靖州縣楠竹林地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的實踐探索及思考

劉 波

（湖南省靖州縣林業(yè)局，湖南 靖州 418400）

靖州縣地處湖南省西南邊陲，懷化市南部，沅水上游，湘、黔兩省交界地區(qū)，全縣國土總面積2210平方公里，林業(yè)用地面積1799平方公里，森林覆蓋率74.93%，森林蓄積量1100萬立方米，人均擁有量位居全省第一，是湖南省林業(yè)十強縣。靖州縣是典型的“八分半山一分田，半分水域加莊園”山區(qū)林業(yè)大縣，主要培育馬尾松、杉木、楠竹等為主的商品林。因林木生長周期長、投資風險較大，加之以往全縣林地流轉(zhuǎn)機制不健全，涉及的部門較多，協(xié)調(diào)不夠到位，林權流轉(zhuǎn)市場不規(guī)范，由此產(chǎn)生的涉林矛盾較多，導致全縣林地流轉(zhuǎn)進展緩慢，成效不明顯，嚴重制約了全縣林業(yè)規(guī)?；⒓s化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，豐富的資源優(yōu)勢不能有效轉(zhuǎn)變?yōu)榱己玫慕?jīng)濟優(yōu)勢，廣大林農(nóng)群眾只能“望林興嘆”。

靖州縣現(xiàn)有楠竹面積21.1萬畝，占全縣林地面積的7.83%，竹林總株樹為5600.2萬株，主要分布在本縣渠陽鎮(zhèn)的金鑫村、新城村、流坪村，寨牙鄉(xiāng)的寨牙村，文溪鄉(xiāng)的金馬村、文溪村。其中金鑫村約有竹林2萬畝。由于對楠竹的經(jīng)營管理不善，原有的楠竹長期未撫育，林地板結(jié)，地下竹鞭擁塞，林內(nèi)雜灌叢生，雜灌與楠竹爭光爭肥，林內(nèi)楠竹長勢不均，呈現(xiàn)逐年衰退的現(xiàn)象。相當部分竹林由于砍伐不當，造成立竹稀疏，葉面積指數(shù)低，或竹齡結(jié)構保留不合理，降低了新竹產(chǎn)量。加之，楠竹林新造一次性投入太高，而成本回收太慢。按當前工價計算每畝造林達2500元以上。新造楠竹8年才成林，而真正成為材用竹要到10年以上才會產(chǎn)生效益。歷年來楠竹產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴重滯后，楠竹林的利用率不到10%。目前，全縣共有小型楠竹加工企業(yè)15家，主要生產(chǎn)竹筷、竹簾、竹席、竹踏板等。全年正常生產(chǎn)的僅有5家，半停產(chǎn)半生產(chǎn)狀態(tài)的7家，停產(chǎn)3家。全年加工利用的楠竹數(shù)量約為50萬根。大多楠竹加工企業(yè)按噸位收購，價格為每噸420—460元。也有個別企業(yè)按根數(shù)收購，以7、8、9寸徑級的楠竹居多。7寸的楠竹為每根6元，8寸的楠竹為每根9元，9寸的楠竹為每根11.5元。以生產(chǎn)竹踏板為原料的小楠竹收購價為每噸300元。除去人工采伐、車輛運輸?shù)荣M用后，林農(nóng)純收入僅為每畝80元左右，路程40公里以上的較遠地方，林農(nóng)基本沒有收益。為改變本縣楠竹產(chǎn)業(yè)“大資源、小產(chǎn)業(yè)”的落后局面，靖州縣對楠竹林地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)進行了積極的實踐探索。

1.靖州縣開展楠竹林地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)背景

1.1 上級有明確任務

按照《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》《國務院辦公廳關于完善集體林權制度的意見》《湖南省人民政府辦公廳關于完善集體林權制度的實施意見》《中共懷化市委辦公室懷化市人民政府辦公室關于切實做好集體林業(yè)綜合改革試驗17件實事的通知》等文件的精神，確立了集體林地“三權分置”的運行機制，實現(xiàn)集體林地所有權、承包權、經(jīng)營權三權分離并行，成為新一輪林業(yè)改革的首要任務。經(jīng)懷化市林業(yè)局批準，靖州縣于2018年5月正式啟動了農(nóng)村集體林地的“三權分置”。

1.2 群眾有迫切期盼

近年來，隨著農(nóng)村勞動力的減少和營造林的成本增加，林農(nóng)常常因缺少資金和能力，造成林地資源被閑置。當前門靖州縣大戶造林、聯(lián)戶造林等以租賃、合股等形式集約林地經(jīng)營的主體大量存在，且規(guī)模較大，其在經(jīng)營過程中投入了大量人力物力，往往若干年后經(jīng)營收益得不到有效保障。因此，推進集體林地三權分置，明確和保障經(jīng)營主體的權益，有效盤活森林資源資產(chǎn)，成為廣大林農(nóng)群眾最迫切的期盼。

1.3 發(fā)展有切實需要

靖州縣是湘西南地區(qū)林業(yè)大縣，森林資源較為豐富，但由于林地流轉(zhuǎn)體制機制不順暢，嚴重制約了全縣林業(yè)規(guī)?；⒓s化、科學化發(fā)展，造成“大資源，小產(chǎn)業(yè)”的尷尬現(xiàn)狀。推進集體林地三權分置，特別是進一步放活林地經(jīng)營權，從長遠看，能有效盤活農(nóng)村林地資源；從當前看，2017年靖州縣引進康爾國際楠竹加工企業(yè)，為確保充足的楠竹原材料供應，必須大面積流轉(zhuǎn)集約楠竹林地作為原材料供應基地。

1.4 改革有良好基礎

自2006年靖州縣林權制度改革推動以來，全縣林權權屬絕大部分得到了明確，林農(nóng)自發(fā)的集約林地經(jīng)營現(xiàn)象較為普遍。近年來靖州縣就集體林地三權分置改革進行了積極探索。2017年靖州縣制定《靖州縣森林資源經(jīng)營權流轉(zhuǎn)登記管理辦法》，經(jīng)縣委常委會議研究通過，原則同意先行在平茶鎮(zhèn)、文溪鄉(xiāng)、寨牙鄉(xiāng)、江東便民服務中心和排牙山國有林場開展森林資源經(jīng)營權流轉(zhuǎn)登記試點工作。

為改變靖州縣楠竹產(chǎn)業(yè)“大資源、小產(chǎn)業(yè)”的落后局面，靖州縣制定《靖州縣渠陽鎮(zhèn)金鑫村楠竹林地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)實施方案》，穩(wěn)妥開展楠竹林地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)。

2.靖州縣楠竹林地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的主要內(nèi)容

2.1 穩(wěn)定林地承包關系

一是進一步明晰產(chǎn)權。靖州縣林業(yè)局和不動產(chǎn)登記部門密切配合，進一步加強集體林地林權登記發(fā)證工作。二是強化林業(yè)產(chǎn)權的保護。對不同類型的林地所有者的權利進行保護，對其權利主體的權利進行保護。在承包期，不能隨意調(diào)整農(nóng)民承包的土地，也不能強制將農(nóng)民承包的土地收回。三是加強合同規(guī)范化管理。林地林權的承包和轉(zhuǎn)讓，必須簽訂一份書面合同。靖州縣林業(yè)局與靖州縣司法局共同出臺規(guī)范的合同文本，完善合同檔案管理，合同明確雙方權利人的權利和義務，對保護修復、撫育管理、森林防火、森林病蟲害防治等方面進行規(guī)定。同時要求農(nóng)村集體經(jīng)濟組織監(jiān)督林權權利人嚴格履行合同，依法依規(guī)開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，合理利用和保護林地。

2.2 放活林地經(jīng)營權

一是對生態(tài)公益林進行科學管理經(jīng)營。在不破壞森林生態(tài)環(huán)境的基礎上，堅持“以非木材利用為主，木材利用為輔”的方針，大力推進靖州縣渠陽鎮(zhèn)金鑫村楠竹公益林資產(chǎn)化經(jīng)營，允許采取出租、入股、合資、合作等方式流轉(zhuǎn)，適當發(fā)展林下種植、養(yǎng)殖和森林休閑旅游等非木材資源的開發(fā)與利用，科學發(fā)展林下經(jīng)濟，提高綜合利用效益。二是放活商品林經(jīng)營權。進一步放活商品林經(jīng)營，給予林權權利人更大的經(jīng)營自主權，林權權利人根據(jù)森林經(jīng)營規(guī)劃，自主確定經(jīng)營方向和經(jīng)營方式。三是優(yōu)化林業(yè)管理方式。精簡林業(yè)審批程序，明確禁止和限制的行為，減少對林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的限制。針對靖州縣楠竹林林地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)審批，積極開展“一站式”全程代理服務。

2.3 拓展集體林權權能

在林地所有權人對林地林木可依法抵押、繼承、入股、擔保以及作為合作、合資條件的基礎上，將集體林林權的權能進一步擴大。支持采取轉(zhuǎn)包、入股、出租等方式進行林地林權流轉(zhuǎn)，科學合理地發(fā)展森林旅游、林下經(jīng)濟和森林康養(yǎng)等。探索開展“林權抵押+商業(yè)保險”業(yè)務。支持林權收儲機構開展森林資源資產(chǎn)評估、信貸擔保、抵押物處理、林權收儲等服務。

2.4 鼓勵社會資本投入林業(yè)

積極鼓勵林地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)，吸引社會資本投入林業(yè)發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，以林權抵押融資破解資金難題，促進企業(yè)發(fā)展帶動農(nóng)民增收，探索一條“工商促農(nóng)、產(chǎn)業(yè)融合、協(xié)調(diào)發(fā)展、民企雙贏”的現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展新路子。一是積極探索解決林地規(guī)模化經(jīng)營的有效渠道，規(guī)范引導林地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)，保護流轉(zhuǎn)林地的穩(wěn)定性，確保社會資本能夠進得來、留得下、發(fā)展得好。二是處理好社會資本進入林業(yè)初期農(nóng)民利益保護問題，充分尊重農(nóng)民自身意愿，本著平等協(xié)商、互利共贏的原則約定合同條款，確定雙方共同認可的流轉(zhuǎn)費用，不以犧牲林農(nóng)生產(chǎn)主體地位和林農(nóng)利益邊緣化為代價。積極探索林地升值的共享辦法，使林農(nóng)能夠得到企業(yè)發(fā)展壯大的“紅利”，建立企業(yè)與林農(nóng)的利益聯(lián)結(jié)機制。三是對社會工商資本參與林業(yè)發(fā)展進行有效管控。一要嚴格準入，審核企業(yè)是否具有林業(yè)經(jīng)營能力，是否有林地經(jīng)營規(guī)劃；經(jīng)營項目是否符合產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策，是否對林業(yè)安全和生態(tài)保護有利；林地流轉(zhuǎn)是否依法自愿，合同簽訂是否規(guī)范。二要跟蹤監(jiān)管，堅決糾正改變林地用途的違規(guī)行為，禁止林地資源的非林化。防止套取國家項目資金和出現(xiàn)半拉子工程。三要搞好服務，搭建服務平臺，強化政策宣傳，幫助解決林業(yè)生產(chǎn)過程中的技術難題，加強人才培訓，為社會資本發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)保駕護航。

2.5 推動楠竹一二三產(chǎn)業(yè)融合

探索楠竹三產(chǎn)融合發(fā)展，挖掘楠竹資源優(yōu)勢，延伸其發(fā)展鏈，推動其價值鏈的升級，從而達到經(jīng)濟和生態(tài)的雙贏。一是加強林業(yè)產(chǎn)品的深度開發(fā)和增值。轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式，延長林業(yè)生產(chǎn)鏈，發(fā)展林業(yè)產(chǎn)品的深加工，提升林產(chǎn)品加工的轉(zhuǎn)化率和附加值。二是擴大森林旅游休閑的作用，擴大森林資源優(yōu)勢。引導各林業(yè)經(jīng)營主體利用其生態(tài)資源的優(yōu)勢，不斷擴大其新的功能，使其與休閑養(yǎng)生、鄉(xiāng)村旅游、養(yǎng)老度假、觀光采摘等有機融合，促進林業(yè)經(jīng)營主體的多元化發(fā)展。三是促進行業(yè)的一體化，促進企業(yè)的多元化發(fā)展。經(jīng)營主體要將其與二三產(chǎn)業(yè)進行有效的整合和協(xié)同發(fā)展，充分發(fā)揮出森林資源的巨大潛力。通過社會資本融入林業(yè)發(fā)展，擴大投資規(guī)模，提供就業(yè)崗位，使林農(nóng)能夠以林權出讓、入股分紅、就地務工等方式增加收入，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益協(xié)同發(fā)揮，實現(xiàn)林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

3.靖州縣楠竹林地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的主要成效

3.1 制定了一個管理辦法

2018年5月，《靖州縣森林資源經(jīng)營權流轉(zhuǎn)登記管理辦法》經(jīng)縣政府常務會議和縣委常委會議原則通過，在平茶鎮(zhèn)、文溪鄉(xiāng)、寨牙鄉(xiāng)和江東便民服務中心4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（便民服務中心）開展森林資源經(jīng)營權流轉(zhuǎn)登記試點工作，前期主要探索開展楠竹林地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)。

3.2 建立了一套流轉(zhuǎn)機制

2020年靖州縣搶抓林長制改革試點的重要契機，建立縣鄉(xiāng)村三級林長，依托部門協(xié)作機制破解林地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)難題。由縣級林長牽頭，組織自然資源局、林業(yè)局、司法局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、市場監(jiān)督管理局、金融部門、涉及的鄉(xiāng)鎮(zhèn)林長成立林權流轉(zhuǎn)工作領導小組，建立林地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)聯(lián)席會議制度，在流轉(zhuǎn)工作中遇到的各種問題，由各個相關部門進行討論和處理。以渠陽鎮(zhèn)金鑫村楠竹林地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)為試點，明確流轉(zhuǎn)程序，材料清單，示范合同，流轉(zhuǎn)方案，實行一站式全程代辦服務，合力推進試點工作。同時有效地防止了原林權所有人使用原始林權證進行抵押貸款、林木采伐等情形的發(fā)生。

3.3 提高了林地經(jīng)營水平

為了合理利用森林資源，充分發(fā)揮現(xiàn)有生態(tài)公益林的生態(tài)、經(jīng)濟、社會三大效益，靖州縣按照林地林用、不改變林地所有權、林地用途和公益林性質(zhì)的原則積極引進具備較強相應林地經(jīng)營能力的知名林業(yè)企業(yè)。企業(yè)積極投身楠竹產(chǎn)業(yè)，使林農(nóng)分散、粗放經(jīng)營的楠竹林能集中進行流轉(zhuǎn)，促進了林地的適度規(guī)模化經(jīng)營。通過推進林地經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)，明確了經(jīng)營主體的權益，使經(jīng)營主體放心投入、安心經(jīng)營，林地經(jīng)營的質(zhì)量和效益得到進一步提升。

3.4 提高了林農(nóng)林業(yè)收入

企業(yè)以租賃的方式開展楠竹林地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)，可以有效預防林農(nóng)失山失地，在增加林農(nóng)的收入的同時又不會對林農(nóng)的利益造成損失。林農(nóng)在林地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)后可以有更多的時間和精力外出務工、創(chuàng)業(yè)獲得更多收益。目前，靖州縣渠陽鎮(zhèn)金鑫村完成流轉(zhuǎn)楠竹林地經(jīng)營權7000余畝，參與農(nóng)戶達300余戶，實現(xiàn)了租金收益700余萬元，讓林農(nóng)真正享受到了“綠色銀行”帶來的紅利。

4.靖州縣林地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的幾點思考

4.1 加強調(diào)查研究，摸清林情民情

集體林地三權分置改革，特別是放活林地經(jīng)營權是集體林權制度改革的延續(xù)和深化，對當前影響和制約林業(yè)持續(xù)發(fā)展的各種瓶頸、障礙“動刀子”，事關國家政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，事關林農(nóng)的切身利益。只有深入基層、深入一線，充分聽取林農(nóng)意見，才能摸清改革面臨的林情民情，為制定符合實際的改革目標、任務、思路、政策、措施奠定堅實的基礎。

4.2 領導高度重視，統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)

縣委、縣政府領導高度重視集體林地三權分置工作，堅持以改革促發(fā)展，不做表面文章，確保工作實效?？h林業(yè)局作為該項工作的主抓部門，要做好統(tǒng)籌安排，積極與縣自然資源局等部門協(xié)調(diào)。林業(yè)局抽調(diào)專業(yè)骨干人員組成工作指導組，負責協(xié)調(diào)、指導渠陽鎮(zhèn)金鑫村楠竹林地經(jīng)營權工作的開展，確保全面完成各項任務。相關鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一把手”親自掛帥，狠抓改革目標和任務的落實，確保工作班子到位、隊伍組建到位、責任明確到位、制度建設到位、經(jīng)費保障到位。全縣上下思想高度統(tǒng)一，形成部門緊密配合，上下齊抓共管，同步整體推進的工作格局。

4.3 廣泛深入宣傳，充分發(fā)動群眾

堅持輿論先行，廣泛深入地宣傳林地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的相關法律政策，讓廣大林農(nóng)充分認識到依法流轉(zhuǎn)的重要性和必要性，在全社會形成對林權流轉(zhuǎn)工作的共識。在推進過程中，要充分依靠群眾、尊重群眾，從方案的制定到重大事項的決策，都充分征求群眾意見。始終把林農(nóng)是否得到實惠作為衡量改革成敗的關鍵，使林農(nóng)成為改革的最大受益者，自覺成為推動林權流轉(zhuǎn)的主體。

4.4 培育新型主體，激活發(fā)展要素

長期以來，林農(nóng)群眾分戶經(jīng)營，單家獨戶各自為戰(zhàn)，林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營分散，市場信息把握不準，林產(chǎn)品種類單一、價值不高、銷售不暢，是制約林業(yè)持續(xù)發(fā)展和林農(nóng)群眾增收致富的最大障礙。要加快林業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展必須努力培育新型林業(yè)經(jīng)營主體，激活發(fā)展要素，盤活森林資源，增加林農(nóng)收入，為推進鄉(xiāng)村振興作出林業(yè)部門應有的貢獻。

4.5 推進簡政放權，提升治理能力

一直以來，部分基層林業(yè)機構和人員因循守舊，固步自封，影響和制約了林業(yè)持續(xù)發(fā)展。推進改革，就要借助當前法律、政策、科技、信息等各種手段，打破影響和制約林業(yè)事業(yè)發(fā)展的各類藩籬，搭建起林業(yè)部門規(guī)范服務、林農(nóng)群眾辦事便捷的工作平臺，建立起優(yōu)質(zhì)高效的林業(yè)管理服務機制，切實增強生態(tài)林業(yè)、民生林業(yè)發(fā)展的內(nèi)生動力。