現(xiàn)代治理體系下“地攤經(jīng)濟”發(fā)展思考

□文/朱芹芹

（沈陽師范大學(xué) 遼寧·沈陽）

［提要］ “地攤經(jīng)濟”由來已久，現(xiàn)代意義上的“地攤經(jīng)濟”指的是以自雇方式在街道、廣場等開闊場所擺設(shè)攤點，販賣商品或提供服務(wù)的經(jīng)濟組織形式。前幾年，我國為規(guī)范經(jīng)濟發(fā)展的形態(tài)，對“地攤經(jīng)濟”管束嚴格。然而，隨著全球新冠肺炎疫情的爆發(fā)，整個經(jīng)濟陷入低谷，“地攤經(jīng)濟”又開始成為激發(fā)地方經(jīng)濟活力的一股力量，但隨之帶來的環(huán)境污染、噪音污染、交通堵塞、衛(wèi)生安全等問題也一直被人詬病。因此，政府只有把“地攤經(jīng)濟”融入到現(xiàn)代治理體系中進行監(jiān)管，才能使其更好地朝著健康有序的方向發(fā)展。

一、現(xiàn)代治理體系下發(fā)展“地攤經(jīng)濟”需要解決的問題

要使現(xiàn)代治理體系下“地攤經(jīng)濟”朝著健康有序的方向發(fā)展，首先要解決發(fā)展“地攤經(jīng)濟”過程中遇到的幾個問題。

（一）“地攤經(jīng)濟”的發(fā)展定位：長久發(fā)展。“地攤經(jīng)濟”是作為一個長久發(fā)展的經(jīng)濟形態(tài)還是新冠肺炎疫情期間的過渡形態(tài)，這影響著地攤經(jīng)濟的下一步發(fā)展，定位問題是“地攤經(jīng)濟”發(fā)展中要解決的首要問題。筆者認為，無論是基于現(xiàn)在的經(jīng)濟發(fā)展形態(tài)還是基于“地攤經(jīng)濟”本身存在的客觀性，又或者是基于城市現(xiàn)代化治理，都應(yīng)將其作為一個長久發(fā)展的經(jīng)濟形態(tài)。一是就當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r來看，在全球性疫情肆虐的背景下，要想穩(wěn)就業(yè)、保民生，刺激經(jīng)濟恢復(fù)和維持社會穩(wěn)定，就必須使“地攤經(jīng)濟”的發(fā)展走上正軌，成為城市底層人民脫離城市貧困的主要出路。二是就“地攤經(jīng)濟”本身存在的客觀性來講，販夫走卒，引車賣漿，這種地攤售賣形式從始至終就被人所認可，“地攤經(jīng)濟”是重要的經(jīng)濟形態(tài)，是對正規(guī)經(jīng)濟的積極補充。三是就城市現(xiàn)代化治理來說，2017 年10 月起施行的《無證無照經(jīng)營查處辦法》早就明確，在指定的場所和時間可以依法從事沒有取得許可的便民勞務(wù)活動。2020 年5 月，李克強回答中外記者提問時再次稱贊“地攤經(jīng)濟”。這樣的政府決策表明國家想要把“地攤經(jīng)濟”納入城市現(xiàn)代化治理中。

（二）“地攤經(jīng)濟”的發(fā)展方式：提質(zhì)升級。發(fā)展“地攤經(jīng)濟”不應(yīng)僅把原有的帶有“強限制性”的規(guī)定完全取締，而應(yīng)對其進行科學(xué)、有序、常態(tài)的規(guī)范化治理和引導(dǎo)，提質(zhì)升級才是未來“地攤經(jīng)濟”發(fā)展的歸宿。對“地攤經(jīng)濟”進行提質(zhì)升級，與文創(chuàng)、科技等新興服務(wù)形式融合發(fā)展，實現(xiàn)更高層次的產(chǎn)業(yè)升級和價值創(chuàng)造，實現(xiàn)“地攤經(jīng)濟”的現(xiàn)代化改造。

（三）“地攤經(jīng)濟”的發(fā)展路徑：制定新規(guī)。制定新規(guī)，即結(jié)合現(xiàn)階段的發(fā)展?fàn)顩r和客觀環(huán)境，由地方重新制定規(guī)范性文件。很明顯，制定新規(guī)、因地發(fā)展、因城施策，才更適合各個地區(qū)“地攤經(jīng)濟”的發(fā)展。2020年以來，四川成都、山東濟南、江蘇南京、上海、安徽合肥等地相繼制定新的政策，促進“地攤經(jīng)濟”的發(fā)展。通過此路徑，各地可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況有針對性地對“地攤經(jīng)濟”進行引導(dǎo)和治理。

通過對以上問題的解決，擺正“地攤經(jīng)濟”的定位，將其作為一種穩(wěn)定的經(jīng)濟形態(tài)長期發(fā)展，進行全面升級，科學(xué)謀劃、精準治理，通過專門制定符合經(jīng)濟發(fā)展要求的規(guī)范性文件，不斷地提高政府的城市治理能力，在經(jīng)濟發(fā)展與城市治理之間找到最佳的平衡點。

二、濟南關(guān)于“地攤經(jīng)濟”的規(guī)范性文件

為了緩解新冠肺炎疫情對就業(yè)市場的影響，四川成都、山東濟南、江蘇南京、上海、安徽合肥等地相繼推出多項政策，希望通過繁榮“地攤經(jīng)濟”緩解當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)壓力。本文以山東濟南為例，制定一個事前合理規(guī)劃、事中監(jiān)管、事后考核的框架來對其發(fā)布的規(guī)范性文件進行梳理和分析。

（一）事前階段。事前階段主要分為兩個方面，一個是科學(xué)規(guī)劃，包括時間、地點、經(jīng)營范圍；另一個是審批備案。在時間上，濟南市允許延長夜間營業(yè)時間，鼓勵發(fā)展“夜間經(jīng)濟”。關(guān)于擺放位置，濟南采取具體列舉，適度放開有條件的地攤夜市經(jīng)營，允許限時占道經(jīng)營。關(guān)于經(jīng)營范圍，濟南市沒有做出具體的要求。在審批方面，濟南市大力發(fā)展“小店經(jīng)濟”，優(yōu)化“小店”準入流程，簡化審批流程，縮短審批時限。

（二）事中階段。事中階段分為政府服務(wù)和政府監(jiān)管兩個方面。濟南市提供的政府服務(wù)有優(yōu)化夜經(jīng)濟公交線路、完善夜經(jīng)濟配套設(shè)施、推出“樂享2020 之夏·動感夜泉城2.0 版”夜經(jīng)濟地圖等。通過報刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、微信公眾號等媒體和平臺，廣泛開展夜間經(jīng)濟系列宣傳推廣活動，提升濟南夜經(jīng)濟知名度，擦亮“夜泉城”城市名片。而在政府監(jiān)管這一部分，監(jiān)管的內(nèi)容以及怎樣監(jiān)管，濟南市政府沒有明確規(guī)定。

（三）事后階段。事后階段中關(guān)于政府的責(zé)任文件中沒有提及，這就容易出現(xiàn)主體不明確、責(zé)任相互推諉的問題；而對于經(jīng)營者來說，也容易出現(xiàn)知法犯法的問題。

總體來言，濟南出臺的規(guī)范文件中存在一些可借鑒之處，但也存在著明顯的問題。其一，在事前階段對經(jīng)營范圍沒有明確的規(guī)定。其二，事中階段，濟南市的規(guī)范文件對監(jiān)管的方式和內(nèi)容缺乏重視。其三，事后階段，在行政主體責(zé)任方面，沒有明確行政責(zé)任主體，行政責(zé)任的監(jiān)督方式和實現(xiàn)方式規(guī)定不足；在經(jīng)營者的責(zé)任方面，既未對處罰的事由和規(guī)則進行規(guī)定，也沒有規(guī)定“免罰”的范圍。

三、現(xiàn)代治理體系下推動濟南“地攤經(jīng)濟”發(fā)展的舉措

為了解決濟南市“地攤經(jīng)濟”出現(xiàn)的問題，我們可以設(shè)計一個事前“科學(xué)規(guī)劃、簡化審批”、事中“加強服務(wù)、優(yōu)化監(jiān)管”、事后“明確責(zé)任、罰免有度”的制度框架，對缺失的內(nèi)容進行填補，對不足的部分進行完善，對合理的制度進行借鑒。

（一）事前：科學(xué)規(guī)劃，簡化審批

1、科學(xué)規(guī)劃、精細治理。放開對“地攤經(jīng)濟”的發(fā)展限制并不意味著完全放手。為了更好發(fā)展“地攤經(jīng)濟”，要做出合理的規(guī)劃，精細化管理。其一，對擺放地點進行精細化規(guī)劃。濟南市的城市規(guī)劃局首先要根據(jù)各個區(qū)域的規(guī)劃目標、交通數(shù)據(jù)、人口分布圖，劃分出允許擺攤區(qū)、禁止擺攤區(qū)、分時段擺攤區(qū)；其次，運用互聯(lián)網(wǎng)信息化工具，設(shè)計規(guī)劃可視化攤位分布圖，科學(xué)規(guī)劃每個區(qū)域的攤位數(shù)量和具體的擺放位置，進行網(wǎng)格化管理；最后，在實施過程中還應(yīng)該廣泛征集群眾意見，針對產(chǎn)生巨大負面效應(yīng)的攤位定期進行優(yōu)化調(diào)整。其二，對擺放時間進行精細化設(shè)置。要根據(jù)攤位性質(zhì)，科學(xué)安排擺攤時間。在上下班時間點設(shè)置流動快餐攤位，解決大多數(shù)“上班族”的吃飯問題；對于交通情況比較復(fù)雜的地帶，例如經(jīng)十路燕山立交橋、經(jīng)七路近泉城廣場地區(qū)等可以規(guī)定營業(yè)時間不得早于某時間，避免交通擁擠；對于一些夜市營業(yè)區(qū)，比如濟南芙蓉街、寬厚里、萬達等地區(qū)延長營業(yè)時間。其三，對經(jīng)營范圍進行精細化限制。基于區(qū)域消費層次和消費習(xí)慣，對地攤售賣商品的種類范圍進行合理設(shè)計，充分考慮居民的實際生活需要和購買能力，提升供給和居民需求的貼合度。另外，為了保證人們的生命健康，可以把經(jīng)營范圍鎖定在銷售生活日用品、服裝鞋帽、非現(xiàn)場加工食品、文化紀念品等。

2、簡化審批流程，設(shè)定行政備案。復(fù)雜的審批程序、冗長的審批期限導(dǎo)致資源配置低效率，也勸退了很多商販，影響“地攤經(jīng)濟”朝著多元化、多行業(yè)發(fā)展。要想改變這種情況，首先，濟南市政府要公布審批需要的具體材料以及審批的具體程序；其次，政府之間可以進行多部門聯(lián)合辦公；最后，市政府可以借助互聯(lián)網(wǎng)工具，采取網(wǎng)上審批、現(xiàn)場設(shè)點等多種方式，盡可能提高行政效率。

除了簡化審批流程，還需要對經(jīng)營者進行備案登記?！暗財偨?jīng)濟”流動性較強，很難對商販進行實時監(jiān)管，出現(xiàn)問題之后也很難進行追責(zé)。對商販進行行政備案，就是將商販的信息與攤位的信息互相綁定，這樣既可以彌補監(jiān)管的不足之處，又能使攤位經(jīng)營者自行約束自身行為，提高了其違法違規(guī)成本。備案登記也要簡化流程：第一，各部門聯(lián)合成立備案專用小組，對申請備案的商販進行攤位的實地考察，考察合格予以備案，考察不合格要告知商販不合格的原因以及解決的途徑，讓其加以整改；第二，在備案后的攤位設(shè)置備案卡，備案卡上明示經(jīng)營者的具體信息，督促經(jīng)營者依法經(jīng)營的同時又能增強消費者的信任感。

（二）事中：加強服務(wù)，優(yōu)化監(jiān)管

1、轉(zhuǎn)變服務(wù)方式，全面服務(wù)內(nèi)容。為了更好地配置有限的行政資源，提供便民高效的公共服務(wù)，這就需要政府轉(zhuǎn)變服務(wù)方式。首先，“地攤經(jīng)濟”涉及到多個部門，為了提高效率就要打破傳統(tǒng)部門“各自為政”的局面，實行多部門聯(lián)合辦公，靈活高效地為“地攤經(jīng)濟”提供更多便民的支持措施；其次，政府部門要摘掉高高在上的帽子，采取積極主動的方式深入到地攤商販中，主動了解攤販們的訴求和困難，積極牽線拉動社會力量給予攤販們在技術(shù)、業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)、貨源上的支持。

在對濟南市規(guī)范性文件進行分析時發(fā)現(xiàn)，濟南市僅僅做了三項服務(wù)列舉，沒有提供“全面服務(wù)”，所以在實施過程中會因為服務(wù)內(nèi)容不完整而難以追責(zé)。濟南市應(yīng)當(dāng)設(shè)定的服務(wù)內(nèi)容包括但不限于：信息公示服務(wù)，把服務(wù)內(nèi)容本身、攤販辦理審批所需的具體材料以及流程、攤位信息等進行具體公示；硬件設(shè)施服務(wù)，為擺攤場所搭建防風(fēng)防雨帳篷；交通檢查服務(wù)，調(diào)動一定的交警在人多易堵的時間段對經(jīng)營場所維持秩序；環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)，及時傾倒垃圾，保持干凈衛(wèi)生；糾紛調(diào)解服務(wù)，妥善處理商販與消費者、商販與商販之間、商販與居民之間的矛盾，等等，各區(qū)可以根據(jù)具體情況增加服務(wù)內(nèi)容。

2、優(yōu)化監(jiān)管模式，實現(xiàn)柔性治理?！暗財偨?jīng)濟”的監(jiān)管是一大難題，很容易陷入“一放就亂，一管就死”的困境，所以濟南市要想更好地發(fā)展“地攤經(jīng)濟”，必須要優(yōu)化監(jiān)管模式，實現(xiàn)柔性治理。首先，要形成一個城管、衛(wèi)生、質(zhì)量監(jiān)管等相關(guān)部門的聯(lián)動機制，厘清在“地攤經(jīng)濟”監(jiān)管過程中各自的職責(zé)，劃分出各自部門的監(jiān)管范圍，還要完善相應(yīng)的法律法規(guī)體系，讓各部門聯(lián)合執(zhí)法時擁有更多的法律依據(jù)。部門之間相互協(xié)調(diào)、信息共享，加強溝通與交流，形成監(jiān)管合力。其次，政府相關(guān)部門在監(jiān)管的過程中，加強對從業(yè)資格和衛(wèi)生質(zhì)量的審查。最后，政府監(jiān)管部門要善于借助互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)的力量，及時掌握本地占道經(jīng)營和攤販經(jīng)營的動態(tài)，提高監(jiān)管效率。

（三）事后：明確責(zé)任，罰免有度

1、行政機關(guān)責(zé)任：明確責(zé)任主體，制定考核機制。責(zé)任政府是一種理想的政府形態(tài)，而構(gòu)建責(zé)任政府必須要明確責(zé)任主體，使行政責(zé)任處于“可追究”的狀態(tài)。明確責(zé)任主體需要通過公示的形式明確各事項的主管負責(zé)單位，并在此基礎(chǔ)上選取區(qū)域統(tǒng)籌負責(zé)人，使其對該區(qū)域的行政管理與服務(wù)工作承擔(dān)概括責(zé)任。同時，要對監(jiān)管的結(jié)果進行考核，確立明確的考核標準，制定與考核結(jié)果相適應(yīng)的獎懲機制。

2、經(jīng)營者的責(zé)任：柔性執(zhí)法，寬嚴并施。濟南市發(fā)布的規(guī)范性文件中沒有提及經(jīng)營者的責(zé)任，上海、南京、遂寧等地對地攤經(jīng)營者輕微的違法責(zé)任進行減免，但沒有對可減免責(zé)任的范圍和減免的尺度進行界定。就減免事項范圍來說，食品安全、產(chǎn)品質(zhì)量、消防安全等直接涉及消費者生命健康和市場秩序，不宜適用任何形式的責(zé)任減免政策；而對于責(zé)任減免的尺度而言，可采用柔性執(zhí)法，如對輕微的首次違法行為推行“首違不罰”，而對于有必要處罰的行為推行“首罰從輕”，并在行政執(zhí)法中善用說服教育、勸導(dǎo)示范、行政指導(dǎo)等非強制性手段。