城鄉(xiāng)融合發(fā)展的理論邏輯與實踐路徑研究

薛 雨

（三門峽職業(yè)技術(shù)學(xué)院，河南 三門峽 472000）

城鄉(xiāng)關(guān)系對一個國家的經(jīng)濟社會民生發(fā)展有著重要的影響。馬克思主義城鄉(xiāng)關(guān)系理論揭示了人類社會城鄉(xiāng)關(guān)系演變的一般規(guī)律，即城鄉(xiāng)依存—城鄉(xiāng)對立—城鄉(xiāng)融合，對于人類社會城鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展進程具有廣泛而深刻的影響和指導(dǎo)意義。消除城市與鄉(xiāng)村的分離，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展或一體化發(fā)展，是馬克思主義經(jīng)典作家對未來社會的美好設(shè)想，是新時代中國建設(shè)現(xiàn)代化強國的愿景之一。

新中國成立以來，我國城鄉(xiāng)關(guān)系依次經(jīng)歷了形成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、出現(xiàn)城鄉(xiāng)關(guān)系反復(fù)、尋求城鄉(xiāng)統(tǒng)籌到城鄉(xiāng)融合發(fā)展的曲折歷程，從傳統(tǒng)體制下“鄉(xiāng)村向城市輸出發(fā)展動能”的結(jié)構(gòu)、改革開放前二十年“城市輻射+市場極化”的結(jié)構(gòu)、進入21 世紀(jì)以來“鄉(xiāng)村自身造血+政策支持”的結(jié)構(gòu)，向“引入城市先進要素并將其內(nèi)源化”的方向轉(zhuǎn)變，這一變革既符合城鄉(xiāng)融合發(fā)展一般規(guī)律又具有中國特色，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的必然選擇。

1.城鄉(xiāng)融合發(fā)展的理論邏輯

1.1 城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡是全球不同經(jīng)濟體在特定發(fā)展階段出現(xiàn)的共性規(guī)律

絕大多數(shù)國家在經(jīng)濟增長過程中都采取過城市偏向型的發(fā)展政策。這盡管有助于促進產(chǎn)業(yè)和要素集聚并推動經(jīng)濟增長，但也可能造成鄉(xiāng)村發(fā)展動力減弱、貧困率居高不下、要素流動障礙等問題，最終導(dǎo)致城鄉(xiāng)經(jīng)濟差距擴大的失衡格局。具體表現(xiàn)為鄉(xiāng)村人口流失、城鄉(xiāng)公共資源不均和鄉(xiāng)村承載壓力增大等現(xiàn)象，由此而導(dǎo)致城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展失衡、城鄉(xiāng)人口規(guī)模與結(jié)構(gòu)失衡、城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境失衡、城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施供給失衡、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)失衡。這些全球發(fā)展中呈現(xiàn)的城鄉(xiāng)失衡特征，本質(zhì)上反映的是在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的一定階段內(nèi)，在經(jīng)濟發(fā)展水平方面鄉(xiāng)村相對于城市衰落的典型規(guī)律。

從國際相關(guān)實踐來看，世界許多先發(fā)國家都經(jīng)歷過從城鄉(xiāng)分離走向城鄉(xiāng)融合發(fā)展的階段，如歐美發(fā)達國家，在20 世紀(jì)60 年代先后通過美國的新城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)、法國的“農(nóng)村振興計劃”、英國的農(nóng)村中心村建設(shè)等，不斷改變鄉(xiāng)村日益凋敝的狀況，積極促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展?？梢哉f，目前許多先進發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化水平已基本穩(wěn)定，城鄉(xiāng)要素的雙向自由流動障礙破除，基本處于城鄉(xiāng)融合的階段。

可見，在由城鄉(xiāng)分離走向城鄉(xiāng)融合的階段中，需要經(jīng)歷一系列的制度改革。中國的城鄉(xiāng)失衡格局本身也是全球鄉(xiāng)村發(fā)展共性規(guī)律的體現(xiàn)，但同時也與我國不同階段的經(jīng)濟、社會和制度背景有關(guān)。

1.2 城鄉(xiāng)融合發(fā)展的現(xiàn)實背景

我國城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡及城鎮(zhèn)化進程中的鄉(xiāng)村發(fā)展困境。改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化快速推進，城鎮(zhèn)化率從1978 年的17.92%。

1.2.1 提升到2021 年的64.72% （2022 年1 月17 日，國務(wù)院新聞辦公室舉行新聞發(fā)布會公布）。

1.2.2 城鎮(zhèn)化及與之相伴的工業(yè)化、信息化取得了舉世矚目的成就，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方面也取得了顯著進展。但伴隨著持續(xù)快速的城鎮(zhèn)化，及各種因素的疊加影響，鄉(xiāng)村人口、資金等各種資源快速持續(xù)地流向城市，鄉(xiāng)村出現(xiàn)人口空心化，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨相對困難局面。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)背景下，我國城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)處于相對分離狀態(tài)，城鎮(zhèn)化并沒有消除城鄉(xiāng)經(jīng)濟相對分離的狀態(tài)，而且導(dǎo)致經(jīng)濟資源由鄉(xiāng)村到城市單向流動。

城鄉(xiāng)發(fā)展水平差距較大，鄉(xiāng)村出現(xiàn)自我發(fā)展動力不足、經(jīng)濟社會衰退等問題，面臨發(fā)展困境。鄉(xiāng)村發(fā)展困境正是城鄉(xiāng)融合發(fā)展所要面對的客觀背景和現(xiàn)實基礎(chǔ)。

進入新時代，人民日益增長的美好生生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾成為我國社會的主要矛盾是。而“我國發(fā)展不平衡不充分問題在鄉(xiāng)村最為突出”，表現(xiàn)為城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不充分。為了適應(yīng)社會發(fā)展和城鄉(xiāng)關(guān)系的新形勢，進一步加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的步伐，黨中央了提出建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系。

1.3 探討城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)涵

從兩個層面展開，一是與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化等概念的比較：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展強調(diào)要發(fā)揮政府的統(tǒng)籌作用，統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)資源合理配置和協(xié)調(diào)發(fā)展；城鄉(xiāng)發(fā)展一體化強調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展的一體化目標(biāo)，旨在推動實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃布局、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、環(huán)境保護和社會治理一體化；而城鄉(xiāng)融合發(fā)展，更加強調(diào)城鄉(xiāng)雙向融合互動和體制機制創(chuàng)新，即城鄉(xiāng)融合是推進城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展、共同進步的一個動態(tài)過程。二是對城鄉(xiāng)融合的內(nèi)容探討，總的來看主要涉及產(chǎn)業(yè)融合、要素（人、物、資金等）融合、制度融合、治理融合等。城鄉(xiāng)要素融合，是指人、財、物實現(xiàn)雙向自由流動，實現(xiàn)等值。城鄉(xiāng)經(jīng)濟融合，是指產(chǎn)業(yè)形成優(yōu)勢互補、分工合理的有機體。城鄉(xiāng)空間融合，是指城鄉(xiāng)空間形態(tài)各取所長互相滲透，城市有美景與生態(tài)，鄉(xiāng)村有便捷與現(xiàn)代。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融合，是指將城市的交通、通信、供電供水、科教、文化等相關(guān)設(shè)施向鄉(xiāng)村蔓延，實現(xiàn)一體化。公共服務(wù)融合，是指加大農(nóng)村基本公共服務(wù)投入，切實實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療、社會保障一體化。城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境融合，是指城鄉(xiāng)物質(zhì)、能量循環(huán)系統(tǒng)健全，鄉(xiāng)村田園風(fēng)光向城市滲透，城市環(huán)保理念向鄉(xiāng)村拓展。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展，在理論上，摒棄了重城輕鄉(xiāng)、城市中心主義的傾向，摒棄了工業(yè)化早期的中心—外圍發(fā)展理論，轉(zhuǎn)而強調(diào)城鄉(xiāng)并重、要素自由流動的包容性發(fā)展理論；在實踐上，改變了傳統(tǒng)經(jīng)濟學(xué)學(xué)者所主張的“城市帶動農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的發(fā)展模式，轉(zhuǎn)而探索城鄉(xiāng)并舉的融合發(fā)展模式。即城鄉(xiāng)的發(fā)展經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)推動城市、城市帶動農(nóng)村的階段，現(xiàn)在已經(jīng)到了城鄉(xiāng)聯(lián)動、融合發(fā)展的新階段。

2.制約城鄉(xiāng)融合發(fā)展的因素

2.1 城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟問題突出

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)具體表現(xiàn)為城鄉(xiāng)在社會公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、收入分配等多個方面，農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)在動力機制比較薄弱。作為大城市和農(nóng)村的鏈接地帶，縣域經(jīng)濟是城鄉(xiāng)融合發(fā)展最有效、最直接的載體，但縣域經(jīng)濟發(fā)展不充分。使得在城鄉(xiāng)融合的過程中，城市居民和鄉(xiāng)村居民在就業(yè)、教育和社會保障等多方面區(qū)別對待，嚴(yán)重影響了農(nóng)村居民的市民化進程。

2.2 城鄉(xiāng)要素自由流動尚未建立

農(nóng)村的人力和資金等要素流向城市，而城市的生產(chǎn)要素流向農(nóng)村的積極性不高，特別是城鄉(xiāng)金融市場存在嚴(yán)重的藩籬，資金缺乏有效的雙向流動，城市資本適度合理進入農(nóng)村土地市場的機制也未建立起來。由于現(xiàn)行土地制度的缺陷，土地財政以及城鄉(xiāng)二元土地市場刺激了城市蔓延擴張，由于農(nóng)村資金外流嚴(yán)重，農(nóng)村金融機構(gòu)有效供給不足，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展造成負面影響。

2.3 相關(guān)配套制度體系尚不完善

科學(xué)的制度設(shè)計是推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的根本保障。配套制度改革滯后已經(jīng)成為阻礙城鄉(xiāng)融合科學(xué)發(fā)展的深層原因，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之所以能夠產(chǎn)生如此巨大的作用，很重要的原因就在于過去支撐二元結(jié)構(gòu)形成的有關(guān)條例、法律法規(guī)和政策，依然沒有修改和徹底廢止。土地制度改革的滯后，一定程度上阻礙著農(nóng)民市民化和城市資本流向農(nóng)村的進程。

3.城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實現(xiàn)路徑

3.1 處理好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略之間的關(guān)系

指導(dǎo)思想上要將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略放到同等重要的位置。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和城鎮(zhèn)化兩者不是非此即彼關(guān)系，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略也不是要否定城鎮(zhèn)化，不是要抑制城鎮(zhèn)化，實質(zhì)是城鄉(xiāng)融合發(fā)展。對城鄉(xiāng)融合發(fā)展影響因子進行相關(guān)性分析，揭示城鄉(xiāng)關(guān)系演進的進程及主要制約因素，分析鄉(xiāng)村振興面臨的主要問題；然后，剖析我國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的理論模式和現(xiàn)實行為，探討農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移所面臨的主要制度障礙及城市資金、技術(shù)、人員向農(nóng)村回流的主要障礙，在此基礎(chǔ)上，從綜合角度分析城鎮(zhèn)化制度體系的層次及相互關(guān)系；進而，對各項制度障礙，即戶籍制度、土地制度、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體制、城鎮(zhèn)管理體制、社會保障制度在推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中存在的問題及制度變遷的方向進行探究，并進一步提出各項制度創(chuàng)新的整體思路和具體方案。

一方面，城鎮(zhèn)發(fā)展應(yīng)統(tǒng)籌考慮環(huán)境、資源乃至人口的承載能力，既不能讓一些大城市不斷擴展，不堪重負，也不能熱衷于興建一些缺乏基本公共服務(wù)的新城、空城。城市的發(fā)展固然要考慮長遠，卻也該遵循自然規(guī)律，不能動輒以官員三五年的任期作為建設(shè)期限。

另一方面，必須基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，同步規(guī)劃農(nóng)村的建設(shè)發(fā)展。在推進城鎮(zhèn)化的同時，也要同步推進農(nóng)村的發(fā)展。不是所有農(nóng)業(yè)人口都能夠、愿意轉(zhuǎn)為城市人口，也不是所有農(nóng)村都要搞得既不像城市也不像農(nóng)村。既要保障18 億畝耕地，也要保障這些土地的未來發(fā)展路徑。從長遠看，相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民肯定會進城謀生，同樣，仍有相當(dāng)一部分農(nóng)民還會在農(nóng)村生活。惟有城市與鄉(xiāng)村都宜居，才可能釋放出巨大的包容性和發(fā)展?jié)摿Α?/p>

3.2 推動產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

城鄉(xiāng)融合發(fā)展包含多方面的融合，關(guān)鍵是推進產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，產(chǎn)業(yè)融合是城鄉(xiāng)融合的核心內(nèi)容。

第一，以生產(chǎn)和加工環(huán)節(jié)的縱向一體化推動產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。找準(zhǔn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心點，用工業(yè)化方式經(jīng)營現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，改變農(nóng)業(yè)作為種植業(yè)的傳統(tǒng)面貌，提高農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟效益，提升在產(chǎn)業(yè)價值鏈上的位置，以此提升農(nóng)業(yè)競爭力，通過規(guī)模經(jīng)濟提高資本回報率。推動農(nóng)業(yè)體系現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。積極為產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展提供空間一體化基礎(chǔ)。與城市相比，農(nóng)村具有土地資源豐富、生態(tài)環(huán)境好的優(yōu)勢?？梢愿鶕?jù)區(qū)位狀況選擇發(fā)展具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)。

第二，以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶動產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，通過發(fā)揮企業(yè)家才能提高人力資本回報率，使更多熱衷農(nóng)業(yè)的人才有動力回到農(nóng)村、留在農(nóng)業(yè)，從事農(nóng)業(yè)及延伸產(chǎn)業(yè)，更好實現(xiàn)鄉(xiāng)村人才振興。

第三，以融合發(fā)展模式創(chuàng)新推動產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。如農(nóng)業(yè)功能拓展融合模式、農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)有機融合模式、產(chǎn)業(yè)集聚型發(fā)展融合模式等，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式的創(chuàng)新，增強農(nóng)業(yè)在產(chǎn)業(yè)價值分配上的談判能力。

第四，借助“互聯(lián)網(wǎng)+”平臺發(fā)展智慧農(nóng)業(yè)，積極培育農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。通過“雙創(chuàng)”探索農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營新模式，拉長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。

3.3 強化城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度保障

第一，深化農(nóng)村土地制度改革，完善農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度。隨著農(nóng)村人口向城市的流動，以及就業(yè)、收入乃至居住地的變化，“農(nóng)一代”逐步退出農(nóng)業(yè)、“農(nóng)二代” 不愿務(wù)農(nóng)，承包地的生計保障功能在下降、生產(chǎn)要素功能在彰顯，應(yīng)據(jù)此調(diào)整完善對集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的賦權(quán)。從一定意義上說，土地是鄉(xiāng)村相對于城市的“優(yōu)勢要素”。要加快鄉(xiāng)村土地“三權(quán)分置”改革，在確保農(nóng)業(yè)安全、保障農(nóng)民利益的前提下，推動土地要素市場化，實現(xiàn)土地要素在城鄉(xiāng)之間雙向流動，讓土地要素成為鄉(xiāng)村振興的重要動力。

第二，在深化戶籍制度以及關(guān)聯(lián)性政策改革的基礎(chǔ)上，在城鄉(xiāng)之間，以一體化、均等化為原則進行政策性要素配置和基本公共服務(wù)供給。加大對鄉(xiāng)村政府資源的投入，一方面，對鄉(xiāng)村非固定資產(chǎn)性的建設(shè)、基本公共服務(wù)供給，如生產(chǎn)生活性資金補貼、義務(wù)教育、醫(yī)療保健、養(yǎng)老保險等應(yīng)無 ( 城鄉(xiāng)) 差別地實施。另一方面，對鄉(xiāng)村固定資產(chǎn)性的生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如村域道路、水電氣網(wǎng)、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施、信息網(wǎng)絡(luò)等，應(yīng)偏向鄉(xiāng)村，加大公共資源投入，補歷史欠賬，逐步縮小城鄉(xiāng)差別。發(fā)揮政府“有形之手”的作用，加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)發(fā)展的步伐。

第三，建立要素在城鄉(xiāng)之間雙向流動機制。要素是經(jīng)濟與社會活動的基礎(chǔ)性條件，要素融合是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的突破口。以城鄉(xiāng)融合發(fā)展推動鄉(xiāng)村振興，解決鄉(xiāng)村發(fā)展所必需的有效要素匱乏問題，客觀上要求引導(dǎo)城市的人才、資本、知識、技術(shù)、管理等生產(chǎn)要素進入鄉(xiāng)村、進入農(nóng)業(yè)部門。構(gòu)建城鄉(xiāng)要素統(tǒng)一市場，使勞動力、資本、技術(shù)、管理等要素能夠在城鄉(xiāng)之間自由流動、平等交換。由于市場機制具有配置資源偏好優(yōu)勢區(qū)域、部門的本性，在鄉(xiāng)村地區(qū)、農(nóng)業(yè)部門缺乏比較優(yōu)勢的情況下，建立要素雙向流動機制，必須更好地發(fā)揮政府的作用。政府的作用在于，以市場在資源配置中的決定性作用為前提，利用財政補助、稅收優(yōu)惠、政策性貸款、生活福利等手段，尊重市場經(jīng)濟規(guī)律，按照自由流動、平等交換的原則，吸引要素由城入鄉(xiāng)，由工入農(nóng)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源有效配置、要素有機融合。