新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在的問題及建議*

楊飛翔

（陜西地建土地勘測規(guī)劃設(shè)計院有限責(zé)任公司，陜西 西安 710075）

0 引言

隨著我國早期城市化建設(shè)的快速推進(jìn)，土地、人口、經(jīng)濟(jì)、資源等要素在市場中的分配愈發(fā)不協(xié)調(diào)：一方面，城市化導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)區(qū)域人口過于集中，教育、醫(yī)療、交通等基礎(chǔ)設(shè)施無法跟上現(xiàn)代城市化的步伐，從而引起了上學(xué)難、看病難、堵車嚴(yán)重、環(huán)境污染等城市?。涣硪环矫?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)因為經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的人才、技術(shù)等各種資源和配套設(shè)施跟不上，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)活力萎靡不振。城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡的矛盾愈發(fā)突出，已經(jīng)影響到了社會的可持續(xù)發(fā)展[1-3]。為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷推進(jìn)和人居環(huán)境的持續(xù)改善，推進(jìn)城鎮(zhèn)化道路是必由之路[4-5]。在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推動過程中，由于過度追求經(jīng)濟(jì)利益，造成了城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展不同步，城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步拉大，各地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平和城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)布局極不均衡等各種問題，原有發(fā)展模式在新時代已無法可持續(xù)進(jìn)行。

為此，黨的十六大開始明確提出要走中國特色的城鎮(zhèn)化道路，并在黨的十八大報告中明確提出要加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，旨在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)各項要素再分配，引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，釋放內(nèi)需潛力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會更高質(zhì)量發(fā)展。國家“十四五”規(guī)劃指出要“推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”，這指明了我國城鎮(zhèn)化建設(shè)并非局限于發(fā)達(dá)縣域，而是可復(fù)制推廣的，這對于帶動國內(nèi)大部分縣城進(jìn)一步優(yōu)化城鄉(xiāng)空間格局、實施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略、推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展、完善縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、縮小城鄉(xiāng)差距、提升人民幸福感具有劃時代的意義。

1 目前我國推行的新型城鎮(zhèn)化路徑

新形勢下，國內(nèi)現(xiàn)有新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的路徑主要分為以下三個方面。

第一，以旅游業(yè)帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實現(xiàn)文化旅游、生態(tài)環(huán)境改善和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的有機(jī)結(jié)合。其中，青島西海岸新區(qū)海青特色小鎮(zhèn)通過“茶葉產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)”三產(chǎn)融合發(fā)展，探索出產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)和產(chǎn)城融合的可持續(xù)發(fā)展模式，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會效益的最大化[6]。福州市永泰縣通過觀光旅游業(yè)和休閑農(nóng)業(yè)相結(jié)合的方式推動城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，并獲得多個國家級榮譽(yù)稱號[7]。山東省泰安市寧陽縣鶴山鄉(xiāng)大力實施“文化立鄉(xiāng)”戰(zhàn)略，加強(qiáng)文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并提出“社區(qū)旅游”的構(gòu)想，成功舉辦多個生態(tài)文化旅游項目，獲得《人民日報》等多家媒體的廣泛關(guān)注[8-9]。重慶市璧山區(qū)的快速發(fā)展則證明旅游業(yè)帶動了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，加快了城鎮(zhèn)化建設(shè)，同時新型城鎮(zhèn)化建設(shè)改善了人居環(huán)境，也對旅游業(yè)的發(fā)展起到了推動作用[10]。

第二，通過拉動房地產(chǎn)市場帶動城鎮(zhèn)化變革。房地產(chǎn)是國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，能帶動萬億市場規(guī)模的經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。工業(yè)發(fā)達(dá)國家房地產(chǎn)市場的經(jīng)驗表明：房地產(chǎn)值每增加1個單位，帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值增加l.5單位到2個單位。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程離不開房地產(chǎn)企業(yè)的積極參與，一方面，隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，大量農(nóng)村居民搬遷至城鎮(zhèn)居住，在剛需型、改善型換房需求，投資性購房以及子女教育等方面的巨大需求刺激著房地產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展。另一方面，農(nóng)村居民原有的宅基地和住房條件也需要一定程度的升級改造，也為下一步城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)打好堅實基礎(chǔ)[11]。

第三，以產(chǎn)業(yè)集聚形式推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。產(chǎn)業(yè)集聚與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有協(xié)同作用，一方面，產(chǎn)業(yè)的集聚使得城鎮(zhèn)的吸引力得到增強(qiáng)，加速了城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程，同時提高了當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)率，拉動了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；另一方面，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)完善了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，吸引了高新技術(shù)人才，有利于產(chǎn)業(yè)的集聚[12-13]。當(dāng)然，并非所有城鎮(zhèn)都能形成產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，這與政策、人才、市場、基礎(chǔ)設(shè)施等要素都有極高關(guān)聯(lián)度。目前，中國發(fā)展比較成功的產(chǎn)業(yè)集群僅在長三角、珠三角、京津冀等地區(qū)，國內(nèi)其他大部分地區(qū)產(chǎn)業(yè)群規(guī)模較小、結(jié)構(gòu)不合理、創(chuàng)新活力不足[14]，因此，我國新型城鎮(zhèn)化邁向高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展任重而道遠(yuǎn)。

2 我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)存在的不足

雖然目前已有許多成功案例證明我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的路徑具有一定的現(xiàn)實意義，但國內(nèi)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)實施的過程中仍存在著以下不足。

第一，無論是搞旅游開發(fā)還是搞房地產(chǎn)開發(fā)，都離不開土地財政的大力支撐。眾所周知，目前我國實行的是財政分稅制，盡管經(jīng)歷了多次改革，但在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，許多地方政府由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足已經(jīng)形成了對土地財政的過度依賴。雖然，出讓土地使用權(quán)可以使地方政府獲得不錯的財政收入，但是土地財政存在較高的金融風(fēng)險，不利于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，同時極易造成貧富差距過大等問題，因此，依賴土地財政是當(dāng)下許多地方政府的無奈之舉[15]。

第二，旅游業(yè)存在著收入季節(jié)差異性大、前期投入大、投資回收期長、投資回報率低等特點，導(dǎo)致投資風(fēng)險較大，不利于資金流通，更無法對當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)市場起到較大積極作用[16]。國內(nèi)各地鄉(xiāng)村旅游采用的發(fā)展模式也日趨僵化老舊，同質(zhì)化嚴(yán)重，可持續(xù)發(fā)展后勁不足，極容易引起審美疲勞，而且過度商業(yè)化、管理人員素質(zhì)不高，易引發(fā)社會矛盾。此外，旅游業(yè)發(fā)展影響當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量和生態(tài)平衡[17]。

第三，房地產(chǎn)短期看金融政策、中期看土地政策、長期看人口數(shù)量，因此，許多地方并不適合房地產(chǎn)市場的發(fā)展，特別是那些人口凈流出且經(jīng)濟(jì)較不發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)。由于房地產(chǎn)投資金額巨大、投資回收期長，受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居民收入水平及政策影響較大，因此地產(chǎn)項目所承受的金融風(fēng)險極大[18]。在未來一段時間內(nèi)，房地產(chǎn)行業(yè)面臨的挑戰(zhàn)主要有三個方面：一是房地產(chǎn)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級的挑戰(zhàn)。房地產(chǎn)行業(yè)正由增量市場轉(zhuǎn)向存量市場，“地產(chǎn)+N”趨勢明顯，給房地產(chǎn)業(yè)務(wù)發(fā)展帶來巨大的新挑戰(zhàn)。二是儲備資源銜接空檔的挑戰(zhàn)。未來，房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展開放度要求更高、市場化程度更強(qiáng)，更加專業(yè)化的生產(chǎn)經(jīng)營活動、市場化拓展項目的能力、精準(zhǔn)化的投資測算，將成為提升房地產(chǎn)業(yè)綜合競爭力、提高盈利性與擴(kuò)大規(guī)模性的新挑戰(zhàn)。三是行業(yè)資源整合能力的挑戰(zhàn)。房地產(chǎn)開發(fā)實際上是一個“系統(tǒng)集成”，要深度市場化、專業(yè)化發(fā)展，必須具備市場研究能力、規(guī)劃設(shè)計的調(diào)控能力、客戶吸附與發(fā)掘能力、成本控制能力、精益生產(chǎn)能力、物業(yè)管理能力等多種能力。

第四，許多地區(qū)所謂的城鎮(zhèn)化僅僅是以農(nóng)民宅基地?fù)Q取縣城住房，實現(xiàn)“市民化”，但仍未改變廣大進(jìn)城農(nóng)民收入來源不足、積貧積弱的現(xiàn)狀[19-20]。許多農(nóng)民因為進(jìn)城放棄了原有養(yǎng)雞養(yǎng)豬而獲得收入的院子，這讓本就不富裕的農(nóng)民家庭更加捉襟見肘。目前，我國主要通過增減掛鉤項目的實施解決宅基地閑置與浪費(fèi)的問題，但由于個別省份面臨地方政府長期財政困難、耕地的非農(nóng)用價值較低等問題，為了解決宅基地閑置問題和追求經(jīng)濟(jì)效益最大化，大搞“一刀切”，不征求群眾意見，盲目推進(jìn)“合村并居”，迫使農(nóng)民離開了土地，破壞鄉(xiāng)村文化、影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。此外，新建社區(qū)質(zhì)量難保障，增加了農(nóng)民的生產(chǎn)生活成本，激化了社會矛盾，不利于社會主義新時期社會和諧穩(wěn)定發(fā)展。

3 新型城鎮(zhèn)化建設(shè)建議

為了解決目前我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)所面臨的一系列問題，實現(xiàn)可推廣的可持續(xù)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)模式，不能單純依靠旅游業(yè)或者過度依賴房地產(chǎn)業(yè)，亦不能把引入產(chǎn)業(yè)集群作為目的，而應(yīng)該順應(yīng)時代，牢牢把握國家“十四五”規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)內(nèi)循環(huán)大戰(zhàn)略，腳踏實地，依據(jù)當(dāng)?shù)貎?yōu)勢積極主動承接?xùn)|部地區(qū)的勞動力密集型產(chǎn)業(yè)，改善本地就業(yè)環(huán)境，提高居民收入[21-22]。實行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要從以下幾個方面開展。

第一，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要載體在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在大量的廉價勞動力，由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為薄弱，出現(xiàn)了大量勞動力外流現(xiàn)象。因此，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要充分借助大量閑置廉價勞動力的巨大優(yōu)勢，以建立勞動密集型產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，帶動閑置或外流勞動力回流，進(jìn)一步提高當(dāng)?shù)厥杖耄纳凭用裆瞽h(huán)境。

第二，地方政府要加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)造良好的營商環(huán)境，并通過制定各種人才引進(jìn)政策，加快人才聚集，并聯(lián)合當(dāng)?shù)芈糜?、文體等消費(fèi)產(chǎn)業(yè)飛速發(fā)展，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級為當(dāng)?shù)貛碣Y金、人才等各方面資源。

第三，要結(jié)合國家層面相關(guān)政策，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，以多元化投資主體和房地產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展帶動區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

4 小結(jié)

筆者在分析我國推行的新型城鎮(zhèn)化路徑的基礎(chǔ)上，從旅游開發(fā)、房地產(chǎn)建設(shè)以及產(chǎn)業(yè)布局等方面出發(fā)，分析了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的不足，以期為我國新型城鎮(zhèn)化道路的進(jìn)一步發(fā)展提供參考。