全過程人民民主嵌入社區(qū)治理的內(nèi)在機理與路徑選擇

文/張萌 李鵬 王新宇

黨的十八大以來，我國社會主義民主政治建設(shè)不斷發(fā)展完善，民主政治建設(shè)實踐不斷發(fā)展，民主政治理論在實踐的基礎(chǔ)上也在豐富、發(fā)展和完善。2019年，習(xí)近平總書記在考察上海長寧區(qū)虹橋街道時首次提出全過程人民民主，他指出：“我們走的是一條中國特色社會主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過程的民主。”[1]時隔兩年，在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上，習(xí)近平總書記再次強調(diào)“踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過程人民民主”。2021年10月，習(xí)近平總書記在中央人大工作會議上深入闡述了全過程人民民主的重大理念，對我國全過程人民民主建設(shè)作出重大部署、提出明確要求。全過程人民民主不僅是價值理念，而且已經(jīng)具有了堅實的實踐基礎(chǔ)。我國實行全過程人民民主對實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有巨大的推動作用。貫徹落實全過程人民民主的理念和原則，用全過程人民民主推動社區(qū)治理，有利于實現(xiàn)人人有責(zé)、人人盡責(zé)的局面。

一、全過程人民民主是一種新時代中國特色社會主義民主

●全過程人民民主是扎根本土的民主

全過程人民民主是發(fā)展中國特色社會主義民主政治的必然選擇。中國五千多年的優(yōu)秀文化傳統(tǒng)為全過程人民民主提供了豐富養(yǎng)分。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民進行社會主義革命、建設(shè)和改革的發(fā)展歷程，為全過程人民民主提供了實踐基礎(chǔ)。自中國共產(chǎn)黨成立之日起，就以實現(xiàn)民族獨立、人民解放為己任，領(lǐng)導(dǎo)人民不斷浴血奮戰(zhàn)，形成了一套人民當(dāng)家作主的制度體系。1952年我國頒布的第一部《中華人民共和國憲法》確立了社會主義民主政治制度，確定我國的政治制度包括人民代表大會制度、多黨合作的政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度和基層群眾自治制度。這些制度的確立，為我國民主政治建設(shè)提供了基本的制度保障。1978年改革開放后，我國社會主義民主政治隨著經(jīng)濟的發(fā)展而不斷發(fā)展，體現(xiàn)在兩個方面：一是人民群眾的民主權(quán)利擴大，二是民主制度的完善。改革開放后，社會主義民主政治建設(shè)始終堅持人民當(dāng)家作主，不斷提高人民的主人翁意識，人民群眾在民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督過程中參與社會主義民主政治。進入新時代，我國民主政治不斷發(fā)展，創(chuàng)造性地將協(xié)商民主加入到民主環(huán)節(jié)中，形成了民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督五大民主過程。這五大民主過程就是全過程，通過人民民主的五大要素形成完整閉環(huán)鏈，使得民主成為一個有機的系統(tǒng)。由此可見，全過程人民民主的提出有豐富民主實踐的積累。習(xí)近平總書記提出的全過程人民民主開啟了人民民主歷史的新境界。

●全過程人民民主是具有顯著優(yōu)勢的民主

全過程人民民主最本質(zhì)最核心的就是堅持以人民為中心的發(fā)展理念。在社會主義國家，以人民為中心是立黨之基、興國之要。人民民主是社會主義的生命，中國特色社會主義民主政治建設(shè)過程中，要將“以人民為中心”理念貫穿始終。堅持人民至上，體現(xiàn)人民意志，保障人民權(quán)利，激發(fā)人民為實現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)的動力。全過程人民民主就是社會主義民主政治的新形態(tài)，通過一系列制度設(shè)計和民主實踐，真正讓人民參與到社會主義政治建設(shè)中。全過程人民民主的“全”體現(xiàn)在民主主體、民主樣態(tài)、民主過程三個方面。民主主體的“全”是指在全過程人民民主中，通過協(xié)商民主環(huán)節(jié)讓更多的主體參與其中，人民通過表達自己觀點、傾聽他人觀點、相互討論，找到全體意愿的最大公約數(shù)，最終達成協(xié)商主體之間的共識，緩和社會矛盾，解決社會問題。民主樣態(tài)的“全”是指在全過程人民民主過程中，不但有科學(xué)的民主理論指導(dǎo)，而且民主主體有既定的程序參與民主實踐，比如在全過程民主中，主體在參與民主選舉時有投票權(quán)并投出自己神圣的一票，在整個民主實踐過程中持續(xù)參與，也能在民主決策時有表達自己意見、建議的權(quán)利，最終能夠?qū)崿F(xiàn)人民群眾對政治生活的有效監(jiān)督。民主過程的“全”，是指全過程人民民主實現(xiàn)了過程民主和結(jié)果民主、形式民主和實質(zhì)民主、直接民主和間接民主相統(tǒng)一，真正保障人民當(dāng)家作主。這些鮮明的特點優(yōu)勢標(biāo)志著全過程人民民主突破了西方“選舉民主”的神話。

●全過程人民民主是不斷與時俱進的民主

全過程人民民主是21世紀(jì)馬克思主義民主理論創(chuàng)新的最新成果。全過程人民民主通過不斷健全民主制度、豐富民主形式、拓寬民主渠道，不斷滿足人民日益增長的對美好生活的需要。2022年4月15日開啟黨的二十大相關(guān)網(wǎng)絡(luò)征求意見活動，廣大人民群眾通過人民日報社、新華社、“學(xué)習(xí)強國”等平臺提出意見和建議，充分彰顯了以習(xí)近平總書記為核心的黨中央發(fā)揚民主、集思廣益的優(yōu)良作風(fēng)，是推進我國全過程人民民主的生動實踐，是適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時代新要求的有益探索。上海市五里橋街道通過新時代“三會”制度——決策聽證會、矛盾協(xié)調(diào)會和政務(wù)評議會，運用“4+1”工作方法——“組團式服務(wù)、民主化管理、區(qū)域化支撐、群眾性評議”+“基層隊伍建設(shè)”，有效化解基層社區(qū)治理過程中的新矛盾、新挑戰(zhàn)，打造全過程人民民主基層最佳實踐街區(qū)。全過程人民民主實現(xiàn)了人民民主理論和實踐的創(chuàng)新?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)的建議》公報賦予“四個全面”新的內(nèi)涵，即全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨?！八膫€全面”從不同角度界定了全過程人民民主的深刻內(nèi)涵，著重強調(diào)了人民民主的重要性。全面建設(shè)社會主義國家目標(biāo)的其中之一就是不斷擴大人民民主；全面深化改革將推進民主政治制度化、規(guī)范化、程序化作為題中應(yīng)有之義；全面依法治國的指導(dǎo)原則之一就是堅持人民主體地位；全面從嚴(yán)治黨要求通過人民的監(jiān)督不斷實現(xiàn)黨的自我革命、自我完善、自我提高?！八膫€全面”戰(zhàn)略布局的全面升級，不僅體現(xiàn)了共產(chǎn)黨理論的繼承性，更體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨理論的創(chuàng)新性。這種創(chuàng)新是面對新時代的新變化新矛盾進行的相應(yīng)的積極回應(yīng)。全過程人民民主豐富了人民民主新內(nèi)涵，成為習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的時代命題。

二、全過程人民民主與社區(qū)治理的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

●將全過程人民民主嵌入社區(qū)治理，符合社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的迫切需要

黨的十九屆四中全會明確提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)要十分重視基層的社區(qū)治理?；鶎拥纳鐓^(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化可以概括為在進行社區(qū)治理的過程中應(yīng)該引進先進的又能與本社區(qū)實際情況相互銜接的治理理念，通過對這種先進的治理理念的借鑒、發(fā)展，構(gòu)建一套適合社區(qū)發(fā)展的體制機制，社區(qū)工作人員和管理者通過運用這一理念和機制，不斷推進社區(qū)治理的民主化、法治化、高效化。在社區(qū)治理中注重全過程人民民主的實踐，是真正視社區(qū)治理主體為全體社區(qū)居民的鮮明體現(xiàn)，也是將以往的管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫淼暮诵乃凇Ｍㄟ^民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理與民主監(jiān)督的完整閉環(huán)鏈，可以使得社區(qū)治理結(jié)構(gòu)合理化、治理主體多元化、治理行為規(guī)范化，真正實現(xiàn)共建共治共享社區(qū)治理新格局。

社區(qū)的基層黨組織、社區(qū)居民、社區(qū)工作者、社區(qū)志愿者以及相關(guān)的社區(qū)治理主體采用科學(xué)的方法，不斷推動社區(qū)治理能力的提高。這種科學(xué)的基層治理模式民主的方法其實就是運用全過程人民民主。全過程人民民主通過民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，可以解決社區(qū)事務(wù)，諸如社區(qū)衛(wèi)生整治、加裝電梯、停車收費、成立業(yè)主委員會、居民矛盾糾紛調(diào)解等，只要是和社區(qū)群眾切身利益相關(guān)的問題，都可以納入全過程民主來商討、決定、辦理、評價、監(jiān)督。在社區(qū)治理中注重全過程人民民主能調(diào)動社區(qū)居民參與社區(qū)公共事務(wù)的積極性，真正實現(xiàn)“社區(qū)是我家”的社區(qū)治理深度融入。

●將全過程人民民主嵌入社區(qū)治理，契合黨和政府推進社區(qū)治理模式轉(zhuǎn)型的迫切需要

黨的十九大報告提出“加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，打造共建共治共享的社會治理格局”[2]的發(fā)展目標(biāo)，這為新時代城市社區(qū)治理提出了發(fā)展要求和行動依據(jù)。社區(qū)作為社會治理的末梢，社區(qū)治理模式需要向民主化、精細(xì)化、科學(xué)化轉(zhuǎn)變。計劃經(jīng)濟時代，城市居民處于單位的集中管理體制下，政府壟斷公共資源，居民依附于單位，城市實行單位制。改革開放以后，隨著城市住房分配制度改革，市民通過購買商品房實現(xiàn)了居住自由，從而出現(xiàn)了社區(qū)，城市的發(fā)展與管理也發(fā)生了變化。社區(qū)治理形態(tài)從單位制轉(zhuǎn)變?yōu)榻志又七M而實現(xiàn)社區(qū)制，公共資源被下放到基層社區(qū)，社區(qū)治理開始走向政府、居民、社會組織等多元主體參與的合作治理模式。

全過程人民民主能夠推動社區(qū)治理主體的多樣性和平等性。現(xiàn)代城市社區(qū)內(nèi)居民是典型的“陌生人社會”，居民差異性大，社區(qū)內(nèi)居民呈現(xiàn)出公共服務(wù)需求的多樣性。奧斯特羅姆通過研究公地悲劇、囚徒困境博弈、集體行動邏輯這三個著名的公共治理模型，認(rèn)為公共事物治理之道就是構(gòu)建多中心系統(tǒng)，實現(xiàn)多元主體的協(xié)同共治。在公共服務(wù)資源分配中引入全過程人民民主，實現(xiàn)基層黨支部、社區(qū)居委會、社會組織、居民等各方面主體平等的參與社區(qū)公共事務(wù)，讓各主體共同加入公共服務(wù)政策從制定到實施的各項環(huán)節(jié)中，便可以在一定程度上避免公共產(chǎn)品供給錯位、缺位、越位的現(xiàn)象。因此，在社區(qū)治理中嵌入全過程人民民主，能夠整合人力資源，處理復(fù)雜矛盾，實現(xiàn)多元共治。

●將全過程人民民主嵌入社區(qū)治理，適應(yīng)公共政策科學(xué)化、民主化的現(xiàn)實需要

在全過程人民民主中，人民群眾就涉及自身利益和共同利益的公共議題表達自己的訴求和主張，積極參加社區(qū)治理，有利于提升決策的科學(xué)化和民主化。公共決策科學(xué)化是衡量社區(qū)治理現(xiàn)代化的重要指標(biāo)，如果具體決策不科學(xué)、不符合民意甚至出現(xiàn)嚴(yán)重錯誤，決策落實不僅困難，也會損害社區(qū)居民的利益。在實踐中，由于社區(qū)治理主體以政府為主，社區(qū)工作人員少，為社區(qū)服務(wù)的志愿者人數(shù)不多，同時絕大多數(shù)的社區(qū)居民不愿意參與社區(qū)治理中來，所以社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)一手包辦、一言堂的情況時有發(fā)生。如果在社區(qū)公共事務(wù)決策過程中沒有嵌入全過程人民民主，決策沒有實現(xiàn)社區(qū)居民的整體利益，那么決策在執(zhí)行過程中就會遭到社區(qū)居民的漠視甚至抵制，決策也無法真正落地、落實。因而，將全過程人民民主有效地嵌入社區(qū)治理中，讓社區(qū)居民了解整個決策制定的過程并讓大家參與其中，可以使決策結(jié)果得到社區(qū)居民的認(rèn)可，真正實現(xiàn)治理效能。

將全過程人民民主嵌入到社區(qū)治理中，就是將民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理與民主監(jiān)督貫穿于社區(qū)治理的全過程。民主選舉是指征集民意代表，整合居民多元的意見和利益訴求。民主協(xié)商就是表達自己需求的同時傾聽他人的意見，這是達成共識的過程。民主決策，就是經(jīng)過協(xié)商之后投票表決的過程，這是達成結(jié)果的過程。民主管理，就是達成共識后政策落實的過程。最后是民主監(jiān)督，保證政策最終真正地落實。這一過程將民主有效地落實到社區(qū)治理中，提高了決策過程的透明度和決策結(jié)果的科學(xué)性，實現(xiàn)了民主績效和治理績效的統(tǒng)一。

三、推進全過程人民民主有效嵌入社區(qū)治理的路徑選擇

●堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，為全過程人民民主嵌入社區(qū)治理提供有力保障

在全過程人民民主嵌入社區(qū)治理的過程中，離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)。在社區(qū)生活中，居民經(jīng)常遇到老舊小區(qū)加裝電梯、物業(yè)服務(wù)不好、交通擁擠混亂、廣場噪音擾民等問題，出現(xiàn)這些問題時，社區(qū)黨組織要發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，組織、調(diào)動社區(qū)居民為建設(shè)美好家園群策群力。在社區(qū)治理的實際工作中，社區(qū)黨組織需要統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)整體工作的開展和落實。社區(qū)黨組織要堅持以人民為中心的思想，貫徹落實國家的大政方針政策，對事關(guān)群眾的根本性、長遠性的事務(wù)要進行全過程人民民主的實踐，踐行好群眾路線，對群眾急難愁盼的事情要通盤考慮?；鶎狱h組織通過整合社區(qū)公共產(chǎn)品、人力資源、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等多方資源，打造社區(qū)居民參與社區(qū)治理的新平臺，給予居民更多的自治權(quán)。通過黨的領(lǐng)導(dǎo)，避免出現(xiàn)無人組織、無人參與的不利局面，實現(xiàn)黨建引領(lǐng)社區(qū)治理。

●解決民生議題，為全過程人民民主嵌入社區(qū)治理提供目標(biāo)導(dǎo)引

我國社會主義民主政治的發(fā)展要實現(xiàn)制度設(shè)計層面與基層治理實踐的統(tǒng)一發(fā)展。如果說“人民當(dāng)家作主”是制度層面的設(shè)計，“全過程人民民主”體現(xiàn)的就是基層治理的實踐。解決民生議題使民主不僅停留在制度層面，更應(yīng)該成為一種管用、有效的實質(zhì)民主。全過程人民民主要圍繞著大量民生議題來展開，在全過程人民民主過程中，通過解決社區(qū)居民關(guān)注的民生問題，如老舊小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施改造、噪音污染、交通擁擠、園區(qū)環(huán)境改善等，形成一套民主治理的有效解決機制。通過全過程人民民主，社區(qū)由管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫?，社區(qū)居民參與到問題解決的各個環(huán)節(jié)，居民之間協(xié)商后實現(xiàn)共識，形成最終的解決辦法，將政府有限的公共預(yù)算用于解決居民最關(guān)切、最急于解決的問題，這樣社區(qū)當(dāng)中絕大多數(shù)居民就愿意投身到社區(qū)治理中。簡而言之，以解決民生議題為目標(biāo)的全過程人民民主能夠推動社區(qū)治理現(xiàn)代化。

●培育治理型參與，為全過程人民民主嵌入社區(qū)治理提供內(nèi)生動力

人是天生的政治動物，積極參與城邦生活是構(gòu)成公民資格的實質(zhì)性要件。[3]社區(qū)居民參與社區(qū)的公共事務(wù)是公民的本質(zhì)體現(xiàn)。在民主政治發(fā)展過程中離不開公民對政治的參與，民主政治之所以能夠有效運轉(zhuǎn)都有賴于公民主動參與到政治生活中。在社區(qū)生活中普遍存在居民參與積極性不足的情況，這其中的原因有人口流動、行政主體的過渡干預(yù)等因素，但是最重要的原因在于社區(qū)居民認(rèn)為和自己沒有直接的利益關(guān)系。社區(qū)治理中，如果社區(qū)的居民都愿意參與到公共事務(wù)中并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，會推動社區(qū)治理的進一步發(fā)展。我們發(fā)現(xiàn)廣州、上海等社區(qū)治理與改革成功的社區(qū)，之所以能夠成功吸引社區(qū)居民參與到公共生活中，是因為政府將權(quán)力下放，將一部分公共預(yù)算資金交給民眾來決定資金的使用、分配，從而吸納了社區(qū)居民有序參與政治生活。這背后的動因就在于政治參與與社區(qū)居民自身的利益緊密相關(guān)，民眾感受到自己在決定和自身利益直接相關(guān)的公共事務(wù)，感受到自己在解決自己急難愁盼的問題。這就形成了以公共治理為核心的多維政治參與模式。這種治理型參與的模式是以解決群眾切身利益相關(guān)問題為目標(biāo)，然后經(jīng)過全過程人民民主這個過程，真正將管理的權(quán)力下放給了基層，調(diào)動了社區(qū)居民參與公共事務(wù)的積極性，使民主政治的參與更廣泛、更深入。

全過程人民民主嵌入社區(qū)治理是社會主義民主政治在基層的生動實踐。在全過程人民民主中，要以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心，以解決社區(qū)居民自身利益為目標(biāo)，積極引導(dǎo)居民參與到社區(qū)治理中，發(fā)揮居民主動性和創(chuàng)造性，從而有助于提高社區(qū)治理的治理效能。