提高基層預(yù)算績效管理質(zhì)量的實踐探索
——以山東省煙臺開發(fā)區(qū)為例

●王曉剛

全面實施預(yù)算績效管理是黨中央、國務(wù)院作出的重大部署，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，也是優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。黨的十九大報告明確提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有利的預(yù)算制度，全面實施績效管理”?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）明確提出，加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。山東省提出“市縣用5年時間，基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系”的總目標(biāo)。山東省煙臺開發(fā)區(qū)積極探索，以提升預(yù)算績效管理質(zhì)量為目標(biāo)，力促財政資源優(yōu)化高效配置，將預(yù)算績效管理理念和方法轉(zhuǎn)化為推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“催化劑”，以績效管理賦能區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展。

一、煙臺開發(fā)區(qū)預(yù)算績效管理基本情況

煙臺開發(fā)區(qū)預(yù)算績效管理于2015年起步，并隨著上級政策逐步健全完善、不斷發(fā)展。2018年9月中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》后，從頂層設(shè)計到操作層面的預(yù)算管理制度成熟完備，煙臺開發(fā)區(qū)預(yù)算績效管理步伐加快，2020年被山東省財政廳確定為“預(yù)算績效管理重點縣”，并在2020年度省級重點縣考評中獲“優(yōu)秀”等次。2016年以來，連續(xù)6年獲煙臺市財政預(yù)算績效管理先進(jìn)單位。

（一）構(gòu)建預(yù)算績效管理制度框架

2018年以來，結(jié)合上級政策調(diào)整和區(qū)情實際，先后三次以煙臺開發(fā)區(qū)工委管委名義出臺預(yù)算績效管理實施意見或辦法，目前形成以《煙臺開發(fā)區(qū)工委管委關(guān)于全面推進(jìn)預(yù)算績效管理的實施意見》為統(tǒng)領(lǐng)，8個專項管理辦法為補(bǔ)充的“1+N”制度體系，基本覆蓋了事前評估、績效目標(biāo)管理、運(yùn)行監(jiān)控、績效評價等全鏈條，搭建起預(yù)算績效全過程管理制度框架。同時，在區(qū)財政金融局成立預(yù)算績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，牽頭推進(jìn)全區(qū)預(yù)算績效管理工作，小組內(nèi)部按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、各司其職、相互配合”的原則，落實預(yù)算績效管理責(zé)任，形成預(yù)算績效管理工作合力。

（二）拓展預(yù)算績效管理范圍

2016年開始，每年下達(dá)全區(qū)年度預(yù)算績效管理計劃，明確績效管理項目、重點評價項目、整體支出管理部門，對績效監(jiān)控、績效自評等提供具體要求，指導(dǎo)部門單位清楚工作內(nèi)容和節(jié)點任務(wù)。管理項目從2016年的85個、4.67億 元 擴(kuò) 大 到2021年 的401個、43.87億元；編制績效目標(biāo)項目從2015年的3個擴(kuò)大到2021年的401個；開展年度自評項目從2015年的3個擴(kuò)大到2021年的218個；重點評價項目從9個擴(kuò)大到2021年的20個；部門整體績效管理從2019年的1個擴(kuò)大到2021年的12個。

（三）狠抓項目支出績效目標(biāo)管理

將績效目標(biāo)作為項目入庫和預(yù)算編制的前置條件，明確財政資金預(yù)期產(chǎn)出、成本和效益等，強(qiáng)化預(yù)算支出責(zé)任和約束力。2021年，該區(qū)共編審績效目標(biāo)401個，實現(xiàn)預(yù)算部門和項目支出績效目標(biāo)全覆蓋。同時，著眼提高績效目標(biāo)科學(xué)性、規(guī)范性、完整性，連續(xù)兩年實行以查代訓(xùn)，2020年委托第三方機(jī)構(gòu)對部門單位42個項目績效目標(biāo)進(jìn)行審核，提出意見200多條，引導(dǎo)部門單位對照審核意見有針對性地進(jìn)行修改完善。2021年聘請第三方對401個項目進(jìn)行三輪次審核修改，以審核代輔導(dǎo)，解決了績效指標(biāo)關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，以及指標(biāo)籠統(tǒng)、虛化等問題，為開展后續(xù)績效管理奠定基礎(chǔ)。同時，有效借鑒各地先進(jìn)做法，特別是山東省省直部門預(yù)算項目支出績效目標(biāo)模板及樣表，整理匯編供區(qū)直部門單位參考，推動績效目標(biāo)質(zhì)量不斷提高。

（四）推動部門整體績效管理提質(zhì)增效

堅持邊試點、邊總結(jié)、邊推廣，結(jié)合煙臺開發(fā)區(qū)“大部制”特點，聚焦“雙招雙引”、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技創(chuàng)新、改革開放等主責(zé)主業(yè)，以部門職能為核心，按照“招商服務(wù)部門—經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門—綜合管理部門”的次序穩(wěn)步推開部門整體績效管理。2021年，區(qū)級整體績效管理部門數(shù)量在上年3個試點部門的基礎(chǔ)上新增9個，達(dá)到12個，擴(kuò)大至預(yù)算部門總數(shù)的50%，覆蓋所有招商部門和經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門。2022年，實現(xiàn)全區(qū)24個部門整體績效管理全覆蓋。在部門整體績效目標(biāo)編制上，堅持“單獨(dú)輔導(dǎo)、兩結(jié)合、一對標(biāo)”，即財政部門對部門逐一輔導(dǎo)，結(jié)合部門近3年工作總體情況和部門當(dāng)年工作要點，對標(biāo)省、市對口部門績效目標(biāo)，有效避免項目目標(biāo)替代整體目標(biāo)、年度目標(biāo)與長期目標(biāo)不銜接、指標(biāo)值保守等問題，推動整體績效目標(biāo)真實反映部門核心職能和履職效果。

（五）深化預(yù)算績效管理考核

一是注重發(fā)揮部門主體作用，強(qiáng)化考核激勵和引導(dǎo)，2021年起對部門預(yù)算績效管理工作實行年度綜合考評，將部門績效管理工作開展情況納入考評范圍，將工作壓力有效傳導(dǎo)至部門，進(jìn)一步激發(fā)部門的積極性和主動性。二是加強(qiáng)績效運(yùn)行監(jiān)控，對預(yù)算執(zhí)行情況和績效目標(biāo)實現(xiàn)程度進(jìn)行“雙監(jiān)控”，將部門日常監(jiān)控和財政重點監(jiān)控相結(jié)合，財政部門內(nèi)部多個處室協(xié)同聯(lián)動，分別從績效管理、資金管理、資產(chǎn)管理及政府采購管理等方面進(jìn)行綜合監(jiān)督，全程深度參與部門績效管理工作。三是利用財政重點評價結(jié)果改進(jìn)部門管理，2021年根據(jù)財政重點評價結(jié)果削減項目預(yù)算1.2億元，收回被評價部門結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金363.2萬元，被評價部門按程序清理待報廢資產(chǎn)27.6萬元、盤虧資產(chǎn)14.1萬元，進(jìn)一步提升預(yù)算資金管理成效。

二、煙臺開發(fā)區(qū)預(yù)算績效管理存在的問題和難點

一是從事預(yù)算績效管理的工作人員政策儲備不足，政策學(xué)習(xí)欠缺，工作指導(dǎo)不精準(zhǔn)，重視節(jié)點工作，忽視過程管理，一定程度上將預(yù)算績效管理工作簡化為填報報表和編制報告，弱化了績效管理改進(jìn)管理、講求績效的功能和初心。推動工作存在“績效管理是財政部門的事”問題，協(xié)調(diào)各方綜合用力上尚有欠缺。

二是績效管理沒有深層次嵌入預(yù)算管理流程中。安排預(yù)算總量控制，財政部門和預(yù)算單位理應(yīng)按“輕重緩急”原則，依托財政項目庫和部門項目庫，在控制數(shù)內(nèi)有限保障年度重點工作。但實際中普遍存在年中追加預(yù)算的情況，即在年初預(yù)算編制中安排次優(yōu)項目，以重點任務(wù)作為資金缺口申請財政追加預(yù)算。

三是績效評價內(nèi)容側(cè)重于資金合規(guī)性而非績效表現(xiàn)，評價結(jié)果應(yīng)用停留在反映情況、發(fā)現(xiàn)問題層面，對資金績效后續(xù)的持續(xù)關(guān)注不足，沒有達(dá)到以“評”促“管”的效果。

四是績效與預(yù)算及決策過程相分離，預(yù)算資金分配的決策過程不由財政部門決定，這種財與事之間的相互分離，造成部分項目資金即使績效目標(biāo)不明確、量化不足，績效評價難以保證，也必須保障預(yù)算，績效管理的作用未能充分發(fā)揮。

五是部門單位預(yù)算績效意識還不夠高，主體責(zé)任約束不強(qiáng)，對預(yù)算績效管理的重視程度還沒有提高到應(yīng)有層級，部門仍存在依靠財務(wù)推進(jìn)績效管理的問題，項目經(jīng)辦人參與項目績效管理的深度和投入精力不足，難以實質(zhì)性地管理財政資金產(chǎn)出和效益。

三、加強(qiáng)預(yù)算績效管理的思路探索

加強(qiáng)預(yù)算績效管理，至少要關(guān)注三方面：一是使用財政資金產(chǎn)生的效果；二是發(fā)揮同樣效果下能否更節(jié)約財政資金；三是預(yù)算資金管理和使用的效率。預(yù)算績效管理的具體實踐中，要堅持目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，以預(yù)算績效管理賦能財政管理高質(zhì)量。

（一）完善工作機(jī)制，凝聚合力加強(qiáng)管理

目前，預(yù)算績效管理從前些年“摸著石頭過河”的階段發(fā)展到“系統(tǒng)集成、協(xié)同高效”階段，要充分釋放“制度紅利”，必須結(jié)合上級政策調(diào)整和改革動向，迅速將管理政策傳導(dǎo)落地。對此，財政部門要發(fā)揮牽頭作用，研究承接落地的有效舉措，搭建內(nèi)外兼?zhèn)涞母咝Чぷ鳈C(jī)制。對內(nèi)，預(yù)算績效管理處、資金管理處室通過科學(xué)分工、優(yōu)化銜接，進(jìn)一步提升管理效率，凝聚工作合力。對外，進(jìn)一步引導(dǎo)和發(fā)揮預(yù)算部門的主體作用，實行跟蹤式政策輔導(dǎo)，財政部門在加強(qiáng)全環(huán)節(jié)管理的基礎(chǔ)上，每年選取1—2個環(huán)節(jié)作為重點逐個規(guī)范提升，全面提升各部門全過程各環(huán)節(jié)預(yù)算績效管理整體水平。

（二）堅持績效理念，推動預(yù)算績效融合

預(yù)算績效管理本質(zhì)上屬于預(yù)算管理范疇，要用績效思維和方式服務(wù)預(yù)算管理，而非在預(yù)算管理之外另起“爐灶”，因此要推動兩個管理的深度融合。一方面，要將績效管理要求全面嵌入預(yù)算管理，對預(yù)算管理流程優(yōu)化再造，推動全程講績效、抓績效；另一方面，結(jié)合預(yù)算管理一體化系統(tǒng)深入推進(jìn)，把績效管理的關(guān)鍵節(jié)點、規(guī)則和要求植入預(yù)算管理，服務(wù)“預(yù)算資金分配”向“預(yù)算項目管理”轉(zhuǎn)變。進(jìn)一步完善績效管理信息化功能，利用大數(shù)據(jù)開展查詢分析、績效管控，將績效管理結(jié)果有效應(yīng)用于預(yù)算編制、調(diào)整和財政中期規(guī)劃，推動預(yù)算管理提質(zhì)增效。面對財政處于緊平衡狀態(tài)的情況，將預(yù)算績效管理作為緩解收支矛盾的關(guān)鍵一招，提升預(yù)算單位財務(wù)管理水平，增強(qiáng)財政保障能力和資金使用效益。

（三）聚焦精準(zhǔn)管理，夯實績效管理基礎(chǔ)

一是加強(qiáng)預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)控，財政部門主動參與到項目運(yùn)行過程中，通過付款節(jié)點上現(xiàn)場、加強(qiáng)日常財政監(jiān)督檢查等方式，沉浸式發(fā)現(xiàn)問題、歸總分析，有針對性地及時采取糾偏或止損措施，不斷提高資金使用效益和預(yù)算管理水平。二是提高項目自評質(zhì)量，年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，財政部門對部門項目支出績效自評結(jié)果和自評組織實施情況進(jìn)行抽查復(fù)核，通過對各部門單位年初設(shè)定的績效目標(biāo)和年度績效指標(biāo)完成情況進(jìn)行分析，加強(qiáng)對績效自評工作的督促指導(dǎo)。三是提高部門評價質(zhì)量，財政部門對部門績效評價結(jié)果進(jìn)行再評價，督促部門重視評價工作的同時，對部門聘請開展評價的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，對評價質(zhì)量不高的進(jìn)行通報，對工作質(zhì)量不高的第三方機(jī)構(gòu)向聘請部門提出預(yù)警或提醒。四是提高財政評價質(zhì)量，對周期長的重點項目實行全周期績效管理，對適合建立定額標(biāo)準(zhǔn)的項目開展成本績效管理。項目選取上，按照“資金管理處室推薦—預(yù)算績效管理處梳理—財政部門集體研究決策”的程序篩選真正值得評價的項目進(jìn)行重點評價。開展重點評價積極吸收先進(jìn)地區(qū)評價經(jīng)驗豐富、走在行業(yè)前端的第三方機(jī)構(gòu)參與，同時將第三方付費(fèi)與評價結(jié)果質(zhì)量掛鉤，保證評價質(zhì)量，促進(jìn)重點評價整體水平提升。要加強(qiáng)對重點評價結(jié)果的應(yīng)用，在安排預(yù)算、完善政策、改進(jìn)管理等方面發(fā)揮積極成效。

（四）著眼長效管用，加強(qiáng)成本預(yù)算績效管理

一是項目入庫分析成本。項目入庫前，以同等產(chǎn)出和效益情況下成本最小化為目標(biāo)，組織開展成本效益分析，并作為項目入庫的前提。對成本構(gòu)成相對穩(wěn)定的投資類項目、服務(wù)運(yùn)營類項目和財政補(bǔ)貼類項目，相應(yīng)制定支出標(biāo)準(zhǔn)。二是預(yù)算編制細(xì)化成本。優(yōu)化預(yù)算編制流程，一體化開展預(yù)算編制、成本細(xì)化和績效目標(biāo)設(shè)定工作，做實零基預(yù)算，細(xì)化成本構(gòu)成，形成科學(xué)完整的成本指標(biāo)和績效目標(biāo)。三是預(yù)算審核核定成本。財政部門結(jié)合預(yù)算審核，研究提出成本核定的具體意見，并按程序批復(fù)到項目實施單位，作為今后實施成本控制、開展績效評價的重要依據(jù)。四是預(yù)算執(zhí)行控制成本。結(jié)合績效運(yùn)行監(jiān)控，強(qiáng)化成本約束和管控，對成本管控不到位、資金支出超范圍以及支出進(jìn)度異常的行為及時預(yù)警糾偏，必要時調(diào)整預(yù)算安排，避免資金閑置浪費(fèi)和跑冒滴漏。五是預(yù)算完成評價成本。預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，將成本支出和控制情況作為資金績效評價的重要內(nèi)容，績效評價結(jié)果與下年度預(yù)算安排掛鉤，形成成本績效管理閉環(huán)，切實優(yōu)化財政資源配置，提高資金使用效益。

（五）做好結(jié)合文章，綜合發(fā)力提升績效

一是加強(qiáng)部門單位協(xié)同聯(lián)動，結(jié)合黨委巡察、審計監(jiān)察，創(chuàng)新思路方法，探索計劃共商、信息共享、整改共促的工作措施，借力推動預(yù)算績效管理制度落實。二是結(jié)合政府績效綜合考評，將預(yù)算績效管理納入部門績效考核，發(fā)揮考核“指揮棒”作用，引導(dǎo)部門單位進(jìn)一步樹牢績效理念，發(fā)揮主體作用，提升重視程度和工作內(nèi)生動力。三是結(jié)合項目庫加強(qiáng)事前績效評估，落實制度要求，把事前評估作為新增政策和項目納入項目庫的前置條件，發(fā)揮項目庫在預(yù)算管理中的約束和支撐作用，做實預(yù)算編制和資金分配的基礎(chǔ)。四是借助預(yù)算管理一體化系統(tǒng)信息化手段，推動預(yù)算管理從“管理收支”走向“管理數(shù)據(jù)”，將績效管理實質(zhì)性嵌入預(yù)算管理，突出全過程績效，構(gòu)建事前、事中、事后“三位一體”的績效管理“閉環(huán)”，推動績效管理由“軟要求”向“硬約束”轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)預(yù)算績效管理拓展到“四本預(yù)算”，涵蓋政府債券、政府引導(dǎo)基金、政府購買服務(wù)等各類支出。

四、對推進(jìn)預(yù)算績效管理改革的意見建議

一是建議優(yōu)化培訓(xùn)設(shè)計，在對領(lǐng)導(dǎo)干部的培訓(xùn)內(nèi)容中增加預(yù)算績效管理的培訓(xùn)，通過專題培訓(xùn)、黨校輪訓(xùn)或與其他培訓(xùn)相結(jié)合等方式，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是預(yù)算部門領(lǐng)導(dǎo)干部，進(jìn)一步強(qiáng)化績效理念，提升關(guān)注和重視程度，提高自上到下重視和推動預(yù)算績效管理工作的原動力。

二是建議加快建設(shè)預(yù)算績效專業(yè)化隊伍，一方面加強(qiáng)對縣市區(qū)基層預(yù)算績效管理的能力培訓(xùn)，另一方面探索建立績效評價專家?guī)?，借鑒政府采購專家?guī)?，自上而下建立財政系統(tǒng)績效管理智庫，方便縣市區(qū)基層共享共用，為開展事前評估、運(yùn)行監(jiān)控、重點評價等提供智慧支持。

三是建議自上而下研究制定分行業(yè)或分項目類型的績效目標(biāo)體系和重點評價指標(biāo)體系，進(jìn)一步為縣市區(qū)基層開展具體工作提供借鑒和指導(dǎo)。