市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的實(shí)施路徑與思考

周 靜

(中國(guó)自然資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149)

隨著生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐不斷深入推進(jìn)，礦山生態(tài)修復(fù)的重要性日益突顯，解決歷史遺留問(wèn)題關(guān)乎美麗中國(guó)建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。近年來(lái)，我國(guó)在土地復(fù)墾、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理等方面出臺(tái)了一系列政策措施，各地因地制宜、因礦施策，逐步推動(dòng)構(gòu)建政府主導(dǎo)、多元主體共同參與的礦山生態(tài)修復(fù)長(zhǎng)效機(jī)制。然而，我國(guó)礦山生態(tài)修復(fù)歷史欠賬多、治理投入不足等問(wèn)題依然突出。資料顯示，截至2018年底，全國(guó)礦山開(kāi)采占用損毀土地5 400多萬(wàn)畝(1)1畝=666.67 m2。，其中歷史遺留礦山占用損毀約3 400多萬(wàn)畝[1]，礦山生態(tài)修復(fù)任務(wù)十分艱巨，單純依靠中央和各級(jí)財(cái)政資金投入難以滿足。因此，激發(fā)社會(huì)資本參與礦山生態(tài)修復(fù)的積極性對(duì)破解資金投入不足瓶頸制約具有十分重要的意義。本文系統(tǒng)梳理了市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的參與模式及存在的問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上對(duì)我國(guó)的礦山生態(tài)修復(fù)市場(chǎng)化機(jī)制構(gòu)建提出了建議。

1 礦山生態(tài)修復(fù)概念及政策演進(jìn)

對(duì)于礦山開(kāi)采導(dǎo)致的生態(tài)破壞問(wèn)題，較早的關(guān)注是圍繞土地問(wèn)題，礦山地質(zhì)環(huán)境治理和礦山土地復(fù)墾的概念及有關(guān)工程實(shí)踐由來(lái)已久，機(jī)構(gòu)改革后兩項(xiàng)工作合并為礦山生態(tài)修復(fù)。在山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理的大背景下，礦山生態(tài)修復(fù)的工作理念不斷轉(zhuǎn)變、工作內(nèi)涵不斷拓展、工作標(biāo)準(zhǔn)不斷提升。從行政管理角度，礦山生態(tài)修復(fù)的內(nèi)涵可以概括為針對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)造成地形地貌破壞、土地占用損毀、生態(tài)系統(tǒng)破壞等問(wèn)題，通過(guò)預(yù)防控制、自然恢復(fù)以及必要的工程治理等綜合措施，達(dá)到地質(zhì)環(huán)境安全穩(wěn)定、損毀土地復(fù)墾利用以及生態(tài)功能逐步恢復(fù)的目標(biāo)和效果[2]。

近年來(lái)，我國(guó)推動(dòng)了大量廢棄礦山生態(tài)修復(fù)治理項(xiàng)目落地，“十三五”期間，國(guó)家在汾渭平原、京津冀周邊以及長(zhǎng)江干支流重點(diǎn)區(qū)域部署了歷史遺留礦山生態(tài)修復(fù)工程，中央財(cái)政安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付支持資金37億元，治理修復(fù)廢棄礦點(diǎn)近千處、面積超2.5萬(wàn)hm2[3]。但另一方面，我國(guó)礦山生態(tài)修復(fù)歷史欠賬多，僅依靠中央和各級(jí)財(cái)政投入已不能滿足，資金問(wèn)題已成為制約礦山生態(tài)修復(fù)的瓶頸。

為從不同角度激勵(lì)社會(huì)各方力量參與礦山生態(tài)修復(fù)，國(guó)家陸續(xù)制定出臺(tái)了一些政策法規(guī)。2009年印發(fā)的《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》以及2016年多部門(mén)聯(lián)合頒布的《關(guān)于加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》都提出，國(guó)家鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體投入資金、資源、資產(chǎn)等要素，參與歷史遺留廢棄礦山地質(zhì)環(huán)境的治理恢復(fù)工作。要破除集體土地流轉(zhuǎn)、尾礦再開(kāi)發(fā)利用等政策障礙，積極考慮采用PPP模式、第三方治理方式等，構(gòu)建礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理新模式。隨后，以“開(kāi)發(fā)式治理”為核心的歷史遺留礦山生態(tài)修復(fù)探索不斷涌現(xiàn)，但同時(shí)也暴露出一些問(wèn)題，現(xiàn)有文件多為指導(dǎo)意見(jiàn)，對(duì)于治理過(guò)程中的土地、林地等使用和流轉(zhuǎn)、開(kāi)發(fā)式治理的礦產(chǎn)資源如何處置、修復(fù)項(xiàng)目管理等沒(méi)有具體實(shí)施細(xì)則。直到2019年，自然資源部印發(fā)《關(guān)于探索利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱“《意見(jiàn)》”)，該文件對(duì)社會(huì)資本參與礦山生態(tài)修復(fù)的具體支持政策進(jìn)行了集中介紹，礦山生態(tài)修復(fù)市場(chǎng)化機(jī)制的政策和制度框架得以初步建立。各地積極貫徹落實(shí)《意見(jiàn)》，河北、遼寧、江西、甘肅、陜西、貴州、重慶和云南等省份已出臺(tái)了實(shí)施辦法，支持社會(huì)資本以參與、合作、特許經(jīng)營(yíng)等多種模式開(kāi)展礦山生態(tài)修復(fù)。

2 我國(guó)市場(chǎng)化方式參與廢棄礦山生態(tài)修復(fù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

近年來(lái)，圍繞如何吸引市場(chǎng)主體投入生態(tài)保護(hù)修復(fù)，各地方、各部門(mén)積極開(kāi)展實(shí)踐探索。2020年，自然資源部印發(fā)《社會(huì)資本參與國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)案例(第一批)》，重點(diǎn)介紹了社會(huì)資本參與礦山生態(tài)修復(fù)、海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)、土地綜合整治以及山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)的主要做法、運(yùn)作模式和實(shí)際效果，共10個(gè)案例，其中礦山生態(tài)修復(fù)案例有6個(gè)。2021年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見(jiàn)》，鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資本對(duì)生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目投資到管護(hù)等全過(guò)程參與，明確自主投資模式、與政府合作模式以及公益參與模式等參與方式。當(dāng)前，社會(huì)資本參與礦山生態(tài)修復(fù)最常見(jiàn)的方式為政府和社會(huì)資本合作模式(PPP模式)，具體包括特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、股權(quán)合作等方式。回報(bào)機(jī)制以政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助以及使用者付費(fèi)為主[4]。在礦山生態(tài)修復(fù)過(guò)程中，市場(chǎng)主體的利益來(lái)源主要有以下幾種。

2.1 礦山尾礦資源化利用

《意見(jiàn)》明確，對(duì)露天開(kāi)采類歷史遺留礦山的修復(fù)，由于消除地質(zhì)災(zāi)害隱患、削坡減荷等修復(fù)工程，新產(chǎn)生或原地遺留的土石料，可免費(fèi)用于本工程；確有剩余的，可對(duì)外進(jìn)行銷售，收益全部用于本地區(qū)生態(tài)修復(fù)。例如，云南省賓川縣引入國(guó)有企業(yè)整體承包獅子口礦區(qū)生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目，縣政府將削坡造臺(tái)產(chǎn)生的廢棄礦山土石料作為國(guó)有資產(chǎn)公開(kāi)拍賣(mài)，獲得1.5億元收益；安徽省鳳陽(yáng)縣公開(kāi)拍賣(mài)廢棄礦山地質(zhì)環(huán)境治理項(xiàng)目結(jié)余石料約96萬(wàn)t，獲得收益9 320萬(wàn)元。

2.2 土地指標(biāo)流轉(zhuǎn)

《意見(jiàn)》明確規(guī)定，歷史遺留礦山廢棄建設(shè)用地恢復(fù)為耕地的，通過(guò)驗(yàn)收后，可參照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，騰退的建設(shè)用地指標(biāo)可在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。云南省賓川縣積極利用土地增減掛鉤政策開(kāi)展土地指標(biāo)流轉(zhuǎn)，在礦區(qū)低平處整理出的220畝水田獲得5 000萬(wàn)元的收入。安徽省淮北市綠金湖的采煤塌陷地治理項(xiàng)目，在湖周邊形成的可出讓建設(shè)用地預(yù)計(jì)直接收入可達(dá)300多億元。

2.3 與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、旅游產(chǎn)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)等相結(jié)合

將廢棄礦山治理與生態(tài)建設(shè)、旅游資源開(kāi)發(fā)、景觀建設(shè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)等相結(jié)合，通過(guò)生態(tài)升級(jí)、產(chǎn)業(yè)植入，繼而產(chǎn)生良好的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益，多地都進(jìn)行了市場(chǎng)化實(shí)踐探索[5]?！兑庖?jiàn)》明確，對(duì)歷史遺留礦山廢棄國(guó)有建設(shè)用地，可以將后續(xù)土地使用權(quán)交給礦山生態(tài)修復(fù)的投資主體。通過(guò)公開(kāi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，山東省威海市華夏集團(tuán)獲得了223畝國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，用于展館等景區(qū)設(shè)施及配套的酒店建設(shè)。依托地形地勢(shì)及修復(fù)后的自然生態(tài)系統(tǒng)，華夏城打造了360度旋轉(zhuǎn)行走式的戶外演藝節(jié)目，截至2019年底，華夏城累計(jì)接待游客近2 000萬(wàn)人次。河南省輝縣市五龍山集團(tuán)按照“荒山治理+旅游開(kāi)發(fā)”的模式，打造出集酒店住宿、水上樂(lè)園、滑雪場(chǎng)等為一體的豫北地區(qū)最大的綜合主題樂(lè)園，目前累計(jì)接待游客590萬(wàn)人次，實(shí)現(xiàn)旅游綜合性收入約3.6億元。山東省青島市萊西市的九頂莊園，則是在原采礦區(qū)建成的集葡萄種植、葡萄酒生產(chǎn)、文化旅游等于一體的生態(tài)農(nóng)業(yè)的成功案例。

2.4 光伏發(fā)電

將光伏與旅游、特色產(chǎn)業(yè)相結(jié)合的農(nóng)光互補(bǔ)、林光互補(bǔ)、漁光互補(bǔ)等新型治理模式在很多采煤沉陷區(qū)、尾礦庫(kù)不斷涌現(xiàn)[6]。在廢棄礦山上建設(shè)光伏發(fā)電項(xiàng)目，不僅能創(chuàng)造可觀的經(jīng)濟(jì)效益，在一定程度上還起到了阻風(fēng)固沙的作用。廣東省平遠(yuǎn)縣引進(jìn)天華陽(yáng)光新能源投資有限公司，投資4.5億元，在原尖山礦區(qū)租賃土地109.7 hm2，建設(shè)50 MW的光伏發(fā)電項(xiàng)目。項(xiàng)目建成后，年均發(fā)電量可達(dá)5 326萬(wàn)kW·h，并全部并入東石變電站，年產(chǎn)值達(dá)5 200多萬(wàn)元。

3 廢棄礦山生態(tài)修復(fù)市場(chǎng)化面臨的問(wèn)題

3.1 廢棄礦山建設(shè)用地指標(biāo)交易存在難題

礦山存量建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)是當(dāng)前吸引社會(huì)資本參與礦山生態(tài)修復(fù)的主要手段，雖然多省份已出臺(tái)《意見(jiàn)》實(shí)施辦法，但仍缺乏操作細(xì)則，在實(shí)際操作中仍存在一些困難。一是騰退的建設(shè)用地指標(biāo)交易項(xiàng)目立項(xiàng)、驗(yàn)收等面臨政策障礙，將廢棄礦山生態(tài)修復(fù)參照增減掛鉤政策，則政策適用條件、允許省域流轉(zhuǎn)指標(biāo)的區(qū)域以及收益使用范圍有待進(jìn)一步調(diào)整細(xì)化[7]。此外，社會(huì)資本如何參與指標(biāo)交易、獲得項(xiàng)目收益分成以及涉及的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)等具體操作規(guī)則也尚未明確。此外，雖然新發(fā)布的《關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見(jiàn)》允許社會(huì)資本將修復(fù)區(qū)域內(nèi)的建設(shè)用地修復(fù)為農(nóng)用地并驗(yàn)收合格后節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)交易，但按照《意見(jiàn)》規(guī)定，從全國(guó)來(lái)看，將廢棄礦山修復(fù)為農(nóng)用地，騰退的建設(shè)用地指標(biāo)在省域內(nèi)調(diào)劑使用的通道仍未開(kāi)放。

3.2 社會(huì)資本投入礦山生態(tài)修復(fù)的積極性不夠高

一是礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目投入資金大、投資周期長(zhǎng)、預(yù)期回報(bào)不確定性高[8]。現(xiàn)階段，修復(fù)后土地資源的再開(kāi)發(fā)利用或土地指標(biāo)收益是地方政府吸引社會(huì)資本的主要方式，在運(yùn)作模式上主要采取合作協(xié)議方式。一旦協(xié)議簽署不明晰、地方政府未能按約定支付服務(wù)費(fèi)用，預(yù)期回報(bào)將難以實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致企業(yè)缺乏信心，投資吸引力減弱。二是各地廢棄礦山的位置、可開(kāi)發(fā)利用程度等參差不齊，在政府財(cái)政資金不足、交通區(qū)位差、不具備后續(xù)商業(yè)開(kāi)發(fā)價(jià)值的廢棄礦山，社會(huì)資本參與積極性較差，中西部地區(qū)尤為突出。三是地方政府在市場(chǎng)化方式推動(dòng)礦山生態(tài)修復(fù)時(shí)多偏向國(guó)有企業(yè)，民營(yíng)企業(yè)融資成本高、參與較難[4]。

3.3 綠色金融助力礦山生態(tài)修復(fù)仍需完善

近年來(lái)，我國(guó)開(kāi)始陸續(xù)出臺(tái)涉及綠色信貸、綠色債券、綠色保險(xiǎn)等一系列政策性文件，綠色金融工具為礦山生態(tài)修復(fù)提供了資金，但在發(fā)展過(guò)程中仍存在一些問(wèn)題。一是缺乏法律指導(dǎo)，由于對(duì)綠色金融發(fā)展的認(rèn)識(shí)與實(shí)踐起步較晚，其法律法規(guī)及配套體系尚未完善。二是綠色金融的第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)及配套制度體系發(fā)展落后，如征信服務(wù)機(jī)構(gòu)缺失，以生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目為核心的金融生態(tài)體系尚未建立[9]。三是項(xiàng)目信息披露不規(guī)范等問(wèn)題，綠色金融市場(chǎng)透明度低，金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展投融資風(fēng)險(xiǎn)、效益評(píng)價(jià)的需求難以滿足，也導(dǎo)致融資成本難以降低。

4 市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的建議

完善建設(shè)用地指標(biāo)交易政策。加大歷史遺留廢棄礦山存量建設(shè)用地盤(pán)活力度，研究探索將廢棄礦山修復(fù)為農(nóng)用地，騰退建設(shè)用地指標(biāo)省域內(nèi)流轉(zhuǎn)的可能性。完善增減掛鉤或歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾利用政策，理順礦山生態(tài)修復(fù)與增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾項(xiàng)目的關(guān)系。制定完善指標(biāo)流轉(zhuǎn)交易制度和管理細(xì)則，簡(jiǎn)化交易程序。此外，為進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)資本參與廢棄礦山生態(tài)修復(fù)的積極性，在指標(biāo)授權(quán)、項(xiàng)目驗(yàn)收等配套措施完善、規(guī)范的基礎(chǔ)上，可積極探索政府回購(gòu)(收儲(chǔ))模式或企業(yè)持土地指標(biāo)交易模式[7]，可探索在銀行設(shè)立第三方監(jiān)管專用賬號(hào)，將收益直接劃給投資人[10]。

地方政府肩負(fù)歷史遺留廢棄礦山修復(fù)的職責(zé)，因此政府須制定相應(yīng)的法律法規(guī)和政策標(biāo)準(zhǔn)、提供必要的財(cái)政資金、履行監(jiān)督等方面的行政職能，并為礦山生態(tài)修復(fù)創(chuàng)造市場(chǎng)需求。一是要加強(qiáng)歷史遺留廢棄礦山調(diào)查評(píng)價(jià)工作，為礦山修復(fù)提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。二是加強(qiáng)項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)管，對(duì)修復(fù)前后自然資源和生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)，防范失控風(fēng)險(xiǎn)。三是對(duì)采用新技術(shù)進(jìn)行生態(tài)修復(fù)的投資者要給予資金支持或政策優(yōu)惠。此外，社會(huì)資本參與礦山生態(tài)修復(fù)的積極性受風(fēng)險(xiǎn)性、投資回報(bào)率、投入成本、行業(yè)前景等方面的影響，因此政府須提供具體且實(shí)在的項(xiàng)目機(jī)會(huì)，充分評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)和收益并適度讓利，才能實(shí)現(xiàn)“共贏”。

建立健全綠色金融體系。一是進(jìn)一步完善金融、財(cái)政、環(huán)保等配套政策和相關(guān)法律法規(guī)。二是建立完善適合礦山生態(tài)修復(fù)的第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)和配套制度體系，保障市場(chǎng)主體投融資權(quán)益。三是建立健全環(huán)境信息依法強(qiáng)制性披露制度，引導(dǎo)咨詢機(jī)構(gòu)提供服務(wù)，為廢棄礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目投融資提供信息，降低信息搜索成本[11]。四是創(chuàng)新綠色金融產(chǎn)品和服務(wù)，積極探索環(huán)境權(quán)益抵質(zhì)押融資，構(gòu)建多層次綠色金融市場(chǎng)體系。