農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置制度實施問題及有效應(yīng)對方法

李慶旺（山東省聊城市東昌府區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，山東 聊城 252000）

聊城市東昌府區(qū)擁有處于山東省會城市群經(jīng)濟圈、京津冀協(xié)同發(fā)展區(qū)域等多重優(yōu)勢，錨定“爭創(chuàng)一流，走在前列，打造首善之區(qū)”目標(biāo)定位，聚力突破“九大改革攻堅”，做大做強現(xiàn)代優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群，加快建設(shè)冀魯豫交界區(qū)域中心城市，全力打造新時代現(xiàn)代化強區(qū)。1～4月份，稅收完成12.5億元，固定資產(chǎn)投資完成40.2億元，均居聊城市第一位。GDP、固定資產(chǎn)投資、服務(wù)業(yè)等主要經(jīng)濟指標(biāo)，以超全市20%的體量，實現(xiàn)兩位數(shù)的增幅和超30%的貢獻率。民間投資持續(xù)活躍占比超70%。認(rèn)真踐行“把群眾的事當(dāng)成天大的事”理念，扎實推進總投資6.73億元的10件民生實事。近些年，隨著當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整，政府部門高度重視農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的有效調(diào)整和發(fā)展，引導(dǎo)農(nóng)民群眾加快土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的集約化規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營，推動本地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化和科學(xué)化。農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置制度是對現(xiàn)有農(nóng)村土地制度的一項改革和創(chuàng)新，但在具體的實施過程中還存在著一定問題，普遍表現(xiàn)為農(nóng)民群眾土地流轉(zhuǎn)的積極性不高，流轉(zhuǎn)市場比較狹窄，流轉(zhuǎn)制度有待進一步完善[1]。針對這類問題就需要從制度的完善和改革入手，構(gòu)建完善的工作措施，進一步提高工作效率。

1 農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置制度設(shè)計原則

農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置制度在設(shè)計和制定過程中，主要是以堅持社會主義制度、堅持憲法精神、堅持農(nóng)村土地社會主義公有制、堅持確保農(nóng)村耕地面積18億的紅線不能發(fā)生變化、堅持確保糧食增產(chǎn)增收糧食生產(chǎn)安全、堅持保護廣大農(nóng)民群眾經(jīng)濟利益不受損失、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、開展精品農(nóng)業(yè)、提升農(nóng)產(chǎn)品競爭能力、加快推進城鄉(xiāng)一體化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為出發(fā)點。該項制度在實施過程中始終堅持了憲法精神，堅持保護農(nóng)民群眾的合法權(quán)益，堅持保障糧食產(chǎn)品安全生產(chǎn)的諸多原則。憲法當(dāng)中明確了社會主義的根本制度、經(jīng)濟制度、土地管理制度以及各項權(quán)利歸屬。農(nóng)村土地改革和各項規(guī)章制度執(zhí)行過程中，都需要保證在憲法框架下向前推進，任何規(guī)章制度的執(zhí)行必須要符合憲法精神內(nèi)容，條款不能夠與憲法當(dāng)中的規(guī)定相違背，一切憲法規(guī)定相違背的條款或者制度一律無效。另外農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置制度的設(shè)計還需要確保農(nóng)民群眾的合法權(quán)益不受損傷。土地改革的本質(zhì)目的是為了提高生產(chǎn)力和生產(chǎn)效率，將農(nóng)民群眾從繁重的農(nóng)業(yè)中解脫出來。農(nóng)村土地是農(nóng)民群眾賴以生存的根本，更是農(nóng)民群眾最原始的生產(chǎn)資料，所以在土地改革過程中，一定要保障好農(nóng)民群眾的合法權(quán)益。重點要保護好農(nóng)民群眾的土地股份收益權(quán)、土地改革執(zhí)行權(quán)、參與權(quán)，以及保障農(nóng)民群眾的就業(yè)權(quán)。另外在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，糧食是保證國家安全的關(guān)鍵環(huán)節(jié)更是立命之本，保障糧食安全，最根本的是要保護耕地安全，所以農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置制度設(shè)計和執(zhí)行過程中，應(yīng)該確保18億畝耕地紅線不受任何的侵犯和挑戰(zhàn)[2]。黨中央歷來重視耕地的有效保護，先后出臺了一系列的方針和政策，強調(diào)加強土地管理，切實保障農(nóng)田耕地的重要性。

2 農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置制度實施過程中存在的幾點問題

2.1 農(nóng)民群眾的土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)積極性不高

農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置制度實施背景之下，影響農(nóng)民群眾加強土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的因素有很多，例如地方政府部門的宣傳教育不夠，農(nóng)民群眾對土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)認(rèn)知不足，再加上部分地區(qū)出現(xiàn)了損害農(nóng)民群眾合法權(quán)益的違法流轉(zhuǎn)事件，影響到農(nóng)戶開展土地流轉(zhuǎn)的積極性，這對于農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置制度實施會產(chǎn)生極為不利的影響。農(nóng)民群眾擔(dān)心自身的合法權(quán)益遭受到侵害，顧慮較大的情況下，為了不喪失自己對土地的經(jīng)營權(quán)，就會變得更加小心謹(jǐn)慎，一旦土地流轉(zhuǎn)將會失去安全感，最終造成農(nóng)民群眾對土地流轉(zhuǎn)的積極性逐漸下降。

2.2 流轉(zhuǎn)市場比較狹窄，流轉(zhuǎn)不順暢

從當(dāng)前農(nóng)村土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀來看，主要以一家一戶的小規(guī)模流轉(zhuǎn)，或者私自流轉(zhuǎn)為主，并沒有形成完善的土地流轉(zhuǎn)市場，市場化水平相對較低，缺乏統(tǒng)一規(guī)范統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)市場，盡管在很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)已經(jīng)基本上出現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機制和中介組織，但是由于流轉(zhuǎn)平臺相對較小，各項信息供給不順暢，供求信息之間存在著較大的信息差，影響到流轉(zhuǎn)進程。

2.3 土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)制度有待進一步完善

從當(dāng)前的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀來看，土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)屬于非典型的熟人社會，農(nóng)村地區(qū)的很多土地流轉(zhuǎn)形式都比較隨意，有些農(nóng)民群眾在土地流轉(zhuǎn)過程中，只是與親戚或者鄰居之間達成了口頭協(xié)議，并沒有簽訂相應(yīng)的合同，沒有請擔(dān)保人，沒有進行有效的規(guī)范化流轉(zhuǎn)，土地在流轉(zhuǎn)過程中得不到法律的有效保護，一旦出現(xiàn)糾紛，農(nóng)民群眾的合法權(quán)益將會受到嚴(yán)重的侵害，這也是農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置制度實施的一個難點[3]。三個獨立的權(quán)利因為程序和制度之間的不規(guī)范，產(chǎn)生了一系列的問題，影響到制度的執(zhí)行和實施。

3 農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置制度實施問題有效應(yīng)對方法

3.1 保護和完善“三權(quán)”各項權(quán)能

切實維護農(nóng)民集體土地所有權(quán)，建立健全集體所有權(quán)行使機制，保障農(nóng)民集體對農(nóng)村土地所有權(quán)的根本地位。保護農(nóng)民主體地位，開展農(nóng)村承包地確權(quán)頒證掃尾和“回頭看”，妥善化解歷史遺留問題，確保合同和權(quán)證全部發(fā)放到戶。加強土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范管理，平等保護經(jīng)營主體通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)各項權(quán)能。

3.2 不斷創(chuàng)新土地規(guī)模經(jīng)營機制

牢牢把握土地規(guī)模經(jīng)營這一現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然趨勢，根據(jù)資源稟賦、經(jīng)濟發(fā)展、人地關(guān)系等實際情況，在尊重承包農(nóng)戶意愿的基礎(chǔ)上，多渠道多形式推動多種形式適度規(guī)模經(jīng)營。發(fā)揮鎮(zhèn)級統(tǒng)籌作用，鎮(zhèn)域集中流轉(zhuǎn)一批；發(fā)揮村級帶頭作用，股份合作流轉(zhuǎn)一批；有序引導(dǎo)工商資本下鄉(xiāng)，項目帶動流轉(zhuǎn)一批；培育新型經(jīng)營主體，典型引路流轉(zhuǎn)一批；推動村莊布局調(diào)整，村莊融合、土地整理流轉(zhuǎn)一批；發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)，全程托管、規(guī)模經(jīng)營服務(wù)一批，讓小農(nóng)戶在不流轉(zhuǎn)土地的前提下實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，參與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程。

3.3 健全完善“三權(quán)分置”支持體系

建立全市統(tǒng)一的土地承包經(jīng)營權(quán)信息管理平臺，實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)變更、注銷登記常態(tài)化。強化政策扶持，統(tǒng)籌整合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展政策資源，鼓勵引導(dǎo)土地規(guī)模經(jīng)營。健全工商企業(yè)等社會資本流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的資格審查、項目審核和風(fēng)險防范制度，準(zhǔn)確把握工商資本進入農(nóng)業(yè)鼓勵、限制、禁止的政策界限。完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場。健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系，加強培訓(xùn)，提升能力，妥善化解農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定。

4 結(jié)語

綜上所述，在改革開放初期階段，中國加快推行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度，設(shè)立了土地所有權(quán)承包權(quán)，進一步激發(fā)了農(nóng)民群眾的生產(chǎn)積極性，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，滿足了人民群眾的溫飽，是當(dāng)前農(nóng)村改革方向的重大成果?，F(xiàn)階段隨著農(nóng)村土地改革制度的不斷向前推進，需要相關(guān)部門結(jié)合實際工作情況加快對現(xiàn)有土地經(jīng)營模式的有效改革，而農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置制度的有效執(zhí)行和實施對激發(fā)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)質(zhì)量、提升經(jīng)營管理效率有很大幫助。農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置制度的出臺展現(xiàn)了農(nóng)村基本經(jīng)營制度的持久活力，對保護耕地、明確土地權(quán)屬關(guān)系、促進土地健康流轉(zhuǎn)和科學(xué)利用具有十分重要的現(xiàn)實意義。