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    論濕地公園法律保護的困局與出路
    ——以完善西洞庭湖國家濕地公園保護為視野

    2023-01-04 20:59:13吳蕙婷
    湖南省社會主義學院學報 2022年2期
    關鍵詞:洞庭湖補償公園

    吳蕙婷

    (湘潭大學,湖南 湘潭 411105)

    2021 年 2 月,我國《濕地保護法(草案)》正式面向社會征求意見,這是我國首次對濕地進行專門立法,該法對現(xiàn)行濕地管理保護體制作出了較為全面的規(guī)定,將濕地保護法律層次提高到法律位次,對于增強濕地生態(tài)系統(tǒng)質量、綠色開發(fā)利用生態(tài)資源提供了法律支持。草案主要包括濕地管理、濕地保護、濕地修復、檢查監(jiān)督、法律責任等七部分,明確了濕地保護方式,確定了濕地利用要求,提出了濕地修復主體、原則、方案。對于濕地資源綠色利用而言,濕地公園是目前較為主流的保護性開發(fā)模式。據(jù)統(tǒng)計,長江經(jīng)濟帶國家濕地公園數(shù)量占全國比重的32%,在濕地公園建設上,絕大部分地區(qū)采用城市濕地公園建設模式,兼顧經(jīng)濟發(fā)展與綠色協(xié)調,濕地公園的有力保護,有利于我國生態(tài)文明建設的推進與綠色發(fā)展精神的踐行。

    濕地概念對濕地公園的概念界定具有基礎性的影響。依據(jù)《國際濕地公約》的界定,濕地公園是指“含有流動或靜止的咸水、半咸水或淡水水體的天然或人工的沼澤、濕原、泥炭地或水域地帶”。由此,我國《濕地保護管理規(guī)定》認為,濕地是指季節(jié)或常年水域、積水地帶和低潮時水深不超過六米的海域,包括湖泊、沼澤、濱海濕地等自然濕地,以及重點保護動植物棲息地、原生地等人工濕地。在此基礎之上,《國家濕地公園管理辦法》將濕地公園定義為“以保護濕地生態(tài)系統(tǒng)、合理利用濕地資源、開展?jié)竦匦麄鹘逃涂茖W研究為目的,按有關規(guī)定予以保護的特定區(qū)域”。由此可以看出,濕地公園的主要定位是:在對濕地生態(tài)環(huán)境進行保護的同時,對濕地資源進行適度開發(fā)利用,以輔助人類開展自然科學研究、進行教育、娛樂活動,它是在自然濕地系統(tǒng)中人為劃定的區(qū)域,兼具利用與保護的雙重屬性。

    據(jù)統(tǒng)計,湖南省內(nèi)有濕地公園逾60 個,大部分地區(qū)在濕地公園建設上都采取了城市濕地公園模式,[1]充分發(fā)揮濕地公園調節(jié)氣候、凈化空氣、容蓄水資源的能力,對城市地區(qū)發(fā)展中的環(huán)境質量問題進行協(xié)調,在促進資源持續(xù)利用,實現(xiàn)生態(tài)綠色發(fā)展方面起到了至關重要的作用??梢姟吨腥A人民共和國濕地保護法》的制定將會成為系統(tǒng)化濕地管理保護立法的首要表現(xiàn),將會為濕地資源的保護性開發(fā)提供確實依據(jù),也將成為建設西洞庭湖國家濕地公園的法律根據(jù)。

    一、西洞庭湖國家濕地公園保護現(xiàn)狀

    西洞庭湖國家濕地公園成立于2005 年,地處沅水、澧水交會之處,連接長江松滋、太平兩口,總面積達3567 萬平方公里,其中濕地面積約26960 萬公頃。區(qū)內(nèi)有滄水、浪水、龍池河等八條河流經(jīng)過,洲灘密布、水面遼闊;豐富的水系、巨量的洪水吞吐賦予其強勁的自凈能力;湖區(qū)內(nèi)擁有河流、苔草、泥炭、蘆葦、水稻田、山塘、魚池、防浪林等多種生態(tài)濕地類型,并有維管束植物865 種,包括沼澤植物、禾本科、沙草科草甸植被以及銀杏、南方紅豆杉等珍稀植物;在動物種類方面,西洞庭湖保護區(qū)也展現(xiàn)出了驚人的豐富性,其魚類共121 種,在生態(tài)構成上具有江湖復合生態(tài)系統(tǒng)特有的全部四種類型,即湖泊定居型、溪流定居型、江海洄游型、江湖洄游型,其中白鱘、中華鱘屬于國家一級保護動物。[2]湖區(qū)鳥類以喜濕和半喜濕鳥類為主,候鳥數(shù)量占優(yōu),鳥類成分復雜且非繁殖鳥類占多數(shù);鳥種包括四個世界分布區(qū)系鳥類與七個國內(nèi)地理分布區(qū)系鳥類,國家一級保護鳥類有白鶴、白頭鶴、游隼、白鸛等,屬國家二級保護的鳥類有白琵鷺等二十多種。[3]此外,湖區(qū)兼有底棲動物65種,兩棲動物13 種、爬行動物20 種??梢哉f,西洞庭湖國家濕地公園無論在濕地類型的多樣性、生物種類的豐富性上,都具有名列前茅的優(yōu)勢。但是,由于近年來管理壓力增大、制度弊端暴露,西洞庭湖國家濕地公園亟待一套系統(tǒng)的濕地保護制度。

    二、濕地公園保護困局之原因

    實踐中,濕地保護立法缺位、權屬分配混亂、長效生態(tài)補償機制缺乏等因素,使得西洞庭湖國家濕地公園的建設舉步維艱。

    (一)系統(tǒng)立法缺位

    目前,我國新頒布的《濕地保護法》尚未正式生效,而地方立法工作仍然在發(fā)展之中。除此之外,現(xiàn)有法律體系中,有關濕地的法條散見于《水法》《草原法》《森林法》《環(huán)境保護法》中,且大多為原則性規(guī)定,如《環(huán)境保護法》僅僅在環(huán)境的概念中提及“濕地受本法規(guī)制”,卻未對所稱濕地進行詳細說明,更未涉及濕地公園這一概念,[4]這就出現(xiàn)了高位階法在濕地公園保護中的缺失。而在級別次之的《濕地保護管理規(guī)定》中,對于濕地公園也僅作出功能性的規(guī)定,而對其設置、管理,依舊轉引“地方有關規(guī)定處理”,[5]此后亦無配套政策出臺,交由各地方自行以地方性法規(guī)、政府規(guī)章進行規(guī)制;不僅效力層次較低,更有相互沖突之虞,不夠細化的條文造成了保護執(zhí)法的困難,使得執(zhí)法依據(jù)不足、力度有限,往往一個執(zhí)法行為需要牽扯到環(huán)保、森林、保護區(qū)管理部門多重認定檢查,使得執(zhí)法行動陷入各部門來回審核的掣肘,導致了西洞庭湖濕地生態(tài)系統(tǒng)保護體制的質量受影響。

    (二)管理權屬混亂

    一般而言,濕地公園建設主體按公園級別進行劃分,城市建設相關部門負責對城市濕地公園的管理維護,而國家或其他地方濕地公園則由生態(tài)環(huán)境部門負責;而由于濕地內(nèi)部生物種群的多樣性以及濕地條文的分散性,交通、水利部門也對其負責,這就導致了各部門工作范圍的重疊交叉,但同時并無統(tǒng)一的規(guī)章制度、領導機構對各部門之間的關系進行協(xié)調。這使得各部門間職能溢出、各自為政。作為濕地公園基礎的濕地本身,其權屬也屬于模糊地帶;從一般法的規(guī)定出發(fā),濕地應當屬于“未利用土地”一類,但濕地保護區(qū)本身禁止挖沙的規(guī)定又與《河道管理條例》允許在“未利用土地”采沙的規(guī)定沖突,[6]在諸如此類的條文沖突情況下,保護區(qū)管理機構只能就具體事項向當?shù)卣嵴埌l(fā)布規(guī)范性文件。另一方面,在機構級別上,西洞庭湖國家自然保護管理局隸屬于漢壽縣人民政府,行政級別較低,對于綜合性、全局性領導西洞庭湖國家濕地的開發(fā)利用力有不逮;這也與《自然保護區(qū)條例》所規(guī)定的“國家級自然保護區(qū)由其所在的省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關主管部門或國務院有關主管部門管理”之主體層次相違背。不僅如此,在行政位次較低的情況下,管理局的執(zhí)法權又被限制在規(guī)制非法進入保護區(qū)、移動保護區(qū)標志、拒絕提供科研所需資料三項上,這無疑為管理局合理協(xié)調農(nóng)林牧漁部門、綜合開發(fā)保護西洞庭湖國家濕地公園造成了重重阻礙。

    (三)生態(tài)補償機制闕如

    濕地生態(tài)補償,即通過發(fā)揮市場、政府、社會的互補作用,令生態(tài)的受益方給予施益方相應補償,[7]以修復生態(tài)區(qū)系統(tǒng)功能、促進濕地自然環(huán)境的恢復,對整個生態(tài)系統(tǒng)進行補償。西洞庭湖國家濕地公園自2015 年開展生態(tài)補償項目試點以后,出現(xiàn)了以下問題:一是生態(tài)補償流程缺乏監(jiān)管。西洞庭湖生態(tài)補償項目管理涉及多個行政部門,且當?shù)卣⑽淳蜕鷳B(tài)補償事項做出明確的職能安排,缺乏協(xié)調平臺導致各機構工作難以磨合。二是生態(tài)補償資金源單一。由于西洞庭湖濕地公園的管理主要依靠當?shù)乜h級政府,其行政位次的局限使得資金能力無法跟進,上級的制度方針難以得到全面落實,使得工作開展陷入困難。三是生態(tài)補償法律法規(guī)不完善、補助體量較小,導致難以建立退耕還濕、退養(yǎng)還濕、退林還濕、鳥類及野生動物損害補償?shù)乳L效機制。

    三、完善濕地公園保護之路徑

    《中華人民共和國濕地保護法》的制定,意在建設一個綜合性、全面性、中央統(tǒng)領、地方系統(tǒng)細化的生態(tài)治理聯(lián)動機制,形成宏觀的濕地系統(tǒng)保護體系,在此背景之下,可以從以下角度建設西洞庭湖國家濕地公園。

    (一)健全立法體系

    濕地生態(tài)系統(tǒng)是“地球之腎”,需要財政力量加以保障,但經(jīng)濟發(fā)展也是國家生產(chǎn)生活開展的基礎。為了解決保護與發(fā)展的沖突,建立濕地公園制度無疑是順應綠色發(fā)展的選擇,而濕地公園之立法系統(tǒng)完善須從國家與地方兩方面進行。在國家角度而言,《中華人民共和國濕地保護法》即將生效,對于既往的相關法律,則應對其進行修改增刪,做好銜接,并注意突出濕地公園的重要制度位置。國務院各部委、地方人大、政府應當配套制定濕地公園建設的細化法規(guī)文件,明確西洞庭湖濕地管理局執(zhí)法權力,細化法律責任分配,明確濕地管轄,規(guī)避各地制定標準不一帶來的執(zhí)法矛盾。具體到地方,湖南省應當進一步重視城市濕地公園建設與濕地保護開發(fā)的內(nèi)在聯(lián)系,積極推動制定濕地公園建設開發(fā)、檢測、評估的相關標準,明確各部門職責分配及聯(lián)動機制,定期進行檢測并歸檔,形成“一園一檔”的資料歸納,為西洞庭湖濕地公園建設提供切實的制度支持。

    (二)明確管理職權

    從法理上看,西洞庭湖國家濕地應當由中央機構行使所有權。結合直接管理和因地制宜,可以由國務院指定常德市政府代表其行使管轄權,再由地方市政府委派西洞庭湖國家自然保護區(qū)管理局行使國家權力,如此,管理局的行政權力便在法理上有據(jù)可循。并且,明確管理局代理國家行使?jié)竦厮袡噙@一設置,能夠提高西洞庭湖濕地管理局的行政級別,便于其協(xié)調統(tǒng)領農(nóng)、林、漁、草部門工作,將西洞庭湖自然保護區(qū)提升為一個省級統(tǒng)一管理領導機構,賦予其綜合管理權能,統(tǒng)一綜合行使行政處罰、許可、強制權力,達到系統(tǒng)管理、綜合治理的效果,為西洞庭湖國家濕地生態(tài)公園建設提供系統(tǒng)的管理體制。

    (三)完善生態(tài)補償機制

    首先,明確補償?shù)膶ο?。在地理范圍上,生態(tài)補償區(qū)域應為生態(tài)功能較強、地位突出、環(huán)境脆弱的地區(qū);在受眾群體上,堅持“保護者受益、損害者付費、受益者補償”原則,將補償客體確定為西洞庭湖濕地的保護者、管理者,由政府開發(fā)利用并對其進行補償。其次,確立多元化的補償標準;通過政府主導、市場參與的生態(tài)補償市場化機制,不僅要加大國家財政對生態(tài)補償?shù)闹С至Χ?,也要積極引導社會團體參與運作,形成多元化、市場化的生態(tài)補償格局,引導國際、國內(nèi)資金向濕地生態(tài)環(huán)境補償項目涌流,積極探索保護性開發(fā)、生態(tài)恢復、城鄉(xiāng)經(jīng)濟聯(lián)動綠色發(fā)展的有效路徑。最后,加大生態(tài)產(chǎn)業(yè)投入,促進自我補償能力提升,通過發(fā)展西洞庭湖區(qū)生態(tài)產(chǎn)業(yè),實現(xiàn)環(huán)境保護與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的雙贏格局。對西洞庭湖濕地還應實行更豐富的農(nóng)業(yè)補償政策,以生態(tài)服務為標準給予農(nóng)民補償,促進環(huán)境友好型生產(chǎn)方式的推廣,引導兩型生產(chǎn)方式。對農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護區(qū),則積極、適度發(fā)展生態(tài)旅游業(yè),促進地方經(jīng)濟發(fā)展,實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)。

    (四)健全監(jiān)督制度

    堅持貫徹信息公開與公眾參與,保障民眾的知情權、監(jiān)督權。首先,地方政府可以通過規(guī)范性文件要求各級機關、社會團體開展教育活動、對濕地公園重大開發(fā)項目實行公民聽證等,切實動員社會力量。其次,西洞庭湖濕地管理局應當充分履職,通過舉辦各種生態(tài)活動、募集公園志愿者等,動員環(huán)湖民眾組成濕地公園聯(lián)防網(wǎng)絡,宣傳濕地保護相關知識,監(jiān)督破壞濕地資源的違法行為。最后,司法機關應當通過審判、法律知識教育對當?shù)孛癖娺M行宣傳,使其自覺認識到破壞濕地公園的危害后果,自覺形成守護觀念,成為有效的基層監(jiān)督者。

    根據(jù)《中華人民共和國濕地保護法》的精神,保護性開發(fā)、實現(xiàn)人類對自然資源的系統(tǒng)性科學利用,促進濕地生態(tài)恢復性發(fā)展是重要目標。我國濕地自然保護區(qū)面積廣闊、管理重疊繁多,對其保護、利用都遭遇困難,影響長效生態(tài)經(jīng)濟體制發(fā)展,同時,由于相關管理機構、條文的缺位,濕地生態(tài)資源難以得到有效保護,濕地生態(tài)公園的開發(fā)面臨著破壞環(huán)境與資金乏力的雙重危機,有鑒于此,應當從國家、地方層面入手,通過整合主體、完善權屬、健全機制、宣傳教育等手段,實現(xiàn)國家、社會、公民系統(tǒng)聯(lián)動支持濕地保護,促進濕地生態(tài)公園開發(fā)這一綠色發(fā)展產(chǎn)業(yè)的推進。

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