強化農(nóng)村土地綜合整治項目的管理措施探究

張立全，周玉松

（1.榆樹市礦產(chǎn)資源管理站，吉林長春 130499；2.榆樹市土地整理中心，吉林長春 130499）

隨著社會經(jīng)濟不斷發(fā)展，城市規(guī)模擴展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地需求日益旺盛，而城鎮(zhèn)化的深入推進使農(nóng)村土地廢棄閑置、無序利用等問題日益突出，不僅阻礙了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，還嚴(yán)重降低了土地開發(fā)利用效能，急需要通過做好農(nóng)村土地綜合整治工作，充分激發(fā)農(nóng)村生產(chǎn)要素潛能，并在妥善解決“三農(nóng)”問題中，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展[1]。

1 內(nèi)涵及要求

1.1 內(nèi)涵

農(nóng)村土地綜合整治是一個復(fù)雜的大工程，實際操作主要是以土地開發(fā)整理和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為平臺，以行政村為基本單元整合各方資金，推進整村連片田、水、路、林和村綜合整治為主要內(nèi)容的綜合治理行為。而開展土地綜合整治工作的根本目的是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，實施中為更好解決城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中對土地的需求，就要在一定規(guī)則約束條件下采用各種法律、行政、經(jīng)濟等手段，協(xié)同做好土地綜合整治涉及的土地整理、城鄉(xiāng)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局等工作[2]。

1.2 要求

農(nóng)村土地綜合整治工作開展需要遵循以下要求。1）堅持以人為本。在開展農(nóng)村土地綜合整治項目之前，需要將項目基本情況、規(guī)劃設(shè)計方案、土地權(quán)屬調(diào)整等相關(guān)事項，及時告知所在地區(qū)村民；與村民自身利益密切相關(guān)的集體建設(shè)用地使用權(quán)調(diào)整情況也要獲得相關(guān)權(quán)益人的認(rèn)同；針對土地綜合整治的運轉(zhuǎn)模式、新居建設(shè)、社會保障等也要通過公示、告示等方式征求村民組織和村民個人的意見，并依法簽訂相關(guān)協(xié)議。2）堅持因地制宜。按照地域差異規(guī)律辦事是土地綜合整治工作開展的根本指導(dǎo)方針，實際開展工作需要從不同地貌類型、不同發(fā)展水平、資金保障能力和農(nóng)民生活條件等方面入手，實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)耕地質(zhì)量提高和數(shù)量增多，相應(yīng)城鄉(xiāng)用地布局也更加科學(xué)合理，最終在有序推進村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃當(dāng)中，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展目標(biāo)。3）堅持節(jié)約集約用地。土地綜合整治的本質(zhì)就是促進土地節(jié)約集約利用，實際操作中就要結(jié)合舊村改造、新村建設(shè)實際情況，在促進耕地向規(guī)模經(jīng)營集中的同時，地區(qū)產(chǎn)業(yè)也能向集聚區(qū)集中，以確保項目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加和耕地數(shù)量不減少，農(nóng)村土地節(jié)約集約利用水平也能得到顯著提升[2-3]。

2 重要性

2.1 更好完成耕地保護任務(wù)

早在2007 年，各級政府部門就已經(jīng)開始每年簽訂耕地保護責(zé)任書，并且耕地保護情況也已經(jīng)成為考核政府工作的一項重要內(nèi)容。而農(nóng)村土地綜合整治工作是有效保護耕地最為直接和有效的手段，通過該項工作有效實施可以確保耕地資源總量不減少和質(zhì)量不降低，促進耕地保護任務(wù)更好完成。

2.2 確保經(jīng)濟建設(shè)快速發(fā)展用地

隨著社會經(jīng)濟和城鎮(zhèn)現(xiàn)代化水平不斷提高，建設(shè)用地開發(fā)也進入高峰期，近幾年建設(shè)用地總量也急劇增加。而農(nóng)村土地綜合整治工作的開展，除了可以促進土地資源節(jié)約集約開發(fā)利用以外，還能真正做到占補平衡，為社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和城鎮(zhèn)現(xiàn)代化水平提高提供有力支持。

2.3 加快新農(nóng)村建設(shè)步伐

新農(nóng)村建設(shè)的核心是促進農(nóng)村經(jīng)濟社會全面發(fā)展，而土地綜合整治是加快新農(nóng)村建設(shè)的新平臺，實際操作中通過對國家專項資金進行科學(xué)合理運用，可以促進農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中、耕地向規(guī)模經(jīng)營方向靠近、集中區(qū)房屋建設(shè)也能體現(xiàn)多樣性和與農(nóng)村環(huán)境相互融合，在推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的同時，農(nóng)民生活質(zhì)量也能得到進一步提高[3]。

3 存在的問題

3.1 宣傳力度不足

開展農(nóng)村土地綜合整治工作，不僅需要眾多部門參與其中，還需要廣大農(nóng)民給予更多支持。然而受到宣傳工作落實不到位的影響，農(nóng)民對土地綜合整治工作了解不夠全面，基層部門開展項目管理工作積極主動性也不高，不僅對農(nóng)村土地綜合整治工作科學(xué)高效開展帶來極大影響，還無法充分發(fā)揮項目示范作用，也不能對其他地區(qū)開展土地綜合整治工作提供經(jīng)驗 指導(dǎo)。

3.2 工作機制有待完善

農(nóng)村土地綜合整治工作開展涉及內(nèi)容包括客土整理、農(nóng)田水利、田間道路和農(nóng)田防護林等，實際實施也需要眾多部門參與其中，一旦缺乏健全完善的規(guī)章制度發(fā)揮指導(dǎo)約束作用，容易引發(fā)職責(zé)履行不清、相關(guān)工作落實不夠等問題，嚴(yán)重降低了農(nóng)村土地綜合整治工作開展效率與質(zhì)量。

3.3 資金管理不足

農(nóng)村土地綜合整治工作的開展還需要充足的資金支持，而當(dāng)前采用的預(yù)算體系已經(jīng)無法滿足實際工作需要，再加上項目建設(shè)周期比較長和大量專項資金滯留在各級政府和財政部門，導(dǎo)致資金整體使用率不高，對項目順利實施和深入推進也帶來極大影響。

3.4 缺乏監(jiān)督考核

為更好把握農(nóng)村土地綜合整治項目實施情況，就要積極開展監(jiān)督檢查活動，并對資金實際使用和項目進展情況進行準(zhǔn)確把握，及時發(fā)現(xiàn)并妥善解決實施過程中發(fā)現(xiàn)的問題。然而聯(lián)系實際，在農(nóng)村土地綜合整治項目管理中，相應(yīng)的監(jiān)督考核機制還較欠缺，無法及時發(fā)現(xiàn)項目執(zhí)行存在的問題，也無法保障最終工作質(zhì)量。

3.5 人員素質(zhì)偏低

考慮到農(nóng)村土地綜合整治具有復(fù)雜性和系統(tǒng)性的特征，實際開展項目管理工作也對相關(guān)人員專業(yè)知識和業(yè)務(wù)能力提出了更高要求。實際工作中，現(xiàn)有工作人員綜合素質(zhì)還有待提升，特別是在專業(yè)知識、業(yè)務(wù)技能、職業(yè)素養(yǎng)等方面，還要聯(lián)系實際加強教育培養(yǎng)，為農(nóng)村土地綜合整治項目管理工作高效高質(zhì)開展提供有力支持[4]。

4 策略

4.1 加大宣傳力度

無論是推行農(nóng)村土地綜合整治項目，還是開展農(nóng)村土地綜合整治管理，都需要各級政府、相關(guān)部門和農(nóng)民積極主動參與其中，并且實際參與程度也會對最終管理實效性產(chǎn)生極大影響，因此要高度重視農(nóng)村土地綜合整治宣傳工作。實際操作中，可以采用工作會議方式，讓基層政府及相關(guān)部門對農(nóng)村土地綜合整治工作有一個正確認(rèn)識，并在此基礎(chǔ)上調(diào)動基層政府及相關(guān)部門參與土地綜合整治項目管理的積極性，進而在成立專門機構(gòu)管理、協(xié)調(diào)和監(jiān)督整個項目實施情況過程中，促進農(nóng)村土地綜合整治工作目標(biāo)更好達成。與此同時，充分利用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等新舊媒體，在農(nóng)村地區(qū)進行土地綜合整治廣泛宣傳，并將重點放在土地綜合整治重要性、主要內(nèi)容、具體實施要求等上面，在深化農(nóng)民思想認(rèn)識以后，能在實際開展土地綜合整治工作中給予廣泛支持，并為農(nóng)村土地綜合整治項目管理奠定良好基礎(chǔ)[5]。

4.2 完善工作機制

在健全完善的工作制度指導(dǎo)下，農(nóng)村土地綜合整治項目管理工作能科學(xué)規(guī)范地展開，也能防止職責(zé)履行不清、相關(guān)工作落實不到位等問題的發(fā)生。實際操作中，需要對農(nóng)村土地綜合整治項目內(nèi)容進行細(xì)致梳理，聯(lián)系項目管理目標(biāo)采用規(guī)章制度方式，將各項內(nèi)容緊密聯(lián)系起來，并建立健全相應(yīng)工作制度，確保參與土地綜合整治工作的部門對各自負(fù)責(zé)內(nèi)容及肩負(fù)責(zé)任的明確，實際開展工作也就能夠嚴(yán)格遵照規(guī)章制度要求進行操作，既能夠推動農(nóng)村土地綜合整治項目有序進行，又能夠為項目管理工作科學(xué)展開和有效運轉(zhuǎn)奠定良好基礎(chǔ)。另外，堅持政府主導(dǎo)、國土牽頭、部門配合和農(nóng)民參與原則，對多部門協(xié)同聯(lián)動工作機制進行建立和完善，執(zhí)行時也要將重點放在項目計劃編制、項目規(guī)劃設(shè)計、施工監(jiān)督驗收等上面，確保各執(zhí)行項目貫徹落實。

4.3 強化資金管理

資金管理是農(nóng)村土地綜合整治項目管理中的重點內(nèi)容，由于開展農(nóng)村土地綜合整治工作需要大量資金支持，而資金使用是否合理科學(xué)也會對項目推進和實施效果產(chǎn)生極大影響，因此開展農(nóng)村土地綜合整治項目管理工作，就要對專項資金使用加強關(guān)注。實際操作中，需要對各類涉農(nóng)建設(shè)資金進行充分整合，并對項目專項資金實施專門管理。整個過程也要貫徹專款專用原則，并且項目資金必須按照項目預(yù)算加以執(zhí)行，實施中也不得發(fā)生擅自調(diào)整、修改預(yù)算、超預(yù)算開支等情況[6]。與此同時，提前做好農(nóng)村土地綜合整治項目資金使用規(guī)劃工作，并優(yōu)先保障農(nóng)村土地綜合整治重點工程的投入，項目承擔(dān)單位也要嚴(yán)格按照計劃、預(yù)算、進度和質(zhì)量撥付工程款；針對出現(xiàn)的弄虛作假、擠占挪用等違規(guī)違紀(jì)行為也要按照相關(guān)規(guī)定進行處置，確保項目專項資金的使用規(guī)范合理。

4.4 落實監(jiān)督考核

加強監(jiān)督考核工作，可以進一步提高農(nóng)村土地綜合整治效能。實踐中需要有效建立項目責(zé)任制和責(zé)任追究制，并通過這些制度發(fā)揮作用，實現(xiàn)項目、資金、建設(shè)等的全程管理和監(jiān)督。過程中也要圍繞項目管理，對土地綜合整治項目招投標(biāo)制度、工程監(jiān)理制度、績效考核問責(zé)制度等進行建立和完善，涉及的專項資金也要按照資金性質(zhì)和實際用途進行單獨核算和專項管理。在全程監(jiān)管中若出現(xiàn)履職不清、擠占挪用、工作未落實等情況，及時發(fā)現(xiàn)和采用相對應(yīng)措施進行處置，還可以聯(lián)系實際建立土地整治績效考核指標(biāo)體系及辦法，并將之納入到年度政績考核當(dāng)中，進一步提高農(nóng)村土地綜合整治工作積極主動性，實際項目管理效果也能得到極大提升[7]。

4.5 提高人員素質(zhì)

農(nóng)村土地綜合整治項目管理工作開展，還需要眾多專業(yè)人才支持，并且人員素質(zhì)水平的高低也會對最終管理成效帶來極大影響。特別是在依托先進科學(xué)技術(shù)開展土地綜合整治項目管理方面，現(xiàn)有工作人員專業(yè)知識結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)技能還存在許多不足，因此需要結(jié)合實際要求，對外引進一批專業(yè)知識扎實、業(yè)務(wù)能力較強、思想素養(yǎng)較高和懂得運用現(xiàn)代化技術(shù)手段的優(yōu)秀人才加入其中，并圍繞土地綜合整治實際工作內(nèi)容開展業(yè)務(wù)教育培訓(xùn)活動，促進工作人員更好把握自身負(fù)責(zé)內(nèi)容及范圍的同時，實際業(yè)務(wù)能力也能得到極大提升，并推動農(nóng)村土地綜合整治工作更好展開，相應(yīng)項目管理水平與質(zhì)量也能得到提升。

5 結(jié)語

新時期開展農(nóng)村土地綜合整治工作，可以起到加強新農(nóng)村建設(shè)、實現(xiàn)土地集約節(jié)約利用、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等作用。實踐中考慮到農(nóng)村土地綜合整治具有系統(tǒng)性和復(fù)雜性特點，要保證最終實施效果，就要提高對農(nóng)村土地綜合整治項目管理的重視，通過加大宣傳力度、健全工作機制、加強資金管理、落實監(jiān)督考核等措施，推動農(nóng)村土地綜合整治工作更加有條不紊地進行，相應(yīng)土地綜合整治項目管理水平與質(zhì)量也能得到極大 提升。