京津冀地區(qū)產(chǎn)業(yè)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展研究

□文/馬帥峰

（首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué) 北京）

［提要］ 近年來，隨著生態(tài)文明建設(shè)與京津冀一體化建設(shè)的逐步推進，生態(tài)環(huán)境資源保護和污染治理也逐步取得成效。但目前京津冀地區(qū)跨界生態(tài)環(huán)境問題仍缺乏行之有效的治理機制，為實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護的對立統(tǒng)一，應(yīng)對京津冀地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的新挑戰(zhàn)，有必要通過加強跨界府際合作等手段，推動京津冀地區(qū)產(chǎn)業(yè)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、京津冀地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境污染現(xiàn)狀

20 世紀90 年代開始，中央政府重點推動京津冀地區(qū)的一體化建設(shè)，在中央和地方政府的主導(dǎo)下，京津冀地區(qū)的人口和經(jīng)濟得以迅猛發(fā)展，目前京津冀地區(qū)已經(jīng)成為我國最具影響力的城市群之一。以2019 年為例，京津冀地區(qū)總?cè)丝跒?1，307.4萬人，占全國總?cè)丝诘?.1%，全年生產(chǎn)總值為84，580.1 億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的8.6%。

在人口和經(jīng)濟快速增長的同時，京津冀地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護面臨的壓力與日俱增，桎梏著京津冀地區(qū)產(chǎn)業(yè)的進一步發(fā)展。以水環(huán)境污染為例，京津冀地區(qū)大部分水域均屬于發(fā)源于山西省的海河流域，該流域水資源僅為全國水資源總量的1.3%，卻需要為京津冀地區(qū)的生產(chǎn)生活提供用水，超負荷的用水壓力，再加上工業(yè)及生活排污，早已超出海河流域的自凈上限，尤其在近些年降水量較低、水資源過度開發(fā)的背景下，京津冀地區(qū)的水環(huán)境已經(jīng)不容樂觀。

海河流域的水環(huán)境惡化問題受到了地方政府的重視，在京津冀水污染聯(lián)防聯(lián)控治理下，京津冀地區(qū)內(nèi)的水環(huán)境已經(jīng)得到了逐步改善，但受三地經(jīng)濟發(fā)展目標、財政預(yù)算、地理環(huán)境等因素差異的影響，京津冀地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與水環(huán)境保護的矛盾依舊尖銳，在大氣環(huán)境等生態(tài)環(huán)境方面也面臨著相似困境?；诃h(huán)保、生產(chǎn)成本、國家政策等多方面原因，城市工業(yè)生產(chǎn)功能逐漸向外疏解，整體呈現(xiàn)由北京向河北、天津轉(zhuǎn)移，由城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的局勢，這嚴重壓縮了地區(qū)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間，且并未在根本上緩解產(chǎn)業(yè)與環(huán)保的矛盾。

基于以上現(xiàn)狀，解決京津冀地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境污染的基本矛盾，保障產(chǎn)業(yè)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，是推動京津冀地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的首要任務(wù)。早在2014 年，京津冀協(xié)同發(fā)展就已經(jīng)被提升到了國家發(fā)展戰(zhàn)略高度，京津冀地區(qū)政府齊心協(xié)力，共同發(fā)力參與區(qū)域污染協(xié)同治理，京津冀地區(qū)的生態(tài)環(huán)境已經(jīng)得到了極大改善，取得了階段性成果，但為了完成我國環(huán)境治理和發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)的任務(wù)，達到2030 年前實現(xiàn)碳達峰、2060 年前實現(xiàn)碳中和的戰(zhàn)略目標，就需要京津冀地區(qū)持續(xù)發(fā)力，進一步緩解經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的矛盾，保障京津冀地區(qū)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

二、京津冀地區(qū)產(chǎn)業(yè)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展問題

（一）京津冀地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。京津冀地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整面臨著過去遺留環(huán)境問題和未來發(fā)展困境的雙重挑戰(zhàn)。遺留的環(huán)境問題由來已久，在數(shù)十年的工業(yè)發(fā)展中，京津冀地區(qū)的自然資源儲存量與生態(tài)環(huán)境承載力早已不堪重負，這一現(xiàn)象固然與經(jīng)濟發(fā)展目標有關(guān)，但本質(zhì)上是公共資源調(diào)配不合理的惡果。在自然資源有限的前提下，個體的逐利性與自然資源的有限性的矛盾愈發(fā)激烈，相關(guān)企業(yè)、個人為了實現(xiàn)個體利益的最大化，一方面無限制地大量使用自然資源；另一方面肆意排放污水、殘渣等工業(yè)污染物，嚴重破壞生態(tài)環(huán)境。

在京津冀地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，存在成本和收益嚴重失衡的情況，河北省明顯承擔(dān)過大的環(huán)保和經(jīng)濟發(fā)展壓力。京津冀地區(qū)內(nèi)部也存在污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移現(xiàn)象，整體存在北京向河北、天津轉(zhuǎn)移污染產(chǎn)業(yè)的情況，包括紡織業(yè)、食品制造業(yè)、石油加工、核燃料加工等行業(yè)，而天津在向河北轉(zhuǎn)移污染產(chǎn)業(yè)的同時也在承接來自北京的污染產(chǎn)業(yè)，河北則在大部分年份都在承接來自京津的污染產(chǎn)業(yè)。北京在京津冀地區(qū)占據(jù)主導(dǎo)地位，在過去五年內(nèi)，北京與天津、河北各市簽訂了一系列的合作框架協(xié)議，由北京提供資金支持，鼓勵其進行生態(tài)環(huán)境保護、清潔能源發(fā)展等工作的開展。盡管這些舉措為河北省帶來了一定的稅收收入和政策紅利，但在大力發(fā)展生態(tài)文明建設(shè)的時代背景下，河北省也面臨著巨大的環(huán)保壓力。

另外，京津冀三地的資源稟賦能力依次遞減。從京津冀未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向來看，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)與環(huán)保產(chǎn)業(yè)是大勢所趨，但目前京津冀地區(qū)工業(yè)高新技術(shù)企業(yè)所占比重仍較低，且各區(qū)域發(fā)展較為失衡。其中，不論是高新技術(shù)科研院所還是生產(chǎn)企業(yè)大部分集中在北京地區(qū)，河北及天津缺乏專業(yè)人才和核心技術(shù)。環(huán)保產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的情況也與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)大體相似，從整個環(huán)保產(chǎn)業(yè)鏈來看，河北和天津的綜合實力遠不及北京，其中河北省發(fā)展最為緩慢。

為了緩解產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護的矛盾，京津冀地區(qū)開始穩(wěn)步開展供給側(cè)改革，調(diào)整區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。北京、天津地區(qū)已形成以第三產(chǎn)業(yè)為重點，兼顧第一、第二產(chǎn)業(yè)的整體結(jié)構(gòu)；河北省的第二產(chǎn)業(yè)也在逐漸降低產(chǎn)業(yè)比重，逐漸取締重污染、高資源消耗類產(chǎn)業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)所占比重逐年上升。但總體來看，傳統(tǒng)的粗放高耗能產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型難以在短時間內(nèi)完成，隨著產(chǎn)業(yè)規(guī)模的不斷擴大，排放的污染物總量也在不斷上升，再加上各地生態(tài)文明建設(shè)水平不一，環(huán)境保護發(fā)展遲緩，京津冀地區(qū)產(chǎn)業(yè)進一步發(fā)展仍面臨著環(huán)境和資源的雙重約束，產(chǎn)業(yè)綠色化程度低仍是制約京津冀地區(qū)產(chǎn)業(yè)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的主要因素。

（二）京津冀地區(qū)產(chǎn)業(yè)與環(huán)保欠缺統(tǒng)一技術(shù)標準。京津冀區(qū)域環(huán)境立法協(xié)同的主要任務(wù)為區(qū)域大氣污染的聯(lián)防聯(lián)控、水資源保護、生態(tài)補償機制三個方面的立法協(xié)同。但受京津冀三地經(jīng)濟發(fā)展、污染程度及發(fā)展定位等因素的影響，三地的環(huán)保立法存在諸多差異，在實踐中也存在法律沖突，影響立法協(xié)同的執(zhí)行效率，也制約著京津冀地區(qū)產(chǎn)業(yè)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

京津冀三地已經(jīng)多次開展聯(lián)合執(zhí)法等活動，但立法原則等原則性規(guī)定未能統(tǒng)一標準。如，在水污染立法中，北京市、河北省堅持預(yù)防為主原則，天津市堅持保護優(yōu)先原則；在大氣污染立法中，北京市堅持環(huán)境優(yōu)先、嚴防嚴治，天津市堅持保護優(yōu)先、預(yù)防為主，河北省堅持源頭治理、規(guī)劃先行。由此可以看出，三地在環(huán)境保護立法工作中的側(cè)重點不同，在環(huán)保工作中的主攻方向、資源投入力度也不同，但環(huán)境污染是跨區(qū)域的，不會因為三地的法律規(guī)定不同而區(qū)別對待，三地中的最低環(huán)保標準往往會影響整個區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量。

京津冀三地對產(chǎn)業(yè)的管理規(guī)定不一，未能統(tǒng)一產(chǎn)業(yè)和環(huán)保的重要指標標準。京津冀三地對企業(yè)污染排放、產(chǎn)業(yè)準入和淘汰等方面規(guī)定不一。如，在水污染立法中，北京市、天津市和河北省均要求對實施排污管理許可的企業(yè)的水污染物進行監(jiān)測，但河北省欠缺監(jiān)測記錄的保存年限要求，天津市則要求監(jiān)測記錄至少保存3 年；在大氣污染立法中，北京要求監(jiān)測記錄保存不得少于5 年，天津市要求至少保存3 年，而河北省只規(guī)定如實公開監(jiān)測數(shù)據(jù)，未規(guī)定保存年限。

京津冀在法律責(zé)任方面也存在較大差異，當(dāng)發(fā)生跨行政區(qū)域環(huán)境污染時，既難以向相關(guān)責(zé)任主體追責(zé)，也嚴重削弱了法律的穩(wěn)定性和可預(yù)測性。三地在污染法律責(zé)任方面的規(guī)定不統(tǒng)一，導(dǎo)致當(dāng)企業(yè)造成跨區(qū)域污染時，難以確定其法律責(zé)任，在實踐中極易引發(fā)管理混亂等問題。如，三地對于在地下水水源保護區(qū)堆放污染物的，北京市處罰標準為一萬元至十萬元，天津市為兩萬元至二十萬元，河北省則沒有相關(guān)規(guī)定。

三、京津冀地區(qū)產(chǎn)業(yè)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展建議

（一）以創(chuàng)新推動京津冀地區(qū)產(chǎn)業(yè)綠色化發(fā)展。在生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略規(guī)劃下，產(chǎn)業(yè)綠色化是未來發(fā)展趨勢，也是可持續(xù)發(fā)展的新動力，京津冀地區(qū)產(chǎn)業(yè)綠色化發(fā)展，需要以創(chuàng)新為動力，提升區(qū)域創(chuàng)新能力，以科技創(chuàng)新推動京津冀地區(qū)產(chǎn)業(yè)供給側(cè)改革，促進產(chǎn)業(yè)綠色化結(jié)構(gòu)升級，構(gòu)建環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

為提高京津冀地區(qū)創(chuàng)新能力及推動產(chǎn)業(yè)綠色化發(fā)展，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮京津冀協(xié)同的促進優(yōu)勢，發(fā)揮北京的政治優(yōu)勢，由北京牽頭，三地通過稅收減免等方式，加強對科技創(chuàng)新企業(yè)的政策引導(dǎo)和財政支持，鼓勵企業(yè)降低資源能耗，降污減排。在政府力量之外，還應(yīng)當(dāng)集結(jié)社會力量，鼓勵綠色金融發(fā)展，為高新技術(shù)企業(yè)提供良好孵化環(huán)境。

在充足的資金保障基礎(chǔ)上，創(chuàng)新型人才的供給也必不可少，在京津冀三地中，北京的人才資源較為豐富，河北和天津可以與北京合作，采取適當(dāng)?shù)墓膭钫撸ㄟ^建設(shè)科研實驗室、創(chuàng)新工業(yè)園區(qū)等方式，為京津冀三地的創(chuàng)新能力提升提供硬件支持；以吸引創(chuàng)新人才資源的流入或者聯(lián)合培養(yǎng)創(chuàng)新型人才的方式，為其提供軟件支持。另外，還應(yīng)當(dāng)重視產(chǎn)學(xué)研結(jié)合對地區(qū)創(chuàng)新的基礎(chǔ)作用，為保障京津冀地區(qū)產(chǎn)業(yè)完成低能耗、低污染、高質(zhì)量的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，需要構(gòu)建產(chǎn)學(xué)研三位一體的發(fā)展格局。

（二）統(tǒng)一區(qū)域協(xié)同立法，加強京津冀府際協(xié)作。對京津冀地區(qū)產(chǎn)業(yè)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展問題，不能僅采用“一刀切”的立法辦法解決，要在切實調(diào)研社會公眾需要、廣泛搜集民意的基礎(chǔ)上，以協(xié)同立法與地方立法相互協(xié)作、齊頭并進提供法律保障，實現(xiàn)“應(yīng)然之法”與“實然之法”統(tǒng)一。首先，應(yīng)當(dāng)進一步完善區(qū)域協(xié)作機制，統(tǒng)一產(chǎn)業(yè)和環(huán)境技術(shù)標準。加強京津冀三地的府際合作是推動區(qū)域協(xié)同立法的前提，可以充分發(fā)揮北京的政治中心優(yōu)勢，由北京政府牽頭，集聚三地人大常委法制委、生態(tài)環(huán)境主管部門、各高校科研機構(gòu)等相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?，建立京津冀產(chǎn)業(yè)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展工作小組。其次，京津冀三地產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境狀況不一，對于污染企業(yè)管理、綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境污染評價指標、污染物排放參數(shù)等技術(shù)環(huán)節(jié)問題無法采用完全一致的技術(shù)標準，應(yīng)當(dāng)綜合三地實際，在三地共同協(xié)商設(shè)立基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和環(huán)境技術(shù)標準的基礎(chǔ)上，也應(yīng)當(dāng)允許一定范圍的動態(tài)浮動。為制定科學(xué)的產(chǎn)業(yè)和環(huán)境技術(shù)標準，京津冀府際合作還應(yīng)當(dāng)充分利用大數(shù)據(jù)，構(gòu)建京津冀地區(qū)產(chǎn)業(yè)與環(huán)境協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)庫。目前，京津冀地區(qū)產(chǎn)業(yè)與生態(tài)環(huán)境信息共享程度低、流通慢等問題客觀存在，增加了京津冀三地的交流成本，阻礙了三地高效合作。建立京津冀地區(qū)產(chǎn)業(yè)與環(huán)境協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)庫，一方面可以為三地持續(xù)協(xié)同合作管理提供直接、充分的考量信息，節(jié)約立法和行政資源；另一方面可以對跨行政區(qū)域的環(huán)境污染實施動態(tài)監(jiān)管及追根溯源，有利于明確責(zé)任，避免行政不作為的發(fā)生。