“十四五”時(shí)期中國應(yīng)對氣候變化的區(qū)域行動(dòng)：規(guī)劃、問題與對策

李廣宇，周長波，翟明洋，王曉萌，王幸智，劉曉宇

（生態(tài)環(huán)境部環(huán)境發(fā)展中心，北京 100029）

引言

氣候變化是全人類面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。中國積極應(yīng)對氣候變化，制定和實(shí)施了一系列戰(zhàn)略、措施與行動(dòng)[1]?！笆濉币詠?，我國持續(xù)完善應(yīng)對氣候變化政策，構(gòu)建了相對成熟、符合中國國情的完整體系，氣候治理能力顯著提高[2-6]。近幾年，國內(nèi)外應(yīng)對氣候變化形勢正在發(fā)生重大變化，給國家應(yīng)對氣候變化工作帶來新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》將應(yīng)對氣候變化和減排職能從發(fā)展改革部門劃轉(zhuǎn)至生態(tài)環(huán)境部門，促進(jìn)應(yīng)對氣候變化與環(huán)境治理、生態(tài)保護(hù)修復(fù)等協(xié)同增效成為生態(tài)環(huán)境部門的重要任務(wù)。2020年，中國正式對外宣布2030 年前碳達(dá)峰、2060 年前碳中和目標(biāo)，國家開始以更大力度全面推進(jìn)應(yīng)對氣候變化工作[7]?！蛾P(guān)于統(tǒng)籌和加強(qiáng)應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作的指導(dǎo)意見》明確要求，將應(yīng)對氣候變化目標(biāo)任務(wù)全面融入生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃[8]。國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略需要通過地方規(guī)劃等政策措施具體實(shí)施，而不同地區(qū)自然氣候條件、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等差異較大，地方規(guī)劃的實(shí)施和銜接狀況一定程度上決定或影響國家氣候治理的整體水平。已有研究多關(guān)注國家應(yīng)對氣候變化政策整體進(jìn)展及在不同領(lǐng)域的布局情況[3,4,9-11]，少數(shù)案例分析了特定地區(qū)的政策措施[12-14]，但缺少從區(qū)域視角對全國各地區(qū)應(yīng)對氣候變化政策的系統(tǒng)研究。

各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）在落實(shí)國家應(yīng)對氣候變化目標(biāo)任務(wù)中具有承上啟下的作用，其應(yīng)對氣候變化工作的有效開展是國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略實(shí)施和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要保證。從歷史發(fā)展看，各地區(qū)積極推動(dòng)應(yīng)對氣候變化工作，立足實(shí)際探索了適宜本地的特色路徑和做法，但也存在地方對國家政策選擇性執(zhí)行等問題[3,15]。各地區(qū)“十四五”生態(tài)環(huán)境規(guī)劃是地方生態(tài)環(huán)境部門履行應(yīng)對氣候變化職責(zé)的重要依據(jù)，明確了地方應(yīng)對氣候變化工作的主要方向，提出了應(yīng)對氣候變化工作的規(guī)劃要點(diǎn)與重點(diǎn)舉措。研究分析省級規(guī)劃內(nèi)容，準(zhǔn)確、全面掌握地方工作動(dòng)態(tài)，識別地方應(yīng)對氣候變化工作問題與短板，有助于推動(dòng)區(qū)域治理政策完善、銜接與協(xié)同。本文探索構(gòu)建了應(yīng)對氣候變化政策分析框架，基于我國已正式發(fā)布的28 個(gè)省級行政區(qū)（未包含山西、西藏、貴州以及香港、澳門和臺灣）“十四五”生態(tài)環(huán)境規(guī)劃，對各地區(qū)應(yīng)對氣候變化政策進(jìn)行梳理分析，總結(jié)了各地區(qū)應(yīng)對氣候變化工作的重點(diǎn)舉措，分析了規(guī)劃存在的主要問題，并從工作重點(diǎn)、政策機(jī)制、試點(diǎn)統(tǒng)籌和宣傳引導(dǎo)等方面提出了對策建議，以期為構(gòu)建央地協(xié)調(diào)整合的應(yīng)對氣候變化政策體系、完善地方應(yīng)對氣候變化制度措施提供科學(xué)參考。

1 地方應(yīng)對氣候變化工作的分析框架

國家應(yīng)對氣候變化規(guī)劃將減緩、適應(yīng)、試點(diǎn)示范、制度建設(shè)等列為重點(diǎn)任務(wù)[16,17]，但目前規(guī)劃分析方法學(xué)仍不成熟。研究參考國家應(yīng)對氣候變化規(guī)劃框架內(nèi)容和公共政策評估理論方法[17,18]，對應(yīng)對氣候變化相關(guān)規(guī)劃內(nèi)容的目標(biāo)、舉措、保障制度及試點(diǎn)策略等內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)綜合分析，目標(biāo)是通過分析掌握地方對國家規(guī)劃的縱向執(zhí)行情況及不同地區(qū)間規(guī)劃的橫向銜接狀況，判斷規(guī)劃目標(biāo)的可達(dá)性，評估減緩氣候變化行動(dòng)和適應(yīng)氣候變化行動(dòng)的效能和不足，明確保障規(guī)劃實(shí)施的政策制度，總結(jié)試點(diǎn)示范經(jīng)驗(yàn)做法，從而為國家和地方完善氣候變化政策提供科學(xué)依據(jù)。地方應(yīng)對氣候變化工作的規(guī)劃分析大體包括6 個(gè)方面內(nèi)容。

第一，分析規(guī)劃目標(biāo)，研判地區(qū)目標(biāo)的可達(dá)性。基于各地區(qū)規(guī)劃設(shè)定的發(fā)展目標(biāo)與指標(biāo)，比較地區(qū)指標(biāo)與國家目標(biāo)責(zé)任考核指標(biāo)之間的差別，衡量地區(qū)對國家政策的執(zhí)行和落實(shí)力度。

第二，針對控制溫室氣體排放的行業(yè)領(lǐng)域開展分析，確定不同地區(qū)減緩氣候變化的具體舉措。明確能源、工業(yè)、建筑、交通等不同領(lǐng)域減排的規(guī)劃任務(wù)，掌握生態(tài)碳匯，碳捕集、利用與封存技術(shù)等負(fù)碳技術(shù)的應(yīng)用示范情況。

第三，對不同地區(qū)、不同領(lǐng)域進(jìn)行分區(qū)分類分析，歸納不同地區(qū)適應(yīng)氣候變化的特色做法。通過區(qū)域比較，確定不同區(qū)域的政策制定、執(zhí)行與銜接情況，分析政策措施的適用性、針對性和有效性。

第四，針對實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)所需的政策制度進(jìn)行分析，包括落實(shí)國家政策情況、地方設(shè)計(jì)或?qū)嵤┑恼叽胧?、市場機(jī)制等內(nèi)容，弄清政策目標(biāo)、實(shí)施對象和預(yù)期效能。

第五，梳理總結(jié)地方規(guī)劃試點(diǎn)示范的做法，分析地方規(guī)劃試點(diǎn)示范的類型、內(nèi)容和范圍，探討區(qū)域性、行業(yè)性試點(diǎn)示范的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，掌握其布局及代表性、典型性和可?fù)制性等情況。第六，從國家層面構(gòu)建應(yīng)對氣候變化政策體系出發(fā)，統(tǒng)籌行政指導(dǎo)、政策工具和市場機(jī)制、試點(diǎn)示范和宣傳等方面，提出指導(dǎo)各地區(qū)調(diào)整與優(yōu)化應(yīng)對氣候變化政策的策略。

2 各地方推進(jìn)應(yīng)對氣候變化工作的重點(diǎn)舉措

我國“十三五”時(shí)期建立了能源消耗總量和強(qiáng)度雙控（以下簡稱“能耗雙控”）的目標(biāo)分解落實(shí)考核機(jī)制，各地區(qū)需要根據(jù)國家下達(dá)的任務(wù)明確年度工作目標(biāo)并層層分解落實(shí)?！笆奈濉睍r(shí)期，我國在能耗雙控目標(biāo)約束基礎(chǔ)上，將碳排放列為約束性發(fā)展指標(biāo)，全面展開應(yīng)對氣候變化工作[4,19]。省級行政區(qū)是落實(shí)能耗雙控目標(biāo)的重要單元[20]，各省份除積極落實(shí)國家目標(biāo)要求外，還自主設(shè)定了更高發(fā)展目標(biāo)，在加大溫室氣體排放控制力度、開展適應(yīng)氣候變化行動(dòng)、發(fā)揮行政手段和市場機(jī)制作用以及開展試點(diǎn)示范等方面推出了大量舉措。

2.1 設(shè)置應(yīng)對氣候變化專章并設(shè)定降碳量化目標(biāo)

多數(shù)省份將應(yīng)對氣候變化內(nèi)容列入了生態(tài)環(huán)境規(guī)劃并獨(dú)立成章，顯示了對應(yīng)對氣候變化工作的重視。在規(guī)劃目標(biāo)上，《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》要求“十四五”時(shí)期單位國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）能源消耗（以下簡稱“能耗”）和單位GDP 二氧化碳排放削減量分別降低13.5%和8%[21]。多個(gè)地區(qū)設(shè)定了較全國約束性減排目標(biāo)更高的減排目標(biāo)。

單位GDP 能耗和單位GDP 二氧化碳排放分別是衡量經(jīng)濟(jì)對能源依賴程度、經(jīng)濟(jì)同碳排放量之間關(guān)系的重要指標(biāo)。部分地區(qū)在單位GDP 能耗和二氧化碳排放削減量等約束性指標(biāo)方面設(shè)定了高于“十四五”時(shí)期全國指標(biāo)值，如海南設(shè)定單位GDP 二氧化碳排放削減量高于國家下達(dá)指標(biāo)5%，內(nèi)蒙古、遼寧、江蘇、河南等設(shè)定的單位GDP 能耗下降指標(biāo)高于全國指標(biāo)值，表明這些地區(qū)落實(shí)國家要求力度較大，正在努力降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展對能源的依賴。

碳排放量、非化石能源占能源消費(fèi)總量比重等是我國應(yīng)對氣候變化國際承諾的重要指標(biāo)。多個(gè)地區(qū)自主設(shè)定了碳排放總量、可再生能源消費(fèi)比重等發(fā)展目標(biāo)。例如，天津探索實(shí)行碳排放、污染排放的強(qiáng)度和總量雙評雙控，北京、江蘇、湖南、寧夏等實(shí)施碳排放強(qiáng)度和總量雙控，北京設(shè)定了碳排放總量較峰值下降10%以上、可再生能源消費(fèi)比重14%左右的約束性指標(biāo)。非化石能源占能源消費(fèi)總量比重指非化石能源消費(fèi)總量占能源消費(fèi)總量的比重，是體現(xiàn)區(qū)域能源結(jié)構(gòu)低碳轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵指標(biāo)。在這個(gè)方面，四川、甘肅分別提出達(dá)到42%和30%的預(yù)期性指標(biāo)值，內(nèi)蒙古、遼寧、浙江、江西、山東、河南、寧夏、新疆等設(shè)定的目標(biāo)值較“十三五”時(shí)期增加4%～8.8%，表明這些地區(qū)將不斷改善能源結(jié)構(gòu)，促進(jìn)能源轉(zhuǎn)型升級。

2.2 強(qiáng)化溫室氣體排放控制和發(fā)展碳匯

我國碳排放的主要來源是電力行業(yè)（48%）、工業(yè)（36%）、交通（8%）和建筑（5%）等領(lǐng)域[22]。由于各地區(qū)規(guī)劃中關(guān)于控制工業(yè)碳排的內(nèi)容論述較少，以及工業(yè)過程的復(fù)雜性且均依賴于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、共性關(guān)鍵技術(shù)等原因[23]，本研究未對工業(yè)領(lǐng)域溫室氣體排放控制情況進(jìn)行展開，僅重點(diǎn)分析了能源、交通、建筑和生態(tài)碳匯等領(lǐng)域情況。各地區(qū)采取積極措施，加大溫室氣體排放控制力度，重點(diǎn)舉措包括積極推動(dòng)調(diào)整能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化，加快建筑領(lǐng)域、交通領(lǐng)域等綠色低碳發(fā)展，持續(xù)提升生態(tài)碳匯能力等。

（1）在能源領(lǐng)域，加強(qiáng)可再生能源開發(fā)與能源結(jié)構(gòu)調(diào)整。四川、甘肅、青海等清潔能源豐富地區(qū)，提出建設(shè)國家清潔能源示范?。▍^(qū)、市），打造清潔能源基地和國家清潔能源產(chǎn)業(yè)高地等。內(nèi)蒙古、吉林、上海、江蘇、浙江、江西、湖南、廣東、寧夏等提出煤炭消費(fèi)比重量化目標(biāo)。

（2）在建筑領(lǐng)域，出臺綠色建筑發(fā)展目標(biāo)和政策措施。河北、遼寧、吉林、江蘇、江西、廣東、寧夏提出城鎮(zhèn)新建建筑中綠色建筑面積占比基本達(dá)到100%。上海、福建、山東、河南、海南、四川等提出加快推動(dòng)裝配式建筑發(fā)展。

（3）在交通領(lǐng)域，推動(dòng)交通結(jié)構(gòu)調(diào)整及大力發(fā)展新能源汽車。天津、河北、內(nèi)蒙古、吉林、山東、河南、廣東、新疆等提出優(yōu)化交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，推動(dòng)大宗貨物運(yùn)輸“公轉(zhuǎn)鐵”“公轉(zhuǎn)水”。北京、天津、河北、內(nèi)蒙古、黑龍江、上海、江蘇、福建、山東、河南、廣東、四川、陜西等提出了新能源汽車保有量或占比具體要求。

（4）在生態(tài)保護(hù)修復(fù)領(lǐng)域，積極發(fā)展碳匯。發(fā)展農(nóng)林、草原的減排增匯和海洋碳匯（即藍(lán)碳）等是工業(yè)減排的補(bǔ)充，在應(yīng)對氣候變化方面具有極大價(jià)值[24]。北京、黑龍江、河南、四川等提出了具體碳匯增量目標(biāo)，內(nèi)蒙古、遼寧、浙江、湖北、安徽等提出生態(tài)修復(fù)、造林綠化等碳增匯舉措；青海提出建設(shè)基于衛(wèi)星觀測的碳源（匯）核算平臺。河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、廣東、廣西、海南等沿海省份將提升海洋碳匯能力作為增加碳匯的重要領(lǐng)域，海南提出將海口市打造成全國乃至全球具有影響力的藍(lán)碳示范區(qū)。

2.3 規(guī)劃具有區(qū)域特色的適應(yīng)氣候變化行動(dòng)

氣候變化對我國的負(fù)面影響已在農(nóng)業(yè)、水資源、海岸帶等區(qū)域和交通等多個(gè)領(lǐng)域呈現(xiàn)，適應(yīng)氣候變化政策的制定和實(shí)施是確保國家和地方適應(yīng)目標(biāo)得以有效落實(shí)的重要保證[25,26]。城市地區(qū)、沿海地區(qū)、自然環(huán)境脆弱區(qū)及災(zāi)害多發(fā)區(qū)和易發(fā)區(qū)等歷來是各地適應(yīng)和減緩氣候變化影響的關(guān)鍵區(qū)域[10,12]。

各地重點(diǎn)針對城市、生態(tài)脆弱區(qū)和重大工程區(qū)等制定了適應(yīng)氣候變化措施。北京、天津、浙江、廣東等城市化程度高的地區(qū)要求提高城市適應(yīng)氣候變化能力，推進(jìn)海綿城市建設(shè)、氣候韌性城市建設(shè)等；河南等要求提升城鄉(xiāng)極端天氣氣候事件監(jiān)測預(yù)警、防災(zāi)減災(zāi)綜合評估和風(fēng)險(xiǎn)管控能力。河北、內(nèi)蒙古、四川、青海、寧夏等提出加強(qiáng)生態(tài)脆弱區(qū)、氣候敏感區(qū)和重大工程區(qū)等地區(qū)氣候變化影響觀測和評估。青海提出建設(shè)國家適應(yīng)氣候變化示范基地。沿海地區(qū)作為氣候變化的高風(fēng)險(xiǎn)和高脆弱區(qū)，注重海洋生態(tài)系統(tǒng)應(yīng)對氣候變化能力建設(shè)。河北、江蘇、浙江、廣西、海南等提出提升海洋生態(tài)系統(tǒng)應(yīng)對氣候變化能力；海南提出探索建設(shè)覆蓋全島的氣候變化影響評估系統(tǒng)，打造適應(yīng)氣候變化海岸線。

2.4 統(tǒng)籌發(fā)揮立法、行政和市場機(jī)制作用

我國在應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域尚存國家法律空白，需要制定專門法律為應(yīng)對氣候變化提供法律支撐[27]。而構(gòu)建實(shí)施應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同政策，是統(tǒng)籌推進(jìn)應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的根本支撐[28]。多地已開始重視采取應(yīng)對氣候變化的政策和法律行動(dòng)[29]，探索將碳排放納入環(huán)境治理體系，積極參加全國碳市場，建立本地碳市場和碳普惠平臺。

（1）在地方立法和行政規(guī)制方面，各地區(qū)推動(dòng)立法、完善應(yīng)對氣候變化體制機(jī)制。上海提出將應(yīng)對氣候變化納入長三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)作機(jī)制。浙江積極推動(dòng)應(yīng)對氣候變化立法。江西要求開展不同氣候情景下江西省氣候變化影響評估。同時(shí)，積極將碳排放管理納入源頭治理、評價(jià)考核和生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察：在源頭治理方面，碳排放影響評價(jià)被納入環(huán)境影響評價(jià)體系，河北、遼寧、福建、江西、山東、四川、青海、寧夏等提出將應(yīng)對氣候變化要求納入“三線一單”（生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上限和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單）生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系；河北、遼寧、江蘇、湖南、四川等探索將碳排放納入重點(diǎn)行業(yè)排污許可管理內(nèi)容。

（2）在評價(jià)考核方面，探索開展綠色低碳發(fā)展評價(jià)。在評價(jià)體系構(gòu)建方面，天津提出逐步建立減污降碳綜合評價(jià)考核體系，廣東推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)制定綠色低碳發(fā)展評價(jià)指標(biāo)體系并定期評價(jià)；在生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察方面，天津、內(nèi)蒙古、河南等把碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)任務(wù)落實(shí)情況納入地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察；在企業(yè)監(jiān)管方面，吉林、黑龍江、福建、山東、河南等提出落實(shí)推動(dòng)企業(yè)碳排放信息披露等相關(guān)制度；浙江探索建立企業(yè)碳賬戶核算體系，實(shí)現(xiàn)一企一檔、精準(zhǔn)管理。

（3）在市場機(jī)制方面，多地提出積極參與全國碳市場和建設(shè)區(qū)域特色碳市場。河北、江蘇、浙江、福建、湖北、湖南、海南等均提出積極參與全國碳市場交易。在交易中心建設(shè)方面，北京正在承建國家溫室氣體自愿減排交易中心，黑龍江、廣東、海南、四川分別提出建設(shè)碳匯交易中心、粵港澳大灣區(qū)碳市場體系、國際碳排放交易場所、西部碳排放權(quán)交易中心等。在地區(qū)碳交易市場方面，北京、天津正推進(jìn)完善本市碳交易市場，上海探索推進(jìn)長三角區(qū)域碳排放權(quán)交易，海南提出打造跨境氣候投融資窗口，遼寧提出探索碳匯權(quán)益交易試點(diǎn)。此外，發(fā)達(dá)地區(qū)率先開展構(gòu)建碳普惠機(jī)制。浙江上線了全國首個(gè)省級碳普惠應(yīng)用平臺。北京創(chuàng)新碳普惠等機(jī)制，在綠色出行、節(jié)電等領(lǐng)域推廣碳普惠，助力實(shí)現(xiàn)了冬奧會(huì)和冬殘奧會(huì)碳中和目標(biāo)。上海推進(jìn)碳普惠市場與碳排放權(quán)交易市場相互銜接、相互促進(jìn)。廣東探索建立碳普惠機(jī)制聯(lián)盟，聯(lián)合港澳開展碳標(biāo)簽互認(rèn)機(jī)制研究與應(yīng)用示范。江西、河南、湖北、四川等提出構(gòu)建區(qū)域碳普惠機(jī)制、開展碳普惠試點(diǎn)等。

2.5 實(shí)施試點(diǎn)示范和重大工程

多個(gè)省份積極開展了低碳發(fā)展探索，積累了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)[15]。進(jìn)入“十四五”時(shí)期，各地區(qū)在原有試點(diǎn)示范基礎(chǔ)上，積極申報(bào)開展氣候投融資試點(diǎn)，并自主探索開展不同尺度、不同類型的試點(diǎn)示范和重大工程。

（1）在落實(shí)國家層面試點(diǎn)示范方面，開展低碳城市、氣候適應(yīng)型城市等國家試點(diǎn)建設(shè)及爭取氣候投融資國家試點(diǎn)建設(shè)等。河北、浙江、陜西等積極推動(dòng)爭取氣候投融資國家試點(diǎn)建設(shè)。不同地區(qū)積極開展低碳城市、低碳園區(qū)、低碳社區(qū)試點(diǎn)示范，如北京、浙江提出開展縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）等多層級“零碳”示范體系建設(shè)，重慶提出建成綠色低碳發(fā)展示范城市、全國低碳發(fā)展先導(dǎo)示范區(qū)，湖北提出發(fā)揮武漢市在低碳發(fā)展領(lǐng)域的領(lǐng)頭羊作用，天津、四川提出開展減污降碳協(xié)同增效試點(diǎn)建設(shè)。

（2）在城市和園區(qū)層面，探索創(chuàng)建“雙達(dá)”（碳達(dá)峰和空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)）典范城市、碳中和示范區(qū)等。河北、黑龍江、河南、湖北、湖南、廣東、海南、青海、寧夏等探索創(chuàng)建“雙達(dá)”典范城市。天津、河北、浙江、山東、湖北、湖南、廣東、青海等提出打造碳中和示范區(qū)。北京推進(jìn)落實(shí)了冬奧會(huì)和冬殘奧會(huì)碳中和實(shí)踐。福建支持三明市探索建設(shè)凈零碳排放城市。

（3）在重大工程方面，工業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)規(guī)劃建設(shè)“零碳”排放示范工程或示范區(qū)。內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、上海、江蘇、山東、湖北、湖南、廣西、海南、重慶、四川、青海、寧夏等提出建設(shè)近零排放重大示范工程或試點(diǎn)。青海提出打造零碳產(chǎn)業(yè)園和零碳電力系統(tǒng)。江蘇、浙江、福建、山東、湖北、廣東、海南、甘肅、新疆等重工業(yè)化特征明顯的地區(qū)，積極推動(dòng)煤電、鋼鐵、建材、石化等行業(yè)建設(shè)碳捕集、封存與利用示范工程。

3 各地區(qū)推進(jìn)應(yīng)對氣候變化工作面臨的問題和挑戰(zhàn)

應(yīng)對氣候變化作為一項(xiàng)長期性、全球性挑戰(zhàn)，決定各地區(qū)應(yīng)對氣候變化工作難以一蹴而就。在推進(jìn)應(yīng)對氣候變化工作中，由于地區(qū)發(fā)展不均衡、應(yīng)對氣候變化能力參差不齊，各地區(qū)也面臨各種現(xiàn)實(shí)困難和挑戰(zhàn)。在碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)下，必須正視應(yīng)對氣候變化工作中的問題和挑戰(zhàn)，協(xié)同推動(dòng)應(yīng)對氣候變化和高質(zhì)量發(fā)展等多重目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

3.1 部分地區(qū)設(shè)定的綠色低碳發(fā)展目標(biāo)有冒進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)

部分地區(qū)綠色低碳發(fā)展目標(biāo)值偏高、實(shí)現(xiàn)難度大。少數(shù)省份“十三五”能耗強(qiáng)度降低目標(biāo)未達(dá)成，其短期內(nèi)能源、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整空間有限，同時(shí)面臨保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的壓力，設(shè)定的“十四五”能耗強(qiáng)度等指標(biāo)恐怕難以實(shí)現(xiàn)。個(gè)別省份發(fā)展風(fēng)電、太陽能、水電、核電等清潔能源條件有限，依靠自身實(shí)現(xiàn)非化石能源消費(fèi)比重目標(biāo)難度大且路徑不明。

3.2 各地區(qū)控制溫室氣體排放多面臨結(jié)構(gòu)性矛盾

各地區(qū)綠色低碳轉(zhuǎn)型普遍面臨能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等問題，且短期內(nèi)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)仍將給控制溫室氣體排放帶來挑戰(zhàn)。

（1）在能源利用方面，各地區(qū)普遍存在碳排放總量大、強(qiáng)度高，低碳轉(zhuǎn)型難度大等問題。如內(nèi)蒙古作為重要能源和戰(zhàn)略資源基地，碳排放總量大、強(qiáng)度居高不下，2020 年較2015 年還上升2.0%。2015 年以來，遼寧省高耗能產(chǎn)業(yè)能源消費(fèi)比重逐年增加，單位GDP 能耗和二氧化碳排放削減量均未完成時(shí)序目標(biāo)。對于發(fā)達(dá)地區(qū)，深圳市2020年萬元GDP能耗僅為0.17噸標(biāo)準(zhǔn)煤，與發(fā)達(dá)國家水平相當(dāng)[30]，同期北京萬元GDP 能耗達(dá)到0.21 噸標(biāo)準(zhǔn)煤，為深圳的1.2 倍，與國際先進(jìn)水平相比仍有明顯差距；上海能源消費(fèi)總量由2016 年1.12 億噸標(biāo)準(zhǔn)煤持續(xù)升至2019 年1.17 億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，雖然2020 年下降到1.11 億噸標(biāo)準(zhǔn)煤[31]，但進(jìn)一步壓減煤炭消耗總量的難度加大。同時(shí)非化石能源占比提高難度大，如廣西、重慶等地在規(guī)劃中提出，水力、風(fēng)電、光伏發(fā)電資源稟賦有限，能源結(jié)構(gòu)繼續(xù)優(yōu)化難度大。四川在規(guī)劃中指出清潔能源資源稟賦優(yōu)勢明顯，但風(fēng)、光、水等清潔能源的供給能力和輸送利用規(guī)模有待提高。

（2）在能源、產(chǎn)業(yè)和交通結(jié)構(gòu)方面，多個(gè)地區(qū)面臨能源結(jié)構(gòu)偏煤、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)偏公路等共性問題。天津、河北、遼寧、黑龍江、江蘇、山東、河南、湖北、湖南、陜西、甘肅、寧夏等地在規(guī)劃中指出，地區(qū)以重化工為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)、以公路運(yùn)輸為主的交通結(jié)構(gòu)短期內(nèi)難以發(fā)生根本改變。

（3）在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)方面，工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、高耗能重大項(xiàng)目增加等將增加碳排放。地方上馬“兩高”項(xiàng)目的情況依然存在，如廣西“十四五”能耗強(qiáng)度下降目標(biāo)為13.5%，能源消費(fèi)量為1170 萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，各地市擬于“十四五”投產(chǎn)達(dá)產(chǎn)的“兩高”項(xiàng)目新增能耗大幅超出“十四五”全自治區(qū)新增用能空間①參見《廣西壯族自治區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于堅(jiān)決遏制高耗能高排放項(xiàng)目盲目建設(shè)的通知》（桂發(fā)改環(huán)資〔2021〕240 號）。；《內(nèi)蒙古自治區(qū)“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》指出，全區(qū)“煤炭消費(fèi)比重仍高達(dá)82%，遠(yuǎn)高于全國57.5%的平均水平，單位GDP 能耗約為全國平均水平的3.19 倍”，且“高耗能重大項(xiàng)目建設(shè)仍會(huì)增加”；《青海省“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》明確，“工業(yè)排放下降潛力有限，交通運(yùn)輸排放和大型基建項(xiàng)目排放呈增長趨勢”；《廣東省生態(tài)環(huán)境保護(hù)“十四五”規(guī)劃》指出“全省能源消費(fèi)總量剛性增長需求仍然存在”“廣東沿海重大鋼鐵石化項(xiàng)目陸續(xù)落地，新增污染排放仍居高位”；這些地區(qū)工業(yè)開發(fā)將不可避免地新增大量碳排放。同時(shí)，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展還處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化中后期，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展將增加能耗和碳排放。

3.3 部分地區(qū)應(yīng)對氣候變化缺少方案措施或針對性不強(qiáng)

多數(shù)規(guī)劃明確了適應(yīng)氣候變化的任務(wù)，要求提高重要領(lǐng)域和重點(diǎn)區(qū)域的氣候適應(yīng)水平、加強(qiáng)氣候風(fēng)險(xiǎn)綜合評估及風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對能力等，但具體方案措施多數(shù)是描述性的，未結(jié)合突出本地實(shí)際，也缺乏可量化、可考核的目標(biāo)指標(biāo)，政策制定的針對性和有效性有待提高，存在應(yīng)對氣候變化政策趨同、跟地方實(shí)際情況結(jié)合不緊密等問題。個(gè)別地區(qū)僅在規(guī)劃目標(biāo)中提出應(yīng)對氣候變化，文本中沒有制定適應(yīng)氣候變化的具體內(nèi)容和舉措，工作流于表面，存在“將應(yīng)對氣候變化目標(biāo)任務(wù)全面融入生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃”落實(shí)不夠到位、缺乏適應(yīng)氣候變化的方案舉措等問題。

3.4 應(yīng)對氣候變化的政策手段、市場機(jī)制等仍有待完善

現(xiàn)階段各地方綠色低碳發(fā)展的考核評價(jià)有待展開，全國碳市場、碳普惠機(jī)制等建設(shè)仍處于初級階段，在約束和激勵(lì)碳減排中發(fā)揮的作用相對有限。在綠色低碳發(fā)展政績導(dǎo)向下，各地均在大力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展由傳統(tǒng)模式向綠色低碳全面轉(zhuǎn)型?！笆奈濉鄙鷳B(tài)環(huán)境規(guī)劃中單位GDP 能耗降低和單位GDP 碳排放降低等綠色生態(tài)指標(biāo)難以全面反映綠色低碳發(fā)展成效，科學(xué)有效的考核評價(jià)指標(biāo)體系仍有待建立。

建設(shè)全國碳市場是利用市場機(jī)制控制和減少溫室氣體排放的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新。目前全國碳市場僅覆蓋了發(fā)電行業(yè)，企業(yè)碳減排意愿和碳資產(chǎn)管理意識相對薄弱，市場機(jī)制在倒逼企業(yè)節(jié)能減碳方面尚未充分發(fā)揮作用[32]。與碳市場主要是針對規(guī)模以上的大型企業(yè)或排放集中的重點(diǎn)行業(yè)不同，碳普惠機(jī)制一般以城市為區(qū)域范圍，是主要面向公眾、小微企業(yè)碳減排的激勵(lì)機(jī)制，但僅部分地區(qū)建立碳普惠機(jī)制促進(jìn)公眾、小微企業(yè)等消費(fèi)端碳減排；我國2021 年城市化率達(dá)64.72%，碳普惠機(jī)制以城市為載體，對促進(jìn)全社會(huì)生產(chǎn)生活方式綠色轉(zhuǎn)型具有重要意義，但目前碳普惠機(jī)制僅在少數(shù)地區(qū)進(jìn)行了示范應(yīng)用，尚未得到推廣普及。

3.5 各地區(qū)規(guī)劃的試點(diǎn)示范和工程等缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃

各地區(qū)開展了大量試點(diǎn)示范和工程，總結(jié)了一些先進(jìn)工作經(jīng)驗(yàn)和做法，但在國家層面缺乏有效統(tǒng)籌，且對已有各類試點(diǎn)示范和工程的示范效應(yīng)缺乏系統(tǒng)綜合評估[15,33]。當(dāng)前各類應(yīng)對氣候變化試點(diǎn)示范名稱、類型繁多，除國家層面提出的各類試點(diǎn)示范，各地區(qū)規(guī)劃開展碳中和示范區(qū)、碳達(dá)峰先行區(qū)、碳達(dá)峰試點(diǎn)園區(qū)、“零碳”城鎮(zhèn)、“零碳”園區(qū)、低碳海島及生態(tài)碳匯工程試點(diǎn)等，試點(diǎn)示范的對象、目標(biāo)、范圍和舉措等不盡相同，僅部分地區(qū)提出了具體建設(shè)目標(biāo)和任務(wù)。同時(shí)，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源稟賦和生態(tài)環(huán)境狀況分異顯著，國家層面對不同地區(qū)各類型試點(diǎn)建設(shè)缺乏統(tǒng)籌銜接和宏觀指導(dǎo)，存在盲目建設(shè)、重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)等風(fēng)險(xiǎn)，如河北、黑龍江、山東、河南、湖北、湖南、廣東、海南、四川、青海、寧夏等均提出創(chuàng)建碳達(dá)峰和空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)“雙達(dá)”典范城市，不同類型城市能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、運(yùn)輸結(jié)構(gòu)不同，需要針對性制定改善空氣質(zhì)量以及實(shí)現(xiàn)二氧化碳減排的協(xié)同政策措施，但各地區(qū)均缺少城市選擇標(biāo)準(zhǔn)、試點(diǎn)方案、建設(shè)路徑等方面的規(guī)劃方案，若沒有國家層面基于城市基礎(chǔ)條件、技術(shù)路徑、成本效益等的綜合評估和總體設(shè)計(jì)，恐難以實(shí)現(xiàn)對不同類型城市的科學(xué)布局和全面覆蓋，影響試點(diǎn)示范成效。由于區(qū)域發(fā)展不平衡，各地區(qū)試點(diǎn)示范和工程建設(shè)在政策、技術(shù)、組織機(jī)制上沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，不同試點(diǎn)示范和工程的建設(shè)成效、經(jīng)驗(yàn)做法缺乏系統(tǒng)評估和總結(jié)，難以為其他地區(qū)提供直接可參考、可操作的經(jīng)驗(yàn)。需要針對區(qū)域、行業(yè)和領(lǐng)域特點(diǎn)，研究構(gòu)建適用于不同類型試點(diǎn)示范和工程的評估體系。

4 對策建議

地方層面的工作是落實(shí)國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，發(fā)揮著不可替代的重要作用。統(tǒng)籌和加強(qiáng)應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作，必須從國家層面加強(qiáng)規(guī)劃銜接，形成國家和地方應(yīng)對氣候變化工作合力。在總結(jié)梳理各地區(qū)應(yīng)對氣候變化重點(diǎn)舉措及分析其面臨的問題基礎(chǔ)上，從國家層面整合協(xié)同入手，提出優(yōu)化地方應(yīng)對氣候變化規(guī)劃行動(dòng)的建議策略。建議主要基于四方面考慮：一是從國家層面應(yīng)對氣候變化的宏觀戰(zhàn)略考慮，發(fā)揮協(xié)調(diào)功能，推動(dòng)地方執(zhí)行國家應(yīng)對氣候變化政策，并對不符合國家要求的地方行動(dòng)糾偏[34]；二是從基礎(chǔ)制度建設(shè)角度，考察應(yīng)對氣候變化的政策工具、市場機(jī)制的銜接與協(xié)調(diào)，發(fā)揮行政約束性和市場導(dǎo)向性的協(xié)同作用；三是著眼區(qū)域之間的差異性，從提高地方試點(diǎn)的覆蓋面和布局科學(xué)性、提煉可推廣試點(diǎn)模式及避免資源和資金浪費(fèi)等方面，提出提升地方規(guī)劃試點(diǎn)效能的策略[35]；四是從加強(qiáng)政策宣傳的維度，擴(kuò)大政策影響范圍，凝聚多方參與合力，提升規(guī)劃執(zhí)行效果。

4.1 加強(qiáng)對各地區(qū)應(yīng)對氣候變化工作的宏觀指導(dǎo)

應(yīng)對氣候變化是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工作，需充分把握各地區(qū)自然稟賦和發(fā)展水平的不均衡，推動(dòng)各地區(qū)充分認(rèn)識應(yīng)對氣候變化工作的重要性，把應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作一體謀劃、一體推進(jìn)。在控制溫室氣體排放方面，靠前做好風(fēng)電、太陽能、水電等能源重大工程、重大項(xiàng)目開發(fā)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管和指導(dǎo)，服務(wù)能源綠色低碳轉(zhuǎn)型；持續(xù)做好“兩高”項(xiàng)目生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理，落實(shí)國家關(guān)于遏制“兩高”項(xiàng)目盲目發(fā)展的相關(guān)部署，充分發(fā)揮“三線一單”、規(guī)劃環(huán)評的源頭管控作用，堅(jiān)決遏制“兩高”項(xiàng)目盲目發(fā)展；推進(jìn)“兩高”行業(yè)減污降碳協(xié)同控制，以生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。同時(shí)，推動(dòng)各地區(qū)充分認(rèn)識綠色低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型的長期性、系統(tǒng)性，克服層層加碼的冒進(jìn)傾向，以減污降碳協(xié)同增效為核心，結(jié)合本地實(shí)際做好規(guī)劃目標(biāo)設(shè)定和實(shí)施。在適應(yīng)氣候變化方面，充分認(rèn)識氣候變化及其影響、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平具有顯著的區(qū)域差異性，以落實(shí)《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略2035》為抓手，系統(tǒng)推進(jìn)地方應(yīng)對氣候變化相關(guān)工作。堅(jiān)持全國“一盤棋”，應(yīng)從生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)兩方面綜合考慮應(yīng)對氣候變化工作：一是結(jié)合國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌銜接各省份應(yīng)對氣候變化政策；二是考慮區(qū)域產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平差異，結(jié)合行業(yè)、領(lǐng)域特點(diǎn)出臺應(yīng)對氣候變化相關(guān)政策，規(guī)避各自為政導(dǎo)致行業(yè)“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象。

4.2 持續(xù)完善應(yīng)對氣候變化的政策工具和市場機(jī)制

當(dāng)前地方應(yīng)對氣候變化的體制機(jī)制尚不成熟，需要持續(xù)完善應(yīng)對氣候變化的制度體系，健全市場機(jī)制。在政策工具方面，面向減污、降碳目標(biāo)，建立覆蓋經(jīng)濟(jì)—社會(huì)—環(huán)境的綠色低碳發(fā)展考核評價(jià)指標(biāo)體系和評價(jià)方法，選擇典型地區(qū)開展試點(diǎn)評估；基于對全國或地區(qū)綠色低碳發(fā)展?fàn)顩r的科學(xué)評估，掌握全國或地區(qū)綠色低碳發(fā)展成效與問題，為制定實(shí)施科學(xué)精準(zhǔn)的政策措施提供科學(xué)支撐。在市場機(jī)制方面，加快全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)，完善碳市場制度、標(biāo)準(zhǔn)、能力等條件建設(shè)，為碳市場正常運(yùn)行提供制度支持和條件保障；盡早將更多高排放行業(yè)納入碳市場，擴(kuò)大全國碳市場行業(yè)覆蓋范圍，提升碳市場的活躍度，推動(dòng)碳市場有效發(fā)揮對于實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的支撐作用；加強(qiáng)地區(qū)碳市場與全國碳市場的有機(jī)銜接；加快構(gòu)建可復(fù)制、可推廣的碳普惠模式，加快碳普惠機(jī)制成功經(jīng)驗(yàn)的應(yīng)用推廣，發(fā)揮碳普惠對全國碳市場機(jī)制的重要補(bǔ)充作用。

4.3 加強(qiáng)對各類試點(diǎn)示范和重大工程的統(tǒng)籌規(guī)劃、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和成效推廣

為發(fā)揮試點(diǎn)示范和重大工程的示范引領(lǐng)作用，需要加強(qiáng)不同類型的試點(diǎn)示范和重大工程的規(guī)范管理和科學(xué)評估，對先進(jìn)做法和典型經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的總結(jié)和梳理，更好地發(fā)揮標(biāo)桿輻射和帶動(dòng)作用。一方面，加強(qiáng)各類型應(yīng)對氣候變化試點(diǎn)示范的統(tǒng)籌和規(guī)范管理，按照試點(diǎn)目標(biāo)和任務(wù)，加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃與系統(tǒng)布局，按照城市—社區(qū)—園區(qū)等尺度開展綠色低碳發(fā)展示范，支持典型區(qū)域探索各具特色的綠色低碳發(fā)展模式；出臺應(yīng)對氣候變化相關(guān)試點(diǎn)示范的管理辦法和考核機(jī)制等，引導(dǎo)試點(diǎn)示范發(fā)揮先行先試的帶動(dòng)作用，避免試點(diǎn)示范的同質(zhì)化，防范試點(diǎn)亂象。另一方面，加強(qiáng)對地方試點(diǎn)示范和重大工程的效果跟蹤評估，把地方開展的試點(diǎn)示范和重大工程進(jìn)行梳理歸類，定期對試點(diǎn)示范和重大工程開展情況進(jìn)行評估，及時(shí)總結(jié)好經(jīng)驗(yàn)、好做法，進(jìn)行應(yīng)用推廣，發(fā)揮好試點(diǎn)示范和重大工程在推動(dòng)區(qū)域、行業(yè)綠色低碳發(fā)展及應(yīng)對氣候變化的先行示范效能。

4.4 強(qiáng)化對綠色低碳生產(chǎn)生活方式的宣傳引導(dǎo)

應(yīng)對氣候變化工作需要全社會(huì)共同努力，需要做好應(yīng)對氣候變化宣教工作，營造良好社會(huì)氛圍。開展應(yīng)對氣候變化相關(guān)政策制度、法律法規(guī)等的宣貫工作，組織面向政府部門、重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)等多層面的應(yīng)對氣候變化能力建設(shè)培訓(xùn)，系統(tǒng)提升應(yīng)對氣候變化業(yè)務(wù)水平。加大應(yīng)對氣候變化和綠色低碳發(fā)展典型示范、先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)等宣傳報(bào)道，適時(shí)曝光負(fù)面典型，打造應(yīng)對氣候變化經(jīng)驗(yàn)交流平臺。加大應(yīng)對氣候變化與綠色低碳發(fā)展宣傳報(bào)道力度，在全國低碳日、六五環(huán)境日等時(shí)間節(jié)點(diǎn)，組織主題宣傳活動(dòng)，向社會(huì)公眾普及氣候變化知識，營造綠色低碳良好氛圍，引導(dǎo)和動(dòng)員社會(huì)各界踐行綠色低碳的生活方式，推動(dòng)綠色低碳生活成為新風(fēng)尚。