生態(tài)公益林森林生態(tài)效益補償機制研究

楊育安

（云南省臨滄市鳳慶縣林業(yè)和草原局，云南 鳳慶 675900）

近年來，隨著環(huán)境問題日益嚴峻，森林在生態(tài)環(huán)境建設中的重要地位逐漸突顯，在此背景下國家加快推進了生態(tài)公益林建設，實現(xiàn)森林資源的生態(tài)效益與經(jīng)濟效益的雙重目標。在生態(tài)公益林建設中主要目的是實現(xiàn)森林資源的生態(tài)效益，所以國家明確指出嚴禁采伐公益林。但是生態(tài)公益林的建設和管護是需要經(jīng)營者花費時間、人力和財力的，如果不對經(jīng)營者的損失進行合理的補償，勢必會打擊經(jīng)營者的積極性，不利于生態(tài)公益林的可持續(xù)發(fā)展。因此，國家應該采取一定方式對生態(tài)公益林經(jīng)營者進行合理的補償，既能調動經(jīng)營者積極性，實現(xiàn)生態(tài)公益林資源的優(yōu)化配置，對促進森林生態(tài)系統(tǒng)的健康發(fā)展以及人與自然生態(tài)環(huán)境的和諧發(fā)展也起到重要的現(xiàn)實意義。

1.生態(tài)公益林森林生態(tài)補償概述

生態(tài)公益林指的是為維護和改善生態(tài)環(huán)境、滿足人類社會的生態(tài)和需求而提供的公益性、社會性產(chǎn)品或服務的森林、林木以及林地。生態(tài)公益林主要是體現(xiàn)森林資源的生態(tài)效益，這一特點也決定了生態(tài)公益林經(jīng)營者無法通過建設公益林獲得經(jīng)濟效益，但是在建設和管護過程中經(jīng)營者需要投入大量的時間、精力和財力，如果不能從中獲得一定經(jīng)濟回報，勢必會打擊經(jīng)營者的積極性，會給他們帶來一定抵觸情緒。由此建立了生態(tài)公益林補償機制，旨在彌補生態(tài)林經(jīng)營者的經(jīng)濟損失，平衡生態(tài)公益林經(jīng)濟效益與生態(tài)效益的沖突。

2.生態(tài)公益林森林生態(tài)補償機制建設的重要性

在當前世界經(jīng)濟快速發(fā)展的新時期，人口不斷增加，土地資源日漸退化，森林面積萎縮以及生物多樣性功能銳減等，都表明了生態(tài)系統(tǒng)已經(jīng)超負荷運轉，如果不解決這一系列現(xiàn)狀勢必會引發(fā)更為嚴重的生態(tài)環(huán)境問題，也將會對人類生存和發(fā)展帶來嚴重威脅。林業(yè)建設正是為了解決生態(tài)環(huán)境問題，改善環(huán)境而采取的重要舉措，其中生態(tài)公益林建設更是體現(xiàn)了森林資源的生態(tài)效益，并且近年來我國生態(tài)公益林建設取得了顯著的成效，山變綠了，水變清了，天變藍了，干旱、泥石流、洪災、山體滑坡等自然災害明顯減少。但是，全世界生態(tài)環(huán)境問題日益嚴峻，環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展之間仍然存在著矛盾沖突，并且生態(tài)優(yōu)先與資源利用、生態(tài)系統(tǒng)恢復與可持續(xù)經(jīng)營等的矛盾沖突也更加凸顯，尤其是資金上的短缺成為迫切需要解決的問題。建立完善的生態(tài)公益林補償機制可以說是非常重要且有效的措施，我國各級政府也進行了大量的嘗試與實踐，開展了不同形式的生態(tài)補償辦法，但是無論是從法律規(guī)范、制度還是具體的實施手段方面還不成熟的地方，需要進一步完善。

自2005年中央財政森林生態(tài)效益補償工作啟動以來，特別是2006 年中央1 號文件明確指出要建立和完善生態(tài)補償機制以來，我國相關部門加大了研究力度，尋求有效的解決方法，以及如何完善森林生態(tài)效益補償制度。在2013 年十八屆三中全會通過全面深化改革重大問題的決定，要求實施資源有償使用制度和生態(tài)效益補償制度，劃定森林生態(tài)保護紅線，堅持誰受益、誰補償?shù)脑瓌t，推進重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償機制完善與實施。由于我國針對生態(tài)公益林補償方面的研究起步比較晚，其中的缺陷還有很多，為了促進森林資源的可持續(xù)發(fā)展，長久推進生態(tài)公益林建設，建立健全合理的生態(tài)公益林生態(tài)補償機制是非常有必要的。

3.生態(tài)公益林森林生態(tài)補償現(xiàn)狀

3.1 生態(tài)公益林森林生態(tài)補償資金來源單一

截止2020 年底我縣已將109.41 萬畝森林區(qū)劃界定為生態(tài)公益林，其中國家級公益林51.41 萬畝，省級公益林58.00 萬畝，公益林占全縣294.42 萬畝林地面積的37.2%，為了保證生態(tài)公益林的可持續(xù)發(fā)展，從1999 年森林分類經(jīng)營開始至2005 年國家重點生態(tài)公益林生態(tài)效益補償項目啟動以來，我國在生態(tài)效益補助資金試點的基礎上，將生態(tài)公益林補助資金全部納入公共財政預算中，并通過制定合理的補償標準保證生態(tài)公益林補償機制的良好運行。但是隨著生態(tài)公益林補償機制的實施以來，越來越多的問題暴露出來，比如生態(tài)補償資金的來源單一，全部來源于中央財政資金，而且在生態(tài)公益林補償資金中包括兌現(xiàn)給林權所有者的補償金和管護費兩個部分。同時，森林生態(tài)效益的受益主體是全社會，我們每時每刻都在享受著森林資源帶來的生態(tài)效益，但是生態(tài)公益林的補償資金并沒有體現(xiàn)“受益者付費”的原則，僅僅依靠政府的資金投入遠遠不能彌補生態(tài)公益林經(jīng)營者的經(jīng)濟損失，甚至會打擊經(jīng)營者的積極性，解決資金問題勢在必行。

3.2 生態(tài)公益林森林生態(tài)補償標準偏低

我國生態(tài)公益林森林生態(tài)補償標準要低于木材經(jīng)濟利用價值。目前，已經(jīng)納入森林生態(tài)效益補償?shù)募w林（包含個體林）、國有林，縣級林業(yè)主管部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與林權所有者均簽訂了《生態(tài)公益林禁伐（限伐）協(xié)議》，所以林權所有者不能通過商品性采伐林木獲取經(jīng)濟效益，基本失去了林地的經(jīng)營收益權。根據(jù)一些研究顯示，以木材生產(chǎn)為參照標準，如栓皮櫟用材林到20a 時，年收入約每畝150 元，每畝產(chǎn)木材至少5m3，獲利3000 元，但是根據(jù)國家目前的森林生態(tài)補償標準來看，如果經(jīng)營20a 的生態(tài)公益林每畝補償僅300 元，很顯然補償標準要遠遠低于經(jīng)營者的直接經(jīng)濟利益。總體來說，目前我國生態(tài)公益林補償標準較低，很難激發(fā)經(jīng)營者的積極性，不利于生態(tài)公益林的可持續(xù)發(fā)展。

3.3 公益林區(qū)劃界定群眾滿意度不高

公益林區(qū)劃界定過程中，政策宣傳力度不夠，宣傳面較小，群眾知曉率不高，加之林農(nóng)普遍文化程度低，對政策的理解存在較大差異，滿意度不高，在區(qū)劃界定和修編過程中因操作細致以及業(yè)務人員技術等問題，尤其是一些在生態(tài)區(qū)位重要、生態(tài)比較脆弱地方的個別地塊被劃為公益林，農(nóng)戶有一定情緒，打擊農(nóng)戶種植和保護林木的積極性。比如，2008 年第二批國家級公益林和省級公益林與全國集體林權制度改革同時進行，區(qū)劃界定以老的森林資源二類調查成果為基礎，區(qū)劃不得打破小班，部分農(nóng)戶的林地相連但處于不同小班，導致有的農(nóng)戶被區(qū)劃為公益林，另外農(nóng)戶沒有區(qū)劃進去，或相同面積的農(nóng)戶有的劃得多，有的劃入少，公益林區(qū)劃有一條基本原則是集中連片，如果同一個小班內有40 戶農(nóng)戶地塊，有38 戶同意區(qū)劃為公益林，2 戶農(nóng)戶不同意也得劃入。公益林區(qū)劃界定還有一些貧困地區(qū)為了獲得更多的森林生態(tài)效益補償，以下壓式盲目分攤公益林面積，不利于生態(tài)公益林的可持續(xù)發(fā)展。另外，在生態(tài)公益林劃落界工作中也會受到技術和設備等問題的影響，出現(xiàn)錯劃、漏劃和圖斑位移等情況，在林地和農(nóng)地交錯的邊緣，難免將極少數(shù)農(nóng)地區(qū)劃到公益林中。所以在公益林劃界定問題上也需要研究有效的解決方法。

4.生態(tài)公益林森林生態(tài)效益補償機制的完善建議

4.1 增加森林生態(tài)效益補償資金渠道

目前，生態(tài)公益林資金主要來源于國家財政撥付，資金來源單一，財政壓力大，必須加強對森林生態(tài)效益補償機制的研究，解決資金上的問題，才能使生態(tài)公益林補償機制良性運行。根據(jù)“誰受益誰補償”的原則，進行多渠道籌集。比如以政府為主導積極引進企業(yè)、集團、個人參與，以此來拓寬資金渠道，減輕政府財政壓力，擴大社會參與度。以福建省對閩江實施的水資源補償制度為例，向水力發(fā)電、旅游、煤炭等收益部門收取一定的補償資金投入；或者山西省從煤炭中獲取一部分資金用來支持造林綠化工程等，這些都可以成為有價值的參考經(jīng)驗，而且有效解決生態(tài)公益林補償資金短缺等問題，這對生態(tài)公益林建設將會起到較好的促進作用。

4.2 整合項目，逐步提高森林生態(tài)效益補償標準

積極爭取、整合項目，根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平逐步提高森林生態(tài)效益補償標準。生態(tài)公益林補償標準是公益林補償機制中的核心內容，關乎公益林的可持續(xù)性，所以提高補償標準是非常有必要的，以此調動經(jīng)營者的積極性。

首先是將已經(jīng)納入集體或其他生態(tài)公益林范圍內的林地，由政府贖買或在不改變公益林性質的前提下允許流轉、入股，轉變生態(tài)公益林的所有制形式，以此解決經(jīng)營者的部分經(jīng)濟損失的問題，增加林農(nóng)經(jīng)濟收入，間接性提高了森林生態(tài)效益補償標準，還能轉變經(jīng)營者的思路，促進生態(tài)公益林建設的不斷推進。其次就是采取分類補償?shù)霓k法，根據(jù)2010 年國家級公益林分級區(qū)劃成果，按照不同的生態(tài)區(qū)位、分類等級、林分質量、管護難易程度等情況，制定合理的補償辦法對生態(tài)公益林進行分類補償。另外，從對國家公益林補償標準來看，不同地區(qū)的標準不一樣，如浙江省每年每公頃465 元、海南省345 元、湖南省255 元等，地方公益林與國家級公益林的補償標準一致，隨著各地區(qū)經(jīng)濟水平提升，應該適當提高標準。比如可以參考北京市的相關補償政策，按照6:4 的比例進行生態(tài)公益林補償，其中40%為森林健康經(jīng)營管理資金，主要用于公益林撫育、保護、道路修建等，另外60%主要撥付給林權所有者作為生態(tài)補償資金。自2015 年以來，受到物價上漲以及國家財政力提升等因素的影響，針對生態(tài)公益林補償也提升了標準，經(jīng)營者獲得了與其貢獻值相匹配的補償，相信在未來生態(tài)公益林補償標準以及相應機制會得到更好的完善。

4.3 加強高森林生態(tài)效益補償支持宣傳

森林生態(tài)效益補償工作不僅僅是森林管理人員的工作和林草部門工作人員和護林員的責任，廣大群眾也有義務參與到其中?，F(xiàn)階段，我國森林的面積有了較大增加，但是人工林木多，其生態(tài)功能單一或偏低，生態(tài)效益難以發(fā)揮。處于交通不便，邊遠山區(qū)的林農(nóng)普遍存在經(jīng)濟發(fā)展緩慢、文化程度較低、知識較為貧乏，生態(tài)意識不強，政策理解不深等情況。因此，應該加強森林生態(tài)效益補償支持宣傳，充分利用手機視頻、微信、短信，電視、廣播，召開群眾大會等多種形式進行宣傳，讓廣大人民群眾認識到森林生態(tài)效益補償?shù)闹卮笠饬x，切實增強廣大人民群眾保護生態(tài)環(huán)境的意識，使廣大群眾真正積極主動地配合、支持、參與森林生態(tài)效益補償工作，成為一名“綠水青山就是金山銀山”的踐行者。

4.4 從法律層面給予支持和保障

針對生態(tài)公益林補償問題還應該從法律層面給予支持和保障，不斷的完善法律規(guī)范，有助于促進生態(tài)公益林補償機制的良性運行。自1992 年起國務院就提出了森林資源有償使用的辦法，從個別地方立法試點先行發(fā)展至今，關于森林生態(tài)保護以及補償?shù)姆审w系也在不斷的完善。2006 年第六次全國環(huán)境保護大會上的重要講話“要按照誰開發(fā)誰保護、誰破壞誰恢復、誰受益誰補償、誰排污誰付費”的原則進一步完善生態(tài)補償政策，建立科學的生態(tài)補償機制，2019 年新修訂的《森林法》已將森林生態(tài)效益補償寫入法律，為森林生態(tài)效益補償項目的實施提供了法律依據(jù)，但是具體使用起來還需要進一步細化，使其具有更強的操作性，如今實施的生態(tài)公益林森林生態(tài)補償機制，國家從政策與法律法規(guī)層面為生態(tài)公益林建設和發(fā)展提供了強有力的法律保障與制度支持。但是隨著我國生態(tài)環(huán)境問題日益突出以及生態(tài)公益林發(fā)展中暴露出來的一系列問題來看，法律政策還應該進一步的完善與加強，比如如何處理好林區(qū)民生問題、補償標準、公益林與商品林的區(qū)別化以及市場化、多元化的森林生態(tài)補償機制等，這些問題都是生態(tài)公益林補償機制中需要考慮和研究的現(xiàn)實問題。

5.結語

綜上所述，實施生態(tài)公益林森林生態(tài)補償機制以來，其中暴露出來的問題越來越多，在很大程度上制約著生態(tài)公益林的建設與可持續(xù)發(fā)展，比如補償資金來源、補償標準等都是社會各界廣泛關注的問題。當務之急應該拓展資金來源，加大生態(tài)公益林經(jīng)營管理模式創(chuàng)新力度，根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟狀況適當?shù)恼{整生態(tài)公益林補償標準，實現(xiàn)動態(tài)提高生態(tài)公益林補償標準，調動經(jīng)營者的積極性。同時，充分利用生態(tài)公益林的資源優(yōu)勢，發(fā)展旅游業(yè)、林下種植等，增加經(jīng)營者額外的收入。另外從法律政策方面給予保障和支持，增強社會公眾的環(huán)境保護意識，促進生態(tài)公益林建設的可持續(xù)發(fā)展。