我國消防救援部門應急救援機制研究 / 戈海波

摘要：在應急救援過程中，救援機制是防控突發(fā)性事件的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本文基于應急救援機制的內(nèi)涵和意義，系統(tǒng)分析了消防救援部門應急救援機制的現(xiàn)狀和問題，以此為構(gòu)建應急救援機制提出相關(guān)的政策建議。這對提升消防救援部門應急管理能力，不僅具有重要的理論意義，也具有現(xiàn)實的實踐價值。

關(guān)鍵詞：決策;機制;能力;職責

應急救援機制是突發(fā)性事件發(fā)生后，消防救援部門根據(jù)其性質(zhì)、類別、等級以及危害程度而采取的應急措施，主要包括快速選擇應急方案、組織相關(guān)部門、調(diào)動應急資源、進行信息管理等[1]。應急救援工作既是消防救援部門防控突發(fā)性事件的重要職能，也是應急管理的核心環(huán)節(jié)。當突發(fā)性事件發(fā)生后，能否及時和有效地進行預控，最大程度減輕突發(fā)性事件的影響，確保社會公眾生命、財產(chǎn)安全，救援機制至關(guān)重要。同時，它也是考驗各級消防救援部門應急能力的重要標志。

具體而言，應急救援機制有四方面的特點：一是目的性，應急救援機制的直接目的是避免和減輕突發(fā)性事件造成的不利影響，盡快恢復正常的社會秩序;二是主導性，應急救援機制的核心是消防救援部門，其掌握著應急管理的主動權(quán)，具有其他組織或個人無法比擬的社會動員能力;三是專業(yè)性，應急救援機制既需要科學決策的支撐，也需要專業(yè)力量的保障;四是社會性，應急救援機制是為維護社會利益進行的，同時也需要社會力量的參與。從應急救援工作開展來看，隨著我國各類突發(fā)性事件的不斷增多，消防救援部門應急管理在應對步驟、工作程序以及經(jīng)驗積累等方面不斷提高。目前根據(jù)法律、法規(guī)以及應急預案，按照科學的決策處置原則，國家針對不同類型的突發(fā)性事件制定了相應的決策處置機制，并賦予消防救援部門和相關(guān)部門相應職責（如表1所示）。

一、消防救援部門應急救援機制的現(xiàn)狀及問題

消防救援部門應急救援機制具有鮮明的中國特色，無論是在決策制定還是在應急救援中，都體現(xiàn)了各級部門既相互聯(lián)系又相互區(qū)別，也和國外的“集中決策、分散指揮”存在不同。當前的決策處置機制主要表現(xiàn)在決策指揮空間上的一致性，具體實施時間上的同步性，各級領(lǐng)導既是決策的制定者，也應急救援的管理者。這些特征確保了應急救援機制的高效性和執(zhí)行力。但是由于當前體制的影響，消防救援部門應急救援中存在一系列的問題，具體體現(xiàn)在以下方面：

一是應急決策側(cè)重于領(lǐng)導權(quán)威的非理性模式。在突發(fā)性事件的防控過程中，決策往往取決于現(xiàn)場最高指揮者的管理經(jīng)驗和個人威望，輕視專家團隊參與決策。最高指揮者需要是具有科學性、專業(yè)性和綜合性的專業(yè)人才，由于缺乏應急救援的相關(guān)經(jīng)驗，往往錯誤估計了突發(fā)性事件的發(fā)展態(tài)勢，以至于錯失應對突發(fā)性事件的最佳時機。

二是缺乏復合型的應急管理力量。目前在我國的應急管理中，突出了職能部門的作用。但是在應對大型突發(fā)性事件或者綜合性事故中，往往會凸顯缺乏專業(yè)隊伍帶來的弊端，尤其是在眾多交叉領(lǐng)域中具有專業(yè)性的隊伍至關(guān)重要。由于應急管理力量對相關(guān)理論和專業(yè)知識的匱乏造成了一些無法挽回的損失，甚至不能有效進行自我保護和防范次生事件的發(fā)生。因此，應急救援對于專業(yè)隊伍具有客觀的需求，針對不同類型的突發(fā)性事件建立相應的應急救援隊伍是非常必要的。

三是應急協(xié)同能力有待進一步加強。協(xié)同是系統(tǒng)各個組成部分或子系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)一致、共同合作產(chǎn)生新的結(jié)構(gòu)和功能[2]。突發(fā)性事件的處置需要的是全局觀念，而不僅僅是關(guān)于參與部門和地區(qū)的局部觀念。由于體制方面的原因，部門分割、條塊分割等問題造成了應急聯(lián)動能力不足，影響了協(xié)同應急和合成應急。具體來說，在應對突發(fā)性事件過程中，往往側(cè)重于所轄部門的力量處置，盡管消防、環(huán)保、衛(wèi)生等部門可以進行聯(lián)動，但尚未達到聯(lián)合協(xié)作和統(tǒng)一調(diào)度的程度。同時，地區(qū)之間由于缺乏規(guī)范化的聯(lián)動機制，造成了一些相互推諉和扯皮現(xiàn)象的出現(xiàn)。[3]

四是缺乏必要的支撐條件。首先，應急物資儲備調(diào)運體系不夠完善，盡管我國具有強大的生產(chǎn)能力，但目前我國僅在某些大型城市設置了應急物資儲備庫，并且應急物資種類和數(shù)量難以應對特大的突發(fā)性事件。其次，應急資金配套不到位。目前我國各級政府嚴格執(zhí)行預算財政制度，應急準備金往往嚴重不足，在突發(fā)性事件發(fā)生時應急資金保障往往捉襟見肘。最后，缺少應急基礎信息支撐。在應急管理過程中，相關(guān)部門往往提供不出翔實的綜合性數(shù)據(jù)，如自救能力的評估、災民需求的分類、次生災害的分析等。

二、消防救援部門應急救援機制的構(gòu)建

（一）建立高效的應急決策指揮體系

決策處置工作是一項專業(yè)性非常強的具體活動。羅伯特·卡茨認為，領(lǐng)導者必須具有三種技能：技術(shù)技能（業(yè)務技能）、人際技能（協(xié)調(diào)技能）、概念技能（決策能力）。[4]但是在日常的應急管理工作中，尤其是面對重大突發(fā)性事件動態(tài)、復雜的環(huán)境，僅僅依靠領(lǐng)導權(quán)威是不夠的。因此，在應對突發(fā)性事件過程中，消防救援部門必須及時成立以指揮長為核心的決策指揮機構(gòu)，同時要求相關(guān)職能部門負責人以及技術(shù)專家參與其中，以保證決策指揮的權(quán)威性、專業(yè)性和高效性。從具體的工作來看：制定高效的決策方案，組建專業(yè)的監(jiān)測隊伍，調(diào)配應急隊伍和應急資源，協(xié)調(diào)相關(guān)部門的救援活動，強化處置現(xiàn)場的監(jiān)管工作。

（二）組建專群結(jié)合的應急救援隊伍

根據(jù)突發(fā)性事件的種類，政府職能部門、解放軍、武警、公安、消防等根據(jù)其內(nèi)在的應急管理優(yōu)勢，組建各具特色的應急管理力量，形成一專多用型的隊伍。各種應急隊伍之間要加強日常的協(xié)同演練，使應對突發(fā)性事件過程中快速和有效整合應急管理隊伍，克服單兵作戰(zhàn)的弊端。同時，注重專業(yè)化是民間救援隊伍建設。民間救援隊伍是應急救援過程中的不可或缺的部分，應該給予充分的支持。因此，建立有效的管理機制，從標準規(guī)范、登記備案、組織培訓以及制度保障等方面引導和規(guī)范民間救援隊伍的建立和發(fā)展。

（三）建立有效的協(xié)同應急機制

在社會公共安全需求日益增長、防控突發(fā)性事件形勢日益嚴峻的條件下，反應及時、決策科學、響應有序以及保障到位的協(xié)同應急機制逐漸成為應急管理工作的核心內(nèi)容。[5]具體來說，我們需要打破條塊分割、區(qū)域分割的現(xiàn)狀，形成協(xié)同作戰(zhàn)的局面。一是條塊聯(lián)動。采取“條塊結(jié)合、條塊協(xié)同”的方式，屬地消防救援部門要能快速整合轄區(qū)內(nèi)的應急資源，加強與屬地內(nèi)中相關(guān)部門的會商，提升自身的綜合性應對能力。二是區(qū)域聯(lián)動，相鄰地區(qū)應該建立區(qū)域性的聯(lián)動機制，構(gòu)筑信息共享平臺，經(jīng)常開展應急會商和協(xié)同演練。三是軍消聯(lián)動。目前軍消聯(lián)動的最大障礙是體制問題，為了實現(xiàn)軍消互動，我們必須在現(xiàn)有的體制下探討軍消合作機制，以提高警民互動的效能。

（四）完善應急救援的保障措施

一是以應急物資保障為基礎。健全應急物資的生產(chǎn)、儲備、調(diào)運以及監(jiān)管體系，使應急管理中能及時啟動應急生產(chǎn)，快速調(diào)配應急物資，有效監(jiān)管應急物資使用。二是以應急資金保障為支撐。發(fā)生突發(fā)性事件后，要簡化審批流程，及時調(diào)整預算結(jié)構(gòu)，快速啟動應急管理專項資金。三是以信息保障為先導。以現(xiàn)場決策指揮中心為基礎，構(gòu)建信息管理平臺，形成信息搜集、評估、發(fā)布為內(nèi)容的信息保障機制。

參考文獻：

[1]岳清春.我國應急管理機制研究[M].成都：電子科技大學出版社，2018：83-85.

[2]顏澤賢.系統(tǒng)科學導論[M].北京：人民出版社，2016：43-46.

[3]潘瀟，樊博.應急管理中跨部門協(xié)同能力的影響因素研究[J].軟科學，2014（2）：52-60.

[4]周三多.管理學——原理和方法[M].上海：復旦大學出版社，2014：21-29.

[5]岳清春，潘偉烽.我國消防協(xié)同應急問題研究[J].消防科學與技術(shù)，2018（12）：1739-1742.

作者簡介：戈海波（1982-），男，2002年12月入伍，2007年6月畢業(yè)于原公安消防部隊昆明指揮學校，現(xiàn)任山東省東營市消防救援支隊作戰(zhàn)訓練科科長，自入伍以來一直從事滅火救援工作，先后參與處置各類滅火救援2000余起。