鄉(xiāng)村振興背景下臨沂市土地流轉問題探析

李 梅

（煙臺大學經(jīng)濟管理學院，山東煙臺 264005）

鄉(xiāng)村振興，產(chǎn)業(yè)興旺是重點。在農(nóng)業(yè)向產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?、現(xiàn)代化方向發(fā)展過程中，土地流轉是基礎。2017 年，黨的十九大首次提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，描繪了“三農(nóng)”工作的美好愿景；2018 年，中共中央、國務院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》，對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作出階段性謀劃；2021 年中央一號文件提出全面推進鄉(xiāng)村振興，走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路，明確指出第二輪土地承包到期后再延長30 年，保持農(nóng)村土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，不斷加強土地流轉服務體系建設等。以上這些舉措使農(nóng)戶有了更長久穩(wěn)定的地權。

山東省作為一個農(nóng)業(yè)大省，是研究土地流轉的重要代表區(qū)域。截至2020 年底，山東省土地流轉面積275.26 萬hm2，土地流轉率達到44.7%。臨沂市是農(nóng)業(yè)大市，其整體的農(nóng)業(yè)發(fā)展水平處于山東省的平均水平，因此具有較好的代表性[1]。近年來，臨沂市一直聚焦“在打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板中走在前列”的目標定位，依托浙江大學山東（臨沂）現(xiàn)代農(nóng)業(yè)研究院等資源優(yōu)勢，在2020 年山東省對市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實績考核中，臨沂市取得山東省第1 名的好成績。為更好地保障農(nóng)民的土地權益，釋放土地制度改革的紅利，本文對臨沂市土地流轉過程中出現(xiàn)的問題提出針對性的建議，以期進一步助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

1 土地流轉模式

1.1 “互聯(lián)網(wǎng)+土地流轉”模式

隨著土地流轉交易的不斷增加，單純依靠政府調(diào)整土地流轉市場的方式已經(jīng)無法滿足當前市場的需求。信息化的迅猛發(fā)展為土地流轉模式的創(chuàng)新帶來了新契機。臨沂市費縣為積極響應“引導土地規(guī)范有序流轉，創(chuàng)新土地流轉經(jīng)營模式”的政策號召，努力構建“上下聯(lián)動，全線服務”的信息發(fā)布機制，在尊重民意的前提下，積極利用“互聯(lián)網(wǎng)+”，與湖南土流信息網(wǎng)簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，實施政企聯(lián)手，落地實施PPP 政企合作土地流轉項目。此外，臨沂市費縣還依托國內(nèi)最大的土地流轉綜合服務平臺，不僅為土地流轉提供全方位的服務，而且有效緩解了農(nóng)村土地流轉服務需求與政府資金、技術等要素供給失衡的矛盾。

1.2 土地股份制合作模式

土地股份制合作模式的核心要義是“土地變股權，農(nóng)民變股東”，即農(nóng)民自愿將自己的土地入股，并按照一定期限獲取分紅[2]。臨沂市莒南縣道口鎮(zhèn)為加快農(nóng)村發(fā)展、推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對整村土地入股模式進行了有益探索：以合作社為基礎，由村兩委主導、供銷社參與，把土地變股份、讓村民當股東，并成立了臨沂市首家整村土地入股的土地股份專業(yè)合作社，形成了“土地入股+整建制托管+農(nóng)業(yè)保險+盈余分紅”四位一體的土地股份制合作模式。該模式不僅破解了土地制約的難題，促進農(nóng)戶與集體的雙增收，而且為加快推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略打下了堅實的基礎。

1.3 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體承接模式

為推動農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程，以農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等為代表的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體已成為新時代促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的中堅力量[3]。截至2020 年底，臨沂市依法登記注冊農(nóng)民專業(yè)合作社26 253 家，同比增長2.2%，發(fā)展數(shù)量居山東省第三位。培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體需要大量土地集中，土地集中的關鍵是土地流轉。例如，臨沂市蘭山區(qū)鑫農(nóng)果樹種植農(nóng)民專業(yè)合作社承接農(nóng)戶土地流轉 133 hm2，建立生產(chǎn)基地，按照企業(yè)要求實施標準化生產(chǎn)，形成“龍頭企業(yè)+合作社+基地”三位一體的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式，從而實現(xiàn)了“農(nóng)民受益，企業(yè)樂意”的雙贏訴求。

2 土地流轉中存在的問題

2.1 農(nóng)民對土地流轉認識不足，政策宣傳不到位

受生產(chǎn)力水平的限制，農(nóng)村大部分農(nóng)民文化水平普遍偏低，對事物的認知水平有限，土地是他們最基本的生活保障。加之“戀土情結”的影響，新土地政策的出臺更讓農(nóng)戶意識到土地的寶貴性，但由于各級政府部門對土地政策的宣傳力度不夠，農(nóng)戶對土地流轉的認知不足，對土地流轉的積極性不高。同時，基層政府對土地流轉相關政策的宣傳、解讀不到位，使得農(nóng)民對土地流轉承包手續(xù)辦理等相關的土地流轉政策不了解，從而在一定程度上阻礙了土地流轉的進程。

2.2 土地流轉中供需矛盾突出，土地流轉效率低

土地是農(nóng)民最重要的生活來源，農(nóng)民的生活離不開土地。結合當前土地流轉政策和農(nóng)戶自身情況，土地流轉對于出租方和承租方來說是一種雙贏的選擇。經(jīng)調(diào)研，在現(xiàn)實生活中卻存在一些農(nóng)戶的土地租不出去、土地的需求方出現(xiàn)租不到土地的情況。這主要是因為出租土地的農(nóng)戶希望以較高的租金把土地租出去，但是對于承租方，租入的土地除了受季節(jié)條件、市場價格的影響外還要承擔土地細碎化整合所支付的費用，因此承租方希望租金越低越好[4]。這導致土地在流轉過程中出現(xiàn)供需矛盾突出、土地流轉效率低等問題。

2.3 土地流轉機制不健全，流轉行為不規(guī)范

從正規(guī)土地流轉程序角度出發(fā)，土地流轉時需要出租方和承租方在土地流轉信息對稱的前提下，通過專門的土地流轉服務機構對土地價格進行科學合理的評估，并經(jīng)雙方協(xié)商一致后簽訂流轉合同，在合同期內(nèi)流轉雙方的權益受到法律保護[5]。然而在實際的土地流轉過程中，由于農(nóng)民文化水平較低，以及對土地流轉相關政策缺乏認知，農(nóng)戶之間在土地流轉時通常以口頭形式約定，即使出租方與承租方之間簽訂土地流轉合同，但受到“鄉(xiāng)情”的影響，合同約定的條款不夠明確，土地流轉手續(xù)不夠完備，合同簽訂形同虛設。這一系列問題會造成土地流轉的主體缺位、土地糾紛問題頻發(fā)，最終導致農(nóng)民權益受損。

2.4 農(nóng)村社會保障體系不完善，農(nóng)戶土地流轉意愿低

農(nóng)戶土地流轉意愿不僅受到自身條件、家庭特征的影響，而且受到社會保障體系的制約。但是目前農(nóng)村的社會保障體系仍然不完善，農(nóng)民的醫(yī)療、養(yǎng)老、生活等經(jīng)濟來源主要依托土地資源，加之農(nóng)民受傳統(tǒng)“戀土情結”的影響，更不愿意把手里僅有的土地流轉出去[6]。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快，大量農(nóng)村剩余勞動力進城務工，但由于他們的文化水平偏低、缺乏職業(yè)技能，這些進城務工農(nóng)民很難獲得城市戶口，子女的教育、醫(yī)療等問題缺乏保障，加之農(nóng)戶享受到國家惠民補貼的政策福利，部分農(nóng)民害怕土地流轉后會損害自身利益，因此他們會把自己的安全感寄托在土地上，不愿將土地流轉出去。

3 強化土地流轉政策建議

3.1 加大政策宣傳力度，提高農(nóng)戶思想認識

農(nóng)戶對土地政策的思想認知和流轉意愿直接影響了農(nóng)村土地流轉的進度。1）在政策的宣傳方面，應通過報紙、新媒體等方式不斷拓寬政策的宣傳渠道，使國家最新的農(nóng)戶種植補貼、農(nóng)戶機械購買補貼等好政策落到實處；2）基層政府可選派專職工作人員帶著政策走進田間地頭，加強對農(nóng)戶的正確引導，使農(nóng)戶能夠真正解讀國家的好政策；3）相關農(nóng)業(yè)部門可定期組織農(nóng)戶參加政策解讀的宣傳講座，使農(nóng)戶意識到參與土地流轉的必要性，進一步提高農(nóng)戶對土地流轉的認知水平，這對于促進土地流轉的規(guī)?；?jīng)營、規(guī)范化發(fā)展具有十分重要的現(xiàn)實意義[7]。

3.2 加強土地流轉規(guī)范引導，促進土地流轉規(guī)?；?/h3>

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的推進，適度規(guī)模經(jīng)營已經(jīng)成為新時代農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然趨勢。同時，國務院印發(fā)的《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》突出了引導農(nóng)村土地有序流轉，促進土地流轉向規(guī)模化、規(guī)范化發(fā)展的重要性。因此，政府應努力營造本區(qū)域內(nèi)農(nóng)戶積極參與土地流轉的良好氛圍，并根據(jù)實際情況設立處理土地流轉糾紛的職能部門，積極主動地為參與土地流轉的農(nóng)戶提供優(yōu)質(zhì)服務；各級政府有關部門要加強對農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)種植大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的示范和正確引導，鼓勵這些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體積極探索符合本區(qū)域特色的土地流轉新模式，最終達到農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村富裕的目的。

3.3 構建土地流轉配套機制，強化土地流轉監(jiān)管力度

農(nóng)業(yè)屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，因此建立和完善政策性農(nóng)業(yè)保險十分必要。這需要各級政府相關部門進一步擴大政策性農(nóng)業(yè)保險的補貼覆蓋面，對一些偏遠欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)戶建立多層次的社會保障體系，使更多的土地流轉優(yōu)惠政策向欠發(fā)達地區(qū)傾斜，同時將土地流轉的監(jiān)管責任落實到個人[8]。為此，要努力做到以下3 點。1）在土地流轉之前，要在土地流轉合同中明確雙方責任主體的權利與義務，做好檔案的保管工作，保證合同雙方的合法權益；2）在雙方履行合同的約定時，要定期做好土地流轉的公正、公開工作，同時發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用；3）在土地流轉工作展開后，為防止合同違約或因經(jīng)營不善造成的損失，需要在有條件的地方建立風險保障金制度，切實維護群眾的根本利益。

3.4 繼續(xù)完善社會保障制度，提高農(nóng)戶土地流轉意愿

為解決農(nóng)戶土地流轉的后顧之憂，提高農(nóng)戶土地流轉的意愿，要繼續(xù)完善農(nóng)村養(yǎng)老、就業(yè)等社會保障體系建設，解決農(nóng)民心中最擔心的問題[9]。1）繼續(xù)實施并提高新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策的宣傳力度，設置更加靈活的參保繳費方式，提高農(nóng)戶的參保率和養(yǎng)老金的補貼額，增強農(nóng)戶參與土地流轉的信心[10]。2）有關部門應加強與城鎮(zhèn)企業(yè)的合作，組織農(nóng)戶開展職業(yè)技能培訓，為農(nóng)戶提供就業(yè)指導服務。3）努力破除城鄉(xiāng)二元結構體制壁壘，不斷創(chuàng)新人口管理模式，讓農(nóng)民成為市民，使其土地流轉的意愿進一步提高，土地流轉的空間將進一步加大[8]。

4 結語

土地流轉不僅可以為農(nóng)民帶來工資性和資產(chǎn)性的雙重收入[11]，而且可以在提高農(nóng)村土地利用率的同時進一步促進農(nóng)業(yè)向規(guī)?；?、集約化、現(xiàn)代化的方向發(fā)展，因此具有十分重要的現(xiàn)實意義。雖然在實際的土地流轉過程中仍存在土地供需矛盾突出、政策宣傳不到位等問題，但只有農(nóng)戶、政府及企業(yè)等多方助力才能從根本上使土地流轉“活”起來，真正發(fā)揮土地流轉在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的積極作用。