黨內(nèi)法規(guī)解釋程序的規(guī)范化研究

禹竹蕊，奉 卓

(中共四川省委黨校 黨建教研部，成都 610000)

黨內(nèi)法規(guī)解釋，是指由有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)條文所進(jìn)行的詮釋和說(shuō)明活動(dòng)，旨在保證黨內(nèi)法規(guī)理解的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性和規(guī)范性，從而確保黨內(nèi)法規(guī)得到有效、準(zhǔn)確適用。《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)第34條對(duì)黨內(nèi)法規(guī)解釋的目的和范圍予以明確，規(guī)定“黨內(nèi)法規(guī)需要進(jìn)一步明確條款具體含義或者適用問(wèn)題的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行解釋”。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)最終目的在于法規(guī)制度的落地，黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行應(yīng)當(dāng)以對(duì)制度的準(zhǔn)確理解和適用為前提。作為連接黨內(nèi)法規(guī)制定與實(shí)施的“橋梁”，黨內(nèi)法規(guī)解釋在保障黨內(nèi)法規(guī)制定與有效實(shí)施和穩(wěn)步發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。而這一功能作用的有效發(fā)揮，與解釋程序密切相關(guān)，即解釋程序必須規(guī)范化。程序是法治的生命，黨內(nèi)法規(guī)作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)遵循程序正義。黨內(nèi)法規(guī)解釋必須按照規(guī)范程序進(jìn)行，以程序的規(guī)范化保障解釋的規(guī)范化。

一、規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)解釋程序的必要性考量

對(duì)黨內(nèi)法規(guī)而言，不論是制定、解釋、適用還是評(píng)估、修訂，都是制度建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，都是確保黨內(nèi)法規(guī)良性運(yùn)轉(zhuǎn)、使其管黨治黨的價(jià)值功能得以充分體現(xiàn)的保障。作為對(duì)黨內(nèi)法規(guī)全面、統(tǒng)一、準(zhǔn)確理解和說(shuō)明的重要途徑，黨內(nèi)法規(guī)解釋肩負(fù)著重要使命。因此，規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)解釋程序十分必要，這也是基于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的整體考量。

(一)助力黨內(nèi)法規(guī)解釋制度的完善

黨內(nèi)法規(guī)體系龐大，制定主體眾多，拋開制度設(shè)計(jì)的周延性、協(xié)同性、體系性等因素，僅是執(zhí)行主體的認(rèn)知偏差都可能導(dǎo)致執(zhí)行力受損。而解釋有助于明確黨內(nèi)法規(guī)的具體涵義，維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)的統(tǒng)一性，提升黨內(nèi)法規(guī)的協(xié)調(diào)性，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的穩(wěn)定性，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)的具體實(shí)施。2018年，中共中央印發(fā)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃(2018—2022)》，要求“加大解釋力度，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)全面準(zhǔn)確理解和適用”。解釋制度的科學(xué)完整是準(zhǔn)確適用黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)。隨著黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的推進(jìn)，黨內(nèi)法規(guī)解釋作用日漸凸顯，完善解釋制度成為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要任務(wù)。目前，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)解釋工作規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)是開展黨內(nèi)法規(guī)解釋的主要依據(jù)，但2019年新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》僅有兩個(gè)條款從宏觀上闡釋黨內(nèi)法規(guī)的解釋問(wèn)題，(1)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第21條規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)草案一般包括下列內(nèi)容：(一)名稱；(二)制定目的和依據(jù)；(三)適用范圍；(四)具體規(guī)范；(五)解釋機(jī)關(guān)；(六)施行日期。”第34條規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)需要進(jìn)一步明確條款具體含義或者適用問(wèn)題的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行解釋。中央黨內(nèi)法規(guī)由黨中央或者授權(quán)有關(guān)部委解釋，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)由制定機(jī)關(guān)解釋?！?015年施行的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)解釋規(guī)定》也僅有十八條。上述條款遠(yuǎn)不足以構(gòu)成和支撐完備的黨內(nèi)法規(guī)解釋制度，而且現(xiàn)有制度規(guī)定僅提及黨內(nèi)法規(guī)解釋的目的、主體、名稱、審批、發(fā)布、效力等，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)解釋的方法、形式和程序等沒有作出具體規(guī)定[1]64-68。因此，完善黨內(nèi)法規(guī)解釋制度，可以及時(shí)填補(bǔ)黨內(nèi)法規(guī)適用中出現(xiàn)的歧義和漏洞[2]。而規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)解釋程序更有助于黨內(nèi)法規(guī)解釋制度的完善，促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)解釋真正落地和有效運(yùn)行。

(二)釋放黨內(nèi)法規(guī)解釋機(jī)制的效能

隨著依規(guī)治黨的不斷深入發(fā)展，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)中心視域正逐步轉(zhuǎn)移到黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施上來(lái)。黨內(nèi)法規(guī)兼具政治屬性和法的屬性，其制度實(shí)施、落地見效也和法律相似，需要解釋機(jī)制釋放效能予以保障。從實(shí)踐看，黨內(nèi)法規(guī)解釋機(jī)制的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行狀態(tài)與理想之間還存在一定差距。近年來(lái)，一些事件處置之所以引發(fā)爭(zhēng)議，正是由于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)存在一定程度的“重制定、輕解釋”問(wèn)題，使黨內(nèi)法規(guī)解釋機(jī)制未能很好運(yùn)轉(zhuǎn)，要么解釋工作未能很好開展，要么有些解釋作出后未能受到足夠重視，致使某些基層黨組織對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度的理解有誤，在適用中背離制度制定的初衷，以致制度執(zhí)行出現(xiàn)偏差。(2)2019年，云南省綏江縣縣委擬提拔兩名鄉(xiāng)科級(jí)副職領(lǐng)導(dǎo)干部，在考察結(jié)束后的談話中兩名當(dāng)事人均表示拒絕組織安排，最終該縣紀(jì)委認(rèn)定兩人違反處分條例和問(wèn)責(zé)條例，給予一人黨內(nèi)警告處分、另一人全縣通報(bào)問(wèn)責(zé)。從嚴(yán)格意義上說(shuō)，按照中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)法規(guī)室權(quán)威解釋，黨政機(jī)關(guān)的“黨員領(lǐng)導(dǎo)干部”，包括黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、各民主黨派和工商聯(lián)機(jī)關(guān)，以及參照公務(wù)員法管理單位中擔(dān)任各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和副調(diào)研員以上非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的中共黨員。根據(jù)這一解釋，綏江縣兩位拒絕組織提拔的當(dāng)事人都不屬于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，不適用黨的問(wèn)責(zé)。參見朱鵬、鈺軒：《云南綏江縣兩名女黨員干部因拒絕提拔被處理》，http://www.xinhuanet.com/renshi/2019-07/19/c_1124774845.htm。黨內(nèi)法規(guī)解釋機(jī)制難以從低效的桎梏中解放出來(lái)，原因之一是黨內(nèi)法規(guī)解釋程序規(guī)范化程度不高，對(duì)解釋程序如何啟動(dòng)、誰(shuí)來(lái)啟動(dòng)、如何進(jìn)行不甚明確，有關(guān)提請(qǐng)解釋逐級(jí)報(bào)送時(shí)間長(zhǎng)、成本大，從而制約了解釋機(jī)制的效能。黨內(nèi)法規(guī)解釋程序規(guī)范化并不是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)“邊角余料”，黨內(nèi)法規(guī)解釋工作缺乏規(guī)范的程序便無(wú)法正常開展。因此，迫切需要規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)解釋程序，用規(guī)范化程序保障解釋機(jī)制效能的釋放，從而確保黨內(nèi)法規(guī)解釋工作規(guī)范化進(jìn)行。

(三)提升黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范解釋的質(zhì)量

隨著大批黨內(nèi)法規(guī)的出臺(tái)，管黨治黨有規(guī)可依問(wèn)題已得到有效解決。而管黨治黨工作重點(diǎn)是黨內(nèi)法規(guī)落地生效，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)從“文本之規(guī)”到“適用之規(guī)”的角色轉(zhuǎn)變。作為社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律具有同質(zhì)性，亦強(qiáng)調(diào)“良規(guī)”作為依規(guī)治黨的先決條件。因此，質(zhì)量是黨內(nèi)法規(guī)的生命線，提升黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量是當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重點(diǎn)。《條例》明確將“提高黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量”作為制定目的之一。(3)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第1條規(guī)定：“為了規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)制定工作，提高黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，推進(jìn)依規(guī)治黨，根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》，制定本條例?！薄吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》將“程序要規(guī)范”作為提高黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量的首要內(nèi)涵之一[3]。規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)解釋程序、提高黨內(nèi)法規(guī)解釋質(zhì)量，是提高黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量的題中之義。而黨內(nèi)法規(guī)解釋活動(dòng)會(huì)受解釋學(xué)循壞制約和解釋主體認(rèn)識(shí)等因素的影響，往往帶有一定的主觀性色彩[4]?；诮忉屩黧w有限的主觀理性，迫切需要對(duì)黨內(nèi)法規(guī)解釋程序進(jìn)行規(guī)范，把降低解釋的主觀性作為提升解釋質(zhì)量的因應(yīng)之策。簡(jiǎn)言之，解釋質(zhì)量的提高有賴于解釋程序規(guī)范加以保證，要用程序規(guī)范促進(jìn)內(nèi)容規(guī)范，助力解釋質(zhì)量的提升。

二、黨內(nèi)法規(guī)解釋程序的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

從當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)解釋的實(shí)踐看，解釋程序主要包括請(qǐng)求、受理、起草、討論、審批和公布等環(huán)節(jié)，與法律解釋程序具有高度相似性。但黨內(nèi)法規(guī)解釋工作起步較晚，與法律解釋相比尚有一定差距，尤其在黨內(nèi)法規(guī)解釋程序方面還存在一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

(一)解釋程序的實(shí)質(zhì)性要件缺失

隨著黨內(nèi)法規(guī)的地位躍升，黨內(nèi)法規(guī)的制定工作邁入“快車道”，黨內(nèi)法規(guī)的數(shù)量急劇上升，必將對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行大量的解釋，以滿足黨內(nèi)法規(guī)落地生效的需要，更好地發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的作用[5]。根據(jù)《條例》，黨內(nèi)法規(guī)制定主體各自在一定的權(quán)限范圍內(nèi)制定相應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)，呈現(xiàn)出多元化多層級(jí)的特點(diǎn)。(4)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第3條、第9條、第10條、第11條、第12條、第13條規(guī)定。黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量眾多，制定主體分散，要想保證其適用的統(tǒng)一性、普遍性和權(quán)威性，黨內(nèi)法規(guī)解釋尤為重要。然而，《條例》作為“黨內(nèi)立法法”，僅用兩個(gè)條款對(duì)黨內(nèi)法規(guī)解釋予以規(guī)定，對(duì)比《立法法》中有關(guān)法律解釋相關(guān)規(guī)定，可以看出在制度上黨內(nèi)法規(guī)解釋的實(shí)質(zhì)性要件嚴(yán)重缺失?！读⒎ǚā穼ＴO(shè)“法律解釋”一節(jié)，對(duì)法律解釋的主體、適用情形、提請(qǐng)主體、審議修改等解釋程序作出專門的規(guī)定。而《條例》僅對(duì)黨內(nèi)法規(guī)解釋主體以及適用情形作出簡(jiǎn)單規(guī)定，與《立法法》法律解釋條文數(shù)量、具化程度相比存在明顯不足。尤其是關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)解釋程序的具體化規(guī)定，如解釋的提請(qǐng)主體、草案的審議修改、解釋的時(shí)效期限等程序規(guī)范更是少之又少，甚至可以說(shuō)是無(wú)。而《規(guī)定》雖然是專司黨內(nèi)法規(guī)解釋的制度規(guī)范，也僅有十八個(gè)條文，涉及解釋程序的內(nèi)容不但少，而且相當(dāng)抽象和原則，很難真正指導(dǎo)實(shí)踐。

更何況，黨內(nèi)法規(guī)與法律制定主體不同。法律制定主體相對(duì)單一，僅為全國(guó)人民代表大會(huì)及全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，因而《立法法》中法律解釋主體也具有單一性，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)集中行使法律解釋權(quán)，以便形成統(tǒng)一、高效的法律解釋，使法律和法律解釋得到更好地理解與實(shí)施。而《條例》《規(guī)定》都明確“誰(shuí)制定、誰(shuí)解釋”原則，導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)解釋主體較為分散。如規(guī)定“中央黨內(nèi)法規(guī)由黨中央或者授權(quán)有關(guān)部委解釋”，卻沒有言明在什么情況下由黨中央自行解釋，在什么情況下黨中央可以授權(quán)有關(guān)部委以及授權(quán)哪些部委解釋。如果不能建立足夠的制度規(guī)范對(duì)黨內(nèi)法規(guī)解釋程序予以立法保障，不同的解釋主體將難以按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和步驟開展黨內(nèi)法規(guī)解釋工作，黨內(nèi)法規(guī)解釋的統(tǒng)一性則難以保障，也會(huì)影響黨內(nèi)法規(guī)解釋工作的權(quán)威性，甚至可能影響黨內(nèi)法規(guī)的準(zhǔn)確適用。

(二)解釋程序啟動(dòng)門檻較高

參照法律解釋分類，可以將黨內(nèi)法規(guī)解釋分為抽象解釋和具體解釋。從現(xiàn)有制度看，在一定程度上這兩類解釋程序啟動(dòng)門檻偏高。

首先，黨內(nèi)法規(guī)抽象解釋的程序啟動(dòng)問(wèn)題。所謂黨內(nèi)法規(guī)抽象解釋，是指不基于個(gè)案而產(chǎn)生的解釋，這類解釋具有普遍約束力，在實(shí)踐中可以普遍適用。與法律抽象解釋一樣，黨內(nèi)法規(guī)抽象解釋應(yīng)分為主動(dòng)解釋和被動(dòng)解釋。其中，主動(dòng)解釋是指解釋主體發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后自行啟動(dòng)解釋程序?qū)h內(nèi)法規(guī)作出抽象解釋，以便黨內(nèi)法規(guī)更好地執(zhí)行；被動(dòng)解釋是由執(zhí)行主體或其他主體根據(jù)適用中出現(xiàn)的問(wèn)題向解釋主體提請(qǐng)解釋，從而啟動(dòng)解釋程序。在主動(dòng)解釋中，啟動(dòng)主體和解釋主體兩者統(tǒng)一，不存在太多爭(zhēng)議。而被動(dòng)解釋無(wú)論是《條例》《規(guī)定》還是其他黨內(nèi)法規(guī)，只對(duì)解釋主體作出規(guī)定，并未提及誰(shuí)是適格提請(qǐng)解釋主體，或應(yīng)該由誰(shuí)啟動(dòng)解釋程序。我國(guó)基層黨組織龐大，黨員覆蓋面廣，各級(jí)黨組織在黨內(nèi)法規(guī)具體適用中遇到困惑都可能會(huì)提請(qǐng)解釋。逐級(jí)報(bào)告是我黨的一項(xiàng)組織制度，《規(guī)定》第6條雖然明確“黨內(nèi)法規(guī)解釋請(qǐng)示應(yīng)當(dāng)逐級(jí)向解釋機(jī)關(guān)提出”，卻未對(duì)每一級(jí)上報(bào)的時(shí)限予以明確。因此，從《條例》和《規(guī)定》看，黨內(nèi)法規(guī)的解釋機(jī)關(guān)最低級(jí)別系省級(jí)黨委，解釋提請(qǐng)需要逐級(jí)提出勢(shì)必會(huì)增加解釋的難度[6]。在申請(qǐng)過(guò)程中，可能耗費(fèi)巨大成本，尤其是時(shí)間成本難以估計(jì)。而且最終解釋提請(qǐng)能否到達(dá)解釋機(jī)關(guān)也是未知，更遑論能否作出解釋。這自然會(huì)影響黨內(nèi)法規(guī)適用的及時(shí)性，甚至可能因逐級(jí)上報(bào)而超過(guò)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的時(shí)效規(guī)定。顯而易見，啟動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)解釋提請(qǐng)程序門檻較高，導(dǎo)致部分基層黨組織即使對(duì)黨內(nèi)法規(guī)適用存有疑惑也不愿提出解釋請(qǐng)求，以致黨內(nèi)法規(guī)抽象解釋難以啟動(dòng)。而黨內(nèi)法規(guī)是否真正能夠成為管黨治黨的利器，在實(shí)踐中是否真正能夠發(fā)揮作用，更多的是依賴基層黨組織在具體適用中去評(píng)估和發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。如果基層黨組織囿于啟動(dòng)程序門檻高而不提請(qǐng)解釋，則不利于制定主體廣泛收集反饋意見，不利于黨內(nèi)法規(guī)制度的進(jìn)一步完善。

其次，黨內(nèi)法規(guī)具體解釋的程序啟動(dòng)問(wèn)題。所謂黨內(nèi)法規(guī)具體解釋，是指執(zhí)行主體在處理個(gè)案時(shí)針對(duì)某部黨內(nèi)法規(guī)能否適用以及具體如何適用的問(wèn)題把握不準(zhǔn)，而提請(qǐng)解釋主體所作出的相應(yīng)解釋。這類解釋雖然類似于個(gè)案解釋，但對(duì)于同類案件黨內(nèi)法規(guī)的適用具有指導(dǎo)意義。一般認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)具體解釋程序的啟動(dòng)，要求請(qǐng)示個(gè)案具有一定的代表性，啟動(dòng)程序具有必要性。因此，黨內(nèi)法規(guī)具體解釋程序啟動(dòng)門檻也較高。實(shí)際上，什么是具有代表性的個(gè)案，如何認(rèn)定解釋程序啟動(dòng)的必要性，現(xiàn)有制度尚未明確，從而導(dǎo)致實(shí)踐中黨內(nèi)法規(guī)具體解釋程序啟動(dòng)不足、相對(duì)較少。至于某些機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在其官網(wǎng)上針對(duì)具體個(gè)案作出的一般性回復(fù)，由于解釋主體和公布主體在形式上不符合“誰(shuí)制定、誰(shuí)解釋”要求，不宜被認(rèn)定為黨內(nèi)法規(guī)具體解釋。(5)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)解釋工作規(guī)定》第3條規(guī)定：“中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門對(duì)其制定的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行解釋，不得授權(quán)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行解釋，但是具體解釋工作可以由內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)。”依據(jù)規(guī)定，中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)法規(guī)室對(duì)《關(guān)于適用〈中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉第30條處分批準(zhǔn)程序的請(qǐng)示》的答復(fù)，雖然符合黨內(nèi)法規(guī)解釋的名稱，但嚴(yán)格意義上不應(yīng)視為黨內(nèi)法規(guī)解釋。總體而言，黨內(nèi)法規(guī)具體解釋啟動(dòng)門檻較高，會(huì)導(dǎo)致解釋工作開展不夠充分，解釋機(jī)制的效能得不到有效釋放，在執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)尤其是監(jiān)督執(zhí)紀(jì)方面很容易矯枉過(guò)正。

(三)解釋草案的審批具有模糊性

首先，審批方式選用問(wèn)題模糊。審批方式選擇是進(jìn)行審批的必要程序，是系好審批的第一顆“紐扣”。但《規(guī)定》只明確會(huì)議審批和報(bào)解釋機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)同志審批兩種方式，沒有闡釋兩種方式的具體適用情況。審批方式適用問(wèn)題模糊，極易導(dǎo)致某些黨組織在實(shí)踐中對(duì)解釋的重要程度不進(jìn)行區(qū)分，簡(jiǎn)單采取“一刀切”模式，一律報(bào)請(qǐng)解釋機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)同志審批，從而影響黨內(nèi)法規(guī)解釋的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

其次，會(huì)議審批程序要求缺失。黨內(nèi)法規(guī)解釋的功能和定位具有特殊性，因而解釋草案的審批必須十分慎重。但從現(xiàn)有《規(guī)定》看，關(guān)于會(huì)議審批的參會(huì)人數(shù)是否要求過(guò)半才能召開，解釋草案是否需要絕對(duì)多數(shù)比例才能通過(guò)，是參會(huì)人員的絕對(duì)多數(shù)還是全體人員的絕對(duì)多數(shù)，這些涉及會(huì)議審批的具體化程序并未在法條中言明，這是明顯的規(guī)定缺失。

三、黨內(nèi)法規(guī)解釋程序的規(guī)范路徑

黨內(nèi)法規(guī)具有高度的政治性，任何一部黨內(nèi)法規(guī)的立、改、廢、釋都具有一定的意義?？茖W(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、統(tǒng)一嚴(yán)肅的解釋，是黨內(nèi)法規(guī)立、改、廢的有益補(bǔ)充，是黨內(nèi)法規(guī)準(zhǔn)確適用的前提。要做好黨內(nèi)法規(guī)解釋工作，解釋程序必須規(guī)范化。而完善黨內(nèi)法規(guī)解釋制度是一項(xiàng)完整的、復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)解釋程序是一項(xiàng)具化的、特殊的實(shí)踐活動(dòng)，需要處理好整體性與特殊性之間的關(guān)系，避免陷入“脫離程序講制度、脫離制度講程序”的怪圈。黨內(nèi)法規(guī)解釋程序規(guī)范化，要緊密結(jié)合黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)長(zhǎng)遠(yuǎn)性目標(biāo)和階段性目標(biāo)，堅(jiān)持全盤規(guī)劃、重點(diǎn)突破，既要著重細(xì)化解釋工作的具體程序，突破現(xiàn)有桎梏，借鑒憲法與法律解釋的程序設(shè)計(jì)，又要結(jié)合黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的現(xiàn)狀作出符合目前黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展現(xiàn)狀的程序性規(guī)定[1]64-68。

(一)對(duì)黨章的解釋程序予以頂層設(shè)計(jì)

黨章解釋與黨章修改，是解決黨章規(guī)范與社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間矛盾和沖突的基本形態(tài)，是運(yùn)用和實(shí)施黨章的具體方式。為更好保障黨章的權(quán)威性和穩(wěn)定性，維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度的統(tǒng)一性與協(xié)調(diào)性，對(duì)黨章的解釋程序進(jìn)行規(guī)范化設(shè)計(jì)已成為當(dāng)務(wù)之急?？紤]到黨章在黨內(nèi)法規(guī)體系中的特殊地位，其作為黨的總章程、黨的根本大法，解釋程序的設(shè)計(jì)不應(yīng)當(dāng)與普通黨內(nèi)法規(guī)一概而論。

第一，明確黨章的解釋機(jī)關(guān)。現(xiàn)有的黨內(nèi)法規(guī)，無(wú)論是黨章、《條例》還是《規(guī)定》，均未對(duì)黨章的解釋機(jī)關(guān)予以明確。首先，基于自身的特殊地位，黨章在黨內(nèi)法規(guī)體系中位于最高效力位階，其解釋機(jī)關(guān)不應(yīng)適用《條例》或《規(guī)定》這兩部“下位法”關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)解釋機(jī)關(guān)的規(guī)定[7]。應(yīng)將黨章的解釋權(quán)作為制定權(quán)的一種派生性權(quán)力，與修改權(quán)一道在黨章中予以明確[8]。其次，參照憲法解釋權(quán)的歸屬原則，黨章的修改權(quán)屬于黨的全國(guó)代表大會(huì)，解釋權(quán)也應(yīng)屬于黨的全國(guó)代表大會(huì)和其所產(chǎn)生的中央委員會(huì)。鑒于黨的全國(guó)代表大會(huì)和黨的中央委員會(huì)會(huì)期短、周期長(zhǎng)，在閉會(huì)期間兩者均無(wú)法行使解釋權(quán)所導(dǎo)致解釋缺位的局面，建議當(dāng)時(shí)間緊迫且確有解釋必要時(shí)，可由代為行使職權(quán)的中央政治局及其常委會(huì)暫行黨章解釋權(quán)，從而保障黨章解釋的常態(tài)化需要[9]。

第二，明確提請(qǐng)解釋黨章的主體。提請(qǐng)黨章解釋是非常嚴(yán)肅的問(wèn)題，除解釋機(jī)關(guān)自己可以主動(dòng)提出黨章解釋建議外，還可以由解釋機(jī)關(guān)以外的各級(jí)黨的機(jī)關(guān)或黨組(黨委)提出解釋要求，黨員個(gè)人不應(yīng)享有提請(qǐng)黨章解釋的權(quán)利。

第三，明確黨章解釋通過(guò)程序的特殊比例。憲法體現(xiàn)全體人民的共同意志，其解釋與修改同等重要，應(yīng)采取比普通法律更為嚴(yán)格的程序，從而確保全體人民共同意志不被歪曲。我國(guó)憲法的解釋主體為全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)。根據(jù)我國(guó)《憲法》和《立法法》，有權(quán)主體提出憲法解釋請(qǐng)求后，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查后決定是否解釋，且對(duì)憲法解釋的表決須經(jīng)全體委員2/3以上通過(guò)[10]。憲法修改也要求全國(guó)人民代表大會(huì)全體代表2/3以上絕對(duì)多數(shù)通過(guò)，而普通法律只要求過(guò)半數(shù)通過(guò)。(6)《憲法》第64條規(guī)定：“憲法的修改，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或者五分之一以上的全國(guó)人民代表大會(huì)代表提議，并由全國(guó)人民代表大會(huì)以全體代表的三分之二以上的多數(shù)通過(guò)?！弊鳛辄h的根本大法，黨章可以與憲法作橫向類比，應(yīng)當(dāng)在黨章中予以明確，黨章解釋應(yīng)當(dāng)采取全體代表或委員“2/3以上”通過(guò)的特殊比例。具體而言，黨的全國(guó)代表大會(huì)和黨的中央委員會(huì)在會(huì)議召開期間進(jìn)行黨章解釋，或者閉會(huì)期間由中央政治局及其常委會(huì)暫行黨章解釋權(quán)，都應(yīng)當(dāng)由全體代表或委員2/3以上絕對(duì)多數(shù)通過(guò)，從而確保黨章解釋的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

(二)對(duì)其他黨內(nèi)法規(guī)的解釋程序予以規(guī)范

對(duì)黨內(nèi)法規(guī)解釋程序規(guī)范化要著重理順整體與重點(diǎn)的關(guān)系，不僅要注重對(duì)“主干”的維護(hù)，更要注重對(duì)“枝葉”的修剪，借鑒法律解釋程序，加強(qiáng)對(duì)黨章之外的黨內(nèi)法規(guī)解釋程序進(jìn)行規(guī)范，破解解釋程序模糊不清的難題，力求解釋程序規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，提升黨內(nèi)法規(guī)解釋的合法性、合規(guī)性和合理性。

第一，解釋請(qǐng)求的提起。解釋請(qǐng)求的提起是解釋黨內(nèi)法規(guī)的第一步，對(duì)這一環(huán)節(jié)的程序規(guī)范要注意以下三個(gè)方面問(wèn)題：(1)明確提起事由。上述黨內(nèi)法規(guī)分為抽象解釋和具體解釋，因而提起黨內(nèi)法規(guī)解釋事由可能是對(duì)法規(guī)條文本身的不解、質(zhì)疑，也可能是對(duì)具體個(gè)案黨內(nèi)法規(guī)適用的困惑。這些都屬于合理的解釋事由，應(yīng)該予以明確。特別對(duì)于什么是可以提起適用解釋的具有代表性個(gè)案，法規(guī)制度應(yīng)當(dāng)予以說(shuō)明，以降低具體解釋啟動(dòng)門檻。(2)明晰提起主體。相比黨章解釋，其他黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)允許黨員個(gè)人提出解釋要求。根據(jù)實(shí)踐需要，黨內(nèi)法規(guī)解釋提起主體可以分為三類：一是解釋機(jī)關(guān)自己主動(dòng)提出解釋要求，二是解釋機(jī)關(guān)以外的各級(jí)黨的機(jī)關(guān)或黨組(黨委)提出解釋請(qǐng)求，三是黨員個(gè)人可以提出解釋請(qǐng)求。上述三類主體只要能夠提出提請(qǐng)解釋的合理原因，都應(yīng)當(dāng)被視為適格主體。(3)確定提起規(guī)范。黨內(nèi)法規(guī)解釋請(qǐng)求必須以“黨內(nèi)法規(guī)解釋請(qǐng)求(要求)提起書”形式體現(xiàn)，不能以口頭、電話等形式體現(xiàn)，從而體現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)解釋提起的嚴(yán)苛性和嚴(yán)肅性。此外，黨內(nèi)法規(guī)解釋請(qǐng)求逐級(jí)提出不利于簡(jiǎn)化解釋流程，更不利于解釋機(jī)制效能的釋放。建議修改《規(guī)定》，明確各級(jí)黨的機(jī)關(guān)和黨組(黨委)直接向解釋機(jī)關(guān)提出解釋請(qǐng)求，以降低黨內(nèi)法規(guī)抽象解釋程序啟動(dòng)門檻。對(duì)于黨員個(gè)人提出解釋請(qǐng)求，應(yīng)當(dāng)通過(guò)其所在黨組織報(bào)送解釋機(jī)關(guān)，且在“黨內(nèi)法規(guī)解釋請(qǐng)求(要求)提起書”中寫明此為個(gè)人解釋請(qǐng)求。

第二，解釋請(qǐng)求的受理。黨內(nèi)法規(guī)解釋請(qǐng)求的受理是能否繼續(xù)展開后續(xù)解釋流程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因而需要對(duì)決定是否受理的處理流程進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范。首先，解釋機(jī)關(guān)收到解釋請(qǐng)求后，對(duì)是否決定受理并進(jìn)行解釋，應(yīng)當(dāng)交由其黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行充分研究論證，提出擬辦意見，最后交由解釋機(jī)關(guān)決定是否受理或啟動(dòng)解釋程序。其次，解釋機(jī)關(guān)一旦作出啟動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)解釋決定，就應(yīng)當(dāng)制發(fā)“黨內(nèi)法規(guī)解釋受理通知書”，告知解釋請(qǐng)求提起者。解釋機(jī)關(guān)可以將具體的解釋工作交由有關(guān)單位承擔(dān)，一般為被要求解釋黨內(nèi)法規(guī)的制定機(jī)關(guān)或起草機(jī)關(guān)，以確保黨內(nèi)法規(guī)解釋更加忠于原意。最后，建議修改并完善《規(guī)定》第6條內(nèi)容，(7)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)解釋工作規(guī)定》第6條規(guī)定：“決定不予解釋的，一般應(yīng)當(dāng)在收到請(qǐng)示、請(qǐng)求后15日內(nèi)給予答復(fù)?！睙o(wú)論是否受理、給予解釋，都應(yīng)當(dāng)“在收到請(qǐng)示、請(qǐng)求后15日內(nèi)給予答復(fù)”。對(duì)決定解釋的，應(yīng)告知解釋作出的最終時(shí)限以及解釋案公布的方式等；對(duì)決定不予解釋的，解釋機(jī)關(guān)需要向解釋請(qǐng)求提起者制發(fā)“黨內(nèi)法規(guī)解釋不予受理通知書”，向其說(shuō)明不予受理的理由和救濟(jì)方式。

第三，解釋案的起草。黨內(nèi)法規(guī)解案的起草是黨內(nèi)法規(guī)解釋程序的中心環(huán)節(jié)，影響和決定黨內(nèi)法規(guī)解釋的最終文本。首先，黨內(nèi)法規(guī)解釋案的起草權(quán)應(yīng)當(dāng)交給負(fù)責(zé)解釋的具體承辦單位，但解釋機(jī)關(guān)享有解釋案的當(dāng)然起草權(quán)。其次，解釋案的起草過(guò)程必須嚴(yán)格遵循黨內(nèi)法規(guī)解釋基本原則，在開展細(xì)致深入地實(shí)證調(diào)查研究后方可作出。對(duì)地方黨內(nèi)法規(guī)的解釋還應(yīng)當(dāng)結(jié)合地方實(shí)際情況，因地制宜地起草解釋案。同時(shí)，解釋案的起草應(yīng)該吸收多方意見，尤其是聽取解釋請(qǐng)求的提起者和專家學(xué)者的建議和意見，不能閉門造車。

第四，解釋案的討論。黨內(nèi)法規(guī)解釋案的討論是一個(gè)集思廣益、匯集多方智慧的過(guò)程，應(yīng)當(dāng)將其納入黨內(nèi)法規(guī)解釋必經(jīng)程序，進(jìn)而保障黨內(nèi)法規(guī)解釋的科學(xué)性和合理性。首先，劃定討論主體范圍。黨內(nèi)法規(guī)涉及管黨治黨的方方面面，現(xiàn)實(shí)社會(huì)紛繁復(fù)雜、變化不斷，黨內(nèi)法規(guī)制度存有遺漏在所難免，這就決定黨內(nèi)法規(guī)解釋案應(yīng)該廣納諫言，盡量彌補(bǔ)黨內(nèi)法規(guī)制度的缺失。因此，黨內(nèi)法規(guī)解釋討論主體的范圍應(yīng)當(dāng)盡可能的廣泛，以確保解釋的民主性。黨內(nèi)法規(guī)解釋討論工作應(yīng)當(dāng)由解釋機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，承辦單位具體展開，討論主體可以包含該部黨內(nèi)法規(guī)所涉及的相關(guān)部門、黨代會(huì)代表、基層黨組織和有關(guān)專家學(xué)者等。其次，確定討論內(nèi)容。應(yīng)當(dāng)圍繞解釋草案的合法性、合規(guī)性和合理性等內(nèi)容展開充分討論，對(duì)解釋草案進(jìn)行全方位、多層次檢驗(yàn)論證。對(duì)于其合法性和合規(guī)性，應(yīng)當(dāng)充分聽取有關(guān)部門和專家學(xué)者的意見，作出實(shí)質(zhì)性評(píng)估和實(shí)效性評(píng)論。同時(shí)，為確保解釋案的合理性和可操性，要注重采納基層黨組織的意見和建議?；鶎狱h組織作為黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行者，其意見和建議更具有實(shí)踐性和操作性，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行和完善更具有實(shí)證意義的參考價(jià)值。最后，具化討論成果。黨內(nèi)法規(guī)解釋案的討論成果要以書面形式作出，如討論結(jié)束后應(yīng)當(dāng)形成“黨內(nèi)法規(guī)解釋討論成果書”，對(duì)討論的全過(guò)程進(jìn)行記錄，并對(duì)是否采納該草案進(jìn)行綜合性認(rèn)定。同時(shí)，對(duì)討論過(guò)程中產(chǎn)生的爭(zhēng)議也應(yīng)當(dāng)如實(shí)記錄在冊(cè)。

第五，解釋案的通過(guò)。黨內(nèi)法規(guī)解釋案的通過(guò)是黨內(nèi)法規(guī)解釋程序的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，把握著黨內(nèi)法規(guī)解釋能否生效實(shí)施的命脈。黨內(nèi)法規(guī)解釋案的通過(guò)需要經(jīng)過(guò)前置審核和事后審批兩個(gè)環(huán)節(jié)：(1)解釋案的前置審核。前置審核程序系黨內(nèi)法規(guī)解釋案審查關(guān)口前移，通過(guò)設(shè)置前置審核程序，有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)解釋案存在的問(wèn)題，保證解釋案的質(zhì)量。首先，前置審核主體應(yīng)當(dāng)為解釋機(jī)關(guān)的法規(guī)工作機(jī)構(gòu)，由其對(duì)解釋案的內(nèi)容是否符合黨內(nèi)法規(guī)解釋原則、解釋程序以及是否與其他黨內(nèi)法規(guī)發(fā)生沖突等方面進(jìn)行審核。其次，對(duì)于審核通過(guò)的解釋案，可以報(bào)批的建議由解釋機(jī)關(guān)決定是否上會(huì)審批；對(duì)于審核未通過(guò)的解釋案，法規(guī)工作機(jī)構(gòu)需要給出書面理由，并向解釋案承辦單位提出書面修改意見，或向解釋機(jī)關(guān)提出修改解釋、暫緩解釋等建議，待承辦單位修改后進(jìn)行再次審核。(2)解釋案的事后審批。解釋案的事后審批是黨內(nèi)法規(guī)解釋案能否產(chǎn)生約束力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)對(duì)審批程序進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定。在審批主體上，《條例》規(guī)定“中央黨內(nèi)法規(guī)由黨中央或者授權(quán)有關(guān)部委解釋”，鑒于中央黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)歸屬于黨中央，因而由黨中央作為解釋案審批主體較為合適，以確保解釋案符合黨中央意志。其他黨內(nèi)法規(guī)根據(jù)“誰(shuí)制定、誰(shuí)解釋”原則，應(yīng)當(dāng)由其制定機(jī)關(guān)(亦即解釋機(jī)關(guān))作為審批主體。在審批方式上，黨內(nèi)法規(guī)解釋案的審批方式應(yīng)當(dāng)采用會(huì)議審批方式。隨著法治建設(shè)向縱深推進(jìn)，重大事項(xiàng)集體決策觀念早已深入人心，并在實(shí)踐中得以廣泛運(yùn)用，而“按照程序報(bào)送解釋機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)同志”審批方式已經(jīng)不符合現(xiàn)實(shí)要求，可能損害黨內(nèi)法規(guī)解釋的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。因此，建議黨內(nèi)法規(guī)解釋案僅采用會(huì)議審批方式，以確保解釋案統(tǒng)一、規(guī)范、協(xié)調(diào)。在審批通過(guò)程序人數(shù)上，黨章作為效力最高的黨內(nèi)法規(guī)，其黨內(nèi)法規(guī)解釋案通過(guò)程序應(yīng)當(dāng)采取審批主體會(huì)議組成人員達(dá)到2/3的絕對(duì)多數(shù)特殊比例。參照《立法法》，其他黨內(nèi)法規(guī)解釋案審批通過(guò)程序應(yīng)當(dāng)采取審批主體會(huì)議組成人員達(dá)到半數(shù)以上。

第六，解釋案的公布。黨內(nèi)法規(guī)解釋案的公布是黨內(nèi)法規(guī)解釋的必經(jīng)程序，黨內(nèi)法規(guī)解釋的生效以公布為前提，未經(jīng)公布則不能生效。在公布的主體上，《規(guī)定》明確“誰(shuí)制定、誰(shuí)解釋”原則，也明確中央黨內(nèi)法規(guī)解釋案由黨中央公布，其他黨內(nèi)法規(guī)解釋案以其審批主體名義公布。但黨內(nèi)法規(guī)解釋雖然與黨內(nèi)法規(guī)效力相同，卻并不等同于黨內(nèi)法規(guī)本身，所以折衷考慮，建議中央黨內(nèi)法規(guī)解釋可以中共中央辦公廳名義公布，其他黨內(nèi)法規(guī)解釋可以中央紀(jì)律檢查委員會(huì)辦公廳、中央各機(jī)關(guān)辦公廳和各省、自治區(qū)、直轄市辦公廳名義公布[11]。在公布的方式上，黨內(nèi)法規(guī)解釋案公開分為在黨內(nèi)公開和向社會(huì)公開，應(yīng)參考《中國(guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例(試行)》第16條規(guī)定，(8)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例(試行)》第16條規(guī)定：“在黨內(nèi)公開的，一般采取召開會(huì)議、制發(fā)文件、編發(fā)簡(jiǎn)報(bào)、在局域網(wǎng)發(fā)布等方式。向社會(huì)公開的，一般采取發(fā)布公報(bào)、召開新聞發(fā)布會(huì)、接受采訪，在報(bào)刊、廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)、新媒體、公開欄發(fā)布等方式，優(yōu)先使用黨報(bào)黨刊、電臺(tái)電視臺(tái)、重點(diǎn)新聞網(wǎng)站等黨的媒體進(jìn)行發(fā)布?！备鶕?jù)不同公布對(duì)象選擇適當(dāng)?shù)墓_方式。

余 論

目前，我們黨已經(jīng)“形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”[12]，為管黨治黨提供了堅(jiān)強(qiáng)保證。而如何確保黨內(nèi)法規(guī)落地落實(shí)成為黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的核心問(wèn)題。作為促使黨內(nèi)法規(guī)落地的因應(yīng)之策，黨內(nèi)法規(guī)解釋的重要性日漸彰顯。但與法律解釋制度相比，科學(xué)有效的黨內(nèi)法規(guī)解釋制度體系尚未形成，還存在諸多不足。通過(guò)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)解釋程序規(guī)范化，完善黨內(nèi)法規(guī)解釋制度。同時(shí)，要想完全釋放解釋機(jī)制的效能，還應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)圍繞黨內(nèi)法規(guī)解釋主體、解釋權(quán)限、解釋范圍、解釋評(píng)估、解釋監(jiān)督等問(wèn)題展開相應(yīng)研究。只有多角度同向發(fā)力，方能真正做好黨內(nèi)法規(guī)解釋工作，從而以解釋抓落實(shí)、促發(fā)展、強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、穩(wěn)執(zhí)政。