市域社會治理現(xiàn)代化視角下推進(jìn)法治文化建設(shè)的實踐與思考

胡煜昂（上海市楊浦區(qū)委常委、政法委書記）

黨的二十大報告指出，法治社會是構(gòu)筑法治國家的基礎(chǔ)。弘揚(yáng)社會主義法治精神，傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化，引導(dǎo)全體人民做社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛(wèi)者。伴隨著市域社會治理現(xiàn)代化試點工作的實施推進(jìn)，如何以市域社會法治文化為載體，通過培育接地氣、潤人心的法治氛圍和法治風(fēng)尚，為構(gòu)建人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體提供堅強(qiáng)的法治保障，成為了回應(yīng)時代之需、破解時代之問的重要課題。一方面，從供給側(cè)上看，政府通過發(fā)揮市域社會治理的主體作用，在制度體系建設(shè)、開展普法宣傳教育、提供公共服務(wù)等方面自上而下輸出法治文化，為構(gòu)建法治社會不斷營造良好的法治文化氛圍；另一方面，從需求側(cè)上看，法治文化滲透于市域社會政治、經(jīng)濟(jì)、科技、民生等方方面面，與人民群眾的生產(chǎn)生活息息相關(guān)，個人及社會組織的法治文化需求也在城市發(fā)展建設(shè)的進(jìn)程中不斷提升。供給側(cè)和需求側(cè)之間的動態(tài)發(fā)展，不斷形塑著當(dāng)?shù)胤ㄖ挝幕４罅ν七M(jìn)社會主義法治文化建設(shè)，不僅能為實現(xiàn)政府與社會的良性互動提供法治保障，也是加強(qiáng)和創(chuàng)新市域社會治理，推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。

一、市域社會治理現(xiàn)代化建設(shè)現(xiàn)存困境

對標(biāo)全面依法治國、市域社會治理現(xiàn)代化試點工作要求，結(jié)合人民群眾日益多元的法治文化需求，當(dāng)前工作依然面臨著一些問題。一是參與主體缺乏凝聚力。從群體層面上看，雖然城市發(fā)展轉(zhuǎn)型促使群眾從以情感為基礎(chǔ)到以契約為基礎(chǔ)的社會人際關(guān)系的轉(zhuǎn)變，但隨之帶來的是公民法治認(rèn)識的“碎片化”。實際中，公民易以自我為中心，形成與己相關(guān)或自我認(rèn)可的法治行為模式，民眾的法治意識仍待增強(qiáng)，法治能力仍待提升，法治信仰仍待培樹。二是行政主體缺乏引領(lǐng)力。個別地方政府存在政府信息公開機(jī)制不健全、開門問策及公眾參與渠道不暢通等問題，在一定程度上削弱了政府的公信力，市域的法治文化構(gòu)建引領(lǐng)力不足。三是責(zé)任落實缺乏向心力。部分執(zhí)法部門普法主體意識不強(qiáng)，普法責(zé)任落實不到位，普法存在“走過場”現(xiàn)象，相關(guān)部門之間聯(lián)動乏力。四是普法宣傳缺乏生命力。個別行政部門在開展普法宣傳教育過程中仍停留在“法治文宣”“法治文教”的層面，未能引導(dǎo)公眾從內(nèi)心建立起法治文化認(rèn)同，普法宣傳實踐尚未達(dá)到與推進(jìn)全面依法治國要求相適應(yīng)的高度。五是公共法律服務(wù)缺乏親和力。公共法律服務(wù)是拉近法律與公眾距離、傳播推廣法治文化的有力抓手。但在現(xiàn)實中，部分公共法律服務(wù)與人民群眾的預(yù)期之間仍存在差距。

二、楊浦區(qū)以“禮法嵌入式”治理加強(qiáng)法治文化建設(shè)的實踐做法

楊浦區(qū)是上海市面積最大、人口最多的中心城區(qū)，隨著改革開放后傳統(tǒng)工業(yè)優(yōu)勢的逐漸弱化，城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型成為了楊浦區(qū)改革創(chuàng)新發(fā)展的必由之路。在這個過程中，受到工業(yè)資源再利用、城市空間再塑造、人口遷居再調(diào)整等多重因素沖擊，市域社會文化逐步呈現(xiàn)出多元化、分極化的特征，城市人文逐漸從熟人社會轉(zhuǎn)變?yōu)槟吧松鐣?009年起，楊浦區(qū)推進(jìn)睦鄰體系建設(shè)，構(gòu)建起包含睦鄰樓組、小區(qū)、社區(qū)（中心）、街區(qū)、園區(qū)（樓宇）等在內(nèi)的整體性、全覆蓋的睦鄰家園體系，將“睦鄰家”文化有機(jī)滲透至市域社會治理中，為催生多元共治的內(nèi)在機(jī)制、凝聚基層法治共識搭建了服務(wù)平臺、提供了文化基礎(chǔ)。

2019年11月，習(xí)近平總書記在上海考察時親臨楊浦，提出了“人民城市人民建，人民城市為人民”的重要理念。在中央全面依法治國工作會議上，習(xí)近平總書記指出，全面依法治國最廣泛、最深厚的基礎(chǔ)是人民，必須堅持為了人民、依靠人民。這些重要論述為在市域社會治理現(xiàn)代化視角下如何推進(jìn)法治文化建設(shè)指明了方向，提供了遵循。楊浦區(qū)始終堅持以人民為中心推進(jìn)全面依法治區(qū)，凸顯“人”在法治文化建設(shè)中的重要作用，以“五個嵌入式”為著力點，不斷提升法治文化的凝聚力、引領(lǐng)力、向心力、生命力和親和力，努力將法治文化滲透到家家戶戶，融入市域社會治理方方面面，貫穿于人民生活的點點滴滴，讓法治文化建設(shè)與人民城市建設(shè)緊密結(jié)合、相得益彰。

（一）以嵌入式法治正向引領(lǐng)為著力點，提升認(rèn)同度。黨的二十大報告指出，堅持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，全面落實重大決策程序制度。揭示了市域社會法治化建設(shè)會直接影響當(dāng)?shù)胤ㄖ螜?quán)威，對于推進(jìn)當(dāng)?shù)胤ㄖ挝幕ㄔO(shè)具有重大的引領(lǐng)導(dǎo)航作用。楊浦區(qū)委充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，區(qū)政府履行主體責(zé)任，統(tǒng)籌將法治建設(shè)嵌入市域大局，把法治資源下沉一線，用自身實際行動引領(lǐng)法治文化建設(shè)。一是加強(qiáng)法治政府建設(shè)。全面健全依法決策、政府信息公開、政府及法律顧問行為規(guī)范工作體系，制定《楊浦區(qū)重大行政決策程序規(guī)定》，出臺《行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人行政訴訟出庭應(yīng)訴暫行辦法》，細(xì)化政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化目錄編制，推動區(qū)級黨政機(jī)關(guān)、街道普遍建立公職律師制度，實行重點領(lǐng)域政府信息公開機(jī)制，以公開、透明、規(guī)范的政府行為帶頭維護(hù)法治權(quán)威；二是推動法治資源向一線下沉。利用市域治理半徑優(yōu)勢，在社區(qū)建強(qiáng)社區(qū)法官、社區(qū)法治專員、人民調(diào)解員等人員力量，為各街道、學(xué)校配齊配強(qiáng)綜治書記和法治副校長。同時，進(jìn)一步深化各社區(qū)睦鄰中心建設(shè)，全力創(chuàng)建“法致睦鄰”品牌，將睦鄰中心打造為律師團(tuán)隊、專業(yè)社會組織和社會團(tuán)體“坐堂問診”“開堂授課”和“咨詢服務(wù)”的基層陣地，有效架起法治文化與基層群眾之間的橋梁紐帶。三是堅持正向的法治文化導(dǎo)向。結(jié)合社會發(fā)展出現(xiàn)的新問題和楊浦區(qū)實際情況，加強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，強(qiáng)化重點領(lǐng)域法治供給力度。例如，針對科創(chuàng)企業(yè)、網(wǎng)絡(luò)數(shù)字企業(yè)分布多的特點，通過制定《加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)司法、行政協(xié)同保護(hù)合作協(xié)議》《企業(yè)數(shù)據(jù)合規(guī)指引》，推行“秒辦秒批秒發(fā)證”企業(yè)政務(wù)服務(wù)，設(shè)立“雙創(chuàng)”巡回審判點、企業(yè)數(shù)字合規(guī)服務(wù)工作站等方式，營造規(guī)范有序的法治化營商環(huán)境；例如，針對社區(qū)治理中的管理難點，探索建立社區(qū)法治專員擔(dān)任“業(yè)委會法律顧問”機(jī)制，規(guī)范居民區(qū)聽證會、協(xié)調(diào)會、評議會“三會”制度，建立關(guān)于車輛停放、寵物飼養(yǎng)等多項自治公約，以法治形式解決好居民日常生活中最關(guān)心的熱點問題，讓居民群眾感受到“法治”就在身邊。

（二）以嵌入式普法宣傳教育為著力點，提升知曉度。楊浦區(qū)委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部示范帶頭作用，逐年編制區(qū)普法責(zé)任清單和責(zé)任制年度重點項目表，建立法治宣傳教育資源庫，明確各部門年度普法責(zé)任，以“誰執(zhí)法誰普法”劃清普法“責(zé)任田”，在明確年度普法宣傳工作目標(biāo)的同時，推動形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、人大監(jiān)督、政協(xié)支持、部門各負(fù)其責(zé)、社會廣泛參與、人民群眾為主體的法治宣傳教育機(jī)制，形成強(qiáng)大普法工作合力；其次，延伸宣傳教育觸角，以落實“八五”普法規(guī)劃為抓手，打造“多彩普法潤校園”“法智講壇”“微光禁毒講堂”等品牌項目，讓法治宣傳教育進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)基地、進(jìn)軍營、進(jìn)網(wǎng)絡(luò)、進(jìn)公共空間、進(jìn)社會組織，實現(xiàn)宣傳范圍全覆蓋；再次，增強(qiáng)普法宣傳生命力，改變以往行政主體單向宣傳的局面，以培育“法治帶頭人”“法律明白人”為契機(jī)，通過組織發(fā)動普法志愿者、法治文藝團(tuán)體和社區(qū)居民等方式，結(jié)合楊浦“三個百年”文化（百年大學(xué)、百年工業(yè)、百年市政），創(chuàng)作“法治小劇場”“模擬法庭”等一批富有思想性、藝術(shù)性、觀賞性的法治文化精品力作，用群眾喜聞樂見和易于理解接受的形式，不僅讓社會主義法治文化深入人心，更進(jìn)一步營造了人人都是“宣傳員”、個個都是“吹鼓手”的普法宣傳共同參與的良好氛圍；再次，緊隨城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型趨勢，融合“報、網(wǎng)、端、微、屏”等平臺資源，推出諸如“一起來學(xué)《民法典》”“法律微課堂”“法治聯(lián)播”“普法直播”等線上法治文化活動，創(chuàng)新普法宣傳手段，豐富普法宣傳產(chǎn)品，不斷增強(qiáng)社會公眾對法治文化的認(rèn)同感，使尊法學(xué)法守法用法在全社會蔚然成風(fēng)。

（三）以嵌入式文化陣地建設(shè)為著力點，提升友好度。建設(shè)覆蓋全區(qū)的現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系，致力于建設(shè)“家門口”的法治文化陣地，打造“十分鐘”法治文化圈，堅持將法治文化陣地與各類生活景觀元素有機(jī)融合，著力打造一批“可漫步、可閱讀、可體驗”的功能性法治文化陣地。一是與自然景觀相結(jié)合。依托現(xiàn)有楊浦公園、控江路街道唐家塔等公共資源，將“一墻、一廊、一窗、一圈”匯聚成了法治文化與綠地美景融合共生的美好圖景，讓公眾在欣賞美景的同時受到法治文化熏陶；二是與生活空間相結(jié)合。圍繞公眾日常生活休閑常駐之地，先后建立睦鄰法治服務(wù)中心、社區(qū)法治驛站、法治長廊、法律圖書室、法治樓組等法治文化陣地，并在醒目位置融入民法典小金句、法治三字經(jīng)等法治元素，切實將法治文化浸潤到公眾日常生活；三是與園區(qū)企業(yè)相結(jié)合。在各大商場、園區(qū)內(nèi)設(shè)置法律服務(wù)工作站，用貼近企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的法治故事、警示案例，以圖文及視頻展播的形式，向廣大商家、企業(yè)宣傳經(jīng)商辦企相關(guān)法律法規(guī)，不斷營造法治化營商氛圍。截至目前，楊浦區(qū)已創(chuàng)建3個市級社會主義法治文化品牌陣地，培育10個區(qū)級社會主義法治文化品牌陣地，區(qū)內(nèi)國歌展示館榮獲“全國法治宣傳教育基地”稱號，推動構(gòu)建了一系列多元化法治文化陣地集群。

（四）以嵌入式公共惠民服務(wù)為著力點，提升滿意度。一是以組團(tuán)式服務(wù)為滿足群眾需求提供精準(zhǔn)“配餐”。依托公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為轄區(qū)重點領(lǐng)域提供個性化法律服務(wù)。針對楊浦區(qū)近年來二級舊里改造任務(wù)重的現(xiàn)實情況，啟動“舊區(qū)改造大決戰(zhàn)”行動，組建由人民調(diào)解員、社區(qū)法治專員、基層法律服務(wù)工作者組成的綜合法律服務(wù)團(tuán)隊，以成立調(diào)解工作室的形式入駐“舊改”基地，提供矛盾糾紛化解精準(zhǔn)服務(wù)，為推動“舊改”征收簽約提速增效提供法治保障。二是以沉浸式服務(wù)為深化社區(qū)治理提供法治保障。在上海市首創(chuàng)“社區(qū)法治專員”制度，通過區(qū)級部門搭“臺”、社會組織出“人”、街道社區(qū)設(shè)“場”的形式，全區(qū)300余個居民區(qū)實現(xiàn)“社區(qū)法治專員”全覆蓋。作為居民區(qū)自治活動中法律問題上的指導(dǎo)者、協(xié)調(diào)者和組織者，社區(qū)法治專員以定期值班、列席會議等形式進(jìn)駐居委會，承擔(dān)法律咨詢服務(wù)、涉法矛盾糾紛化解、法治實踐指導(dǎo)等九項職責(zé)，促使法治真正成為社區(qū)自治的基礎(chǔ)保障。三是以菜單式服務(wù)為滿足群眾多元需求提供法律服務(wù)。強(qiáng)化多元力量參與，重點布局人民調(diào)解、行政調(diào)解等領(lǐng)域，探索為群眾提供“菜單式”法律服務(wù)。制定法律咨詢月度排班表，方便群眾按需來詢。同時，積極引導(dǎo)調(diào)解力量走進(jìn)社區(qū)、商區(qū)、園區(qū)，為居民、商家、企業(yè)定制個性化法律服務(wù)，扎根基層，服務(wù)群眾，讓群眾真切感受到“法”在身邊。

（五）以嵌入式民意對接平臺為著力點，提升參與度。進(jìn)一步發(fā)揮民意“直通車”作用，設(shè)立融立法建議采集和公共法律服務(wù)于一體的征集平臺。以楊浦濱江為例，形成了以一個征集帶、九個征集站為主體的“一帶九點”人民建議征集與法律服務(wù)為一體的服務(wù)體系，在全區(qū)營造“法治建設(shè)人人參與”的良好氛圍，形成“以人民為中心”的法治文化導(dǎo)向。一方面，充分發(fā)揮楊浦轄區(qū)內(nèi)教育資源豐富的優(yōu)勢，與復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院開展合作共建，成立楊浦區(qū)首個市級層面的基層立法“雙聯(lián)系點”，首創(chuàng)“立法建議采集服務(wù)平臺”，通過線上線下兩個渠道拓展聯(lián)系點普法宣傳、公共法律服務(wù)、成果展示等多項功能，讓聯(lián)系點工作日?；?、制度化，讓立法工作立體化呈現(xiàn)在人民群眾面前，讓民智融入法治建設(shè)，讓民意“躍然紙上”，真正成為踐行“人民城市”重要理念的重要平臺。楊浦區(qū)積極探索基層法治觀察制度，將其作為積極踐行全過程人民民主重要理念的重要方式，聚集人民城市建設(shè)、法治化營商環(huán)境打造、疫情防控等關(guān)鍵領(lǐng)域，與復(fù)旦大學(xué)、同濟(jì)大學(xué)等高校以及社會治理法律服務(wù)中心等社會組織合作，將基層法治觀察點打造成為感知區(qū)域法治狀況的“傳感器”和“晴雨表”，主動傾聽民意、匯聚民智，聚焦法治建設(shè)的痛點和難點，為全面推進(jìn)法治楊浦建設(shè)提供決策依據(jù)，把體現(xiàn)人民利益、反映人民意愿、維護(hù)人民權(quán)益、增進(jìn)人民福祉落實到依法治區(qū)全過程和各方面，不斷增強(qiáng)人民群眾的法治獲得感、幸福感、安全感，目前，楊浦區(qū)已建成41家基層法治觀察點。另一方面，建立行政執(zhí)法人民監(jiān)督機(jī)制，以精細(xì)化管理執(zhí)法為根本路徑，促進(jìn)依法精準(zhǔn)履職，推動民意深度參與全過程人民民主實踐。例如，楊浦區(qū)城管執(zhí)法局作為首個人民建議征集試點單位，在局信訪接待大廳設(shè)立人民建議征集工作中心，在長陽創(chuàng)谷園區(qū)工作站、各街道城管中隊設(shè)立13個人民建議征集工作點，讓人民建議征集平臺成為匯集民智的“前哨站”，暢通民意表達(dá)渠道，讓執(zhí)法主體成為群眾貼心的“好伙伴”。

三、市域社會治理現(xiàn)代化下推進(jìn)法治文化建設(shè)的啟示思考

楊浦區(qū)以“禮法嵌入式”治理為抓手推進(jìn)法治文化建設(shè)的實踐探索，積累了豐富的工作經(jīng)驗。截至目前，楊浦區(qū)成為全國唯一連續(xù)4年被國務(wù)院表彰的雙創(chuàng)示范基地，公共法律服務(wù)滿意度測評連續(xù)多年排名全市前列，公共法律服務(wù)群眾知曉率、首選率、滿意率不斷攀升。

（一）必須持續(xù)強(qiáng)化市域黨委的統(tǒng)籌能力。市域不簡單地等同于地理概念，而是以市級黨委為核心更高層次且更強(qiáng)有力的資源統(tǒng)籌和組織協(xié)調(diào)單位。一方面，要按照“市域作為重大風(fēng)險終結(jié)地”這個概念，推動市域法治資源在基層一線下沉，在薄弱環(huán)節(jié)聚合，為化解市域內(nèi)重大風(fēng)險提供有力法治保障；另一方面，要在加強(qiáng)市級法治政府建設(shè)和優(yōu)質(zhì)法治供給的基礎(chǔ)上，不斷創(chuàng)新法治文化建設(shè)各項體制機(jī)制，明確各層級在普法宣傳、法治文化陣地建設(shè)、公共法律服務(wù)等方面的職能職責(zé)，從而有效促進(jìn)市域社會法治文化建設(shè)的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性。

（二）必須不斷凸顯以人為本的工作理念。堅持以人民為中心，突出法治為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民，是楊浦區(qū)在推進(jìn)法治文化建設(shè)中的價值關(guān)懷和終極目標(biāo)。一要始終堅持把“以人民為中心”貫穿于法治文化建設(shè)始終。做到法治文化建設(shè)為了人民、依靠人民，不斷滿足人民日益增長的對民主、法治、公平、正義的需要。二要以人民群眾“喜聞樂見”和“易于理解接受”的內(nèi)容和方式加強(qiáng)法治宣傳教育，把人民群眾滿不滿意、接不接受、理不理解、認(rèn)不認(rèn)同作為檢驗法治宣傳教育工作成效的標(biāo)準(zhǔn)，不斷增強(qiáng)人民群眾的法治思維意識和法治認(rèn)同感，推動形成良好的法治文化氛圍環(huán)境。三要以公共文化服務(wù)持續(xù)為民眾提供高質(zhì)量的法治文化精神食糧，滿足不同民眾多樣化、多層次、多方面的法治文化需求。

（三）必須緊緊圍繞市域社會的實際情況。市域社會法治文化建設(shè)要針對公民、家庭、社會組織等各層級訴求，結(jié)合當(dāng)?shù)厝宋奶攸c、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會習(xí)俗、價值觀念、地理環(huán)境等方面情況，成為引領(lǐng)市域社會法治建設(shè)的重要精神驅(qū)動力量。一要將法治文化與市域文化有機(jī)融合。大力推動市域法治文化與上海的海派文化、江南文化與楊浦的“三個百年”文化相互融合、相互賦能，讓市域法治文化更“接地氣”、更加充滿活力與生機(jī)。二要將法治文化與市域社會階段性矛盾有機(jī)融合。圍繞“舊改”“企業(yè)數(shù)據(jù)合規(guī)”“知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)”等市域社會現(xiàn)階段較為突出的矛盾問題，加大法治文化和公共法律服務(wù)供給力度，為補(bǔ)齊市域社會治理中的短板提供法治支撐。

（四）必須推動法治文化建設(shè)的市域創(chuàng)新。市域社會法治文化囊括于國家法治文化之中，具有文化上的差異性和多樣性。經(jīng)過一段時間的實踐與探索，楊浦區(qū)已初步形成了“法致睦鄰”“法智講壇”“微光禁毒講堂”等一系列法治文化品牌項目，要不斷深化和發(fā)展，以點帶面，推動形成百花齊放、百舸爭流的市域法治文化建設(shè)局面。

（五）必須拓寬多元主體的參與渠道。要構(gòu)建人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體，打造共建共治共享的社會治理格局，充分發(fā)揮市域社會法治文化的引導(dǎo)、熏陶功效，增強(qiáng)各方參與主體的規(guī)則意識，凝聚社會各方參與社會治理的法治共識；一方面，要大力持續(xù)培養(yǎng)法律明白人、帶頭人，壯大基層法治力量，將其視為市域法治建設(shè)和法治文化傳播的內(nèi)在動力和堅實基礎(chǔ)；另一方面，要不斷放大人民建議征集、基層立法聯(lián)系點等平臺的應(yīng)用效能，讓“立人民建議之法、搭多元共治之橋”的文化氛圍日益濃厚，凸顯社會主義法治精神，以法治助推市域社會治理現(xiàn)代化。