礦業(yè)權(quán)出讓收益制度研究

曹旭升

(1.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(北京)，北京市海淀區(qū)，100083；2.北京市京師律師事務(wù)所，北京市朝陽(yáng)區(qū)，100025)

1 礦業(yè)權(quán)出讓收益制度的形成過(guò)程

礦業(yè)權(quán)出讓收益制度是礦產(chǎn)資源有償使用制度改革的產(chǎn)物，從2014年11月的最初制度設(shè)計(jì)，至2017年7月1日正式征收礦業(yè)權(quán)出讓收益，經(jīng)歷了一個(gè)制度不斷演化和形成的過(guò)程。

1.1 國(guó)家層面相關(guān)政策鋪墊

2014年11月，國(guó)家發(fā)改委將《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》上報(bào)國(guó)務(wù)院。2015年3月24日，中共中央政治局審議通過(guò)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》，該意見(jiàn)第二十二條規(guī)定：“進(jìn)一步深化礦產(chǎn)資源有償使用制度改革，調(diào)整礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)。”

2015年9月11日，中共中央政治局審議通過(guò)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，首次提到礦產(chǎn)資源國(guó)家權(quán)益金制度。該方案第二十九條規(guī)定：“理清有償取得、占用和開(kāi)采中所有者、投資者、使用者的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，研究建立礦產(chǎn)資源國(guó)家權(quán)益金制度?！?/p>

2016年3月17日，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要(草案)》發(fā)布，其中第十二章規(guī)定：“保護(hù)自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)益，公平分享自然資源資產(chǎn)收益?！钡谒氖乱?guī)定：“建立礦產(chǎn)資源國(guó)家權(quán)益金制度，健全礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度?！?/p>

2016年11月29日，原國(guó)土資源部公布《全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃(2016-2020年)》，其中第二章規(guī)定：“建立礦產(chǎn)資源國(guó)家權(quán)益金制度”，第三章規(guī)定：“建立礦產(chǎn)資源國(guó)家權(quán)益金制度，完善相關(guān)配套制度，保障國(guó)家所有者權(quán)益。”

1.2 《礦產(chǎn)資源權(quán)益制度改革方案》發(fā)布及其主要內(nèi)容

2016年12月30日下午，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十一次會(huì)議審議通過(guò)了《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》(以下簡(jiǎn)稱《方案》)。

2017年4月13日，國(guó)務(wù)院印發(fā)國(guó)發(fā)〔2017〕29號(hào)《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案的通知》(以下簡(jiǎn)稱“29號(hào)文”)，全文照發(fā)了《方案》內(nèi)容。

《方案》第二條規(guī)定：一是在礦業(yè)權(quán)出讓環(huán)節(jié)，將探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款調(diào)整為礦業(yè)權(quán)出讓收益；二是在礦業(yè)權(quán)占有環(huán)節(jié)，將探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)整合為礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)；三是在礦產(chǎn)開(kāi)采環(huán)節(jié)，組織實(shí)施資源稅改革；四是在礦山環(huán)境治理恢復(fù)環(huán)節(jié)，將礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金調(diào)整為礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金。

1.3 《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》的出臺(tái)

2017年6月30日，財(cái)政部和原國(guó)土資源部根據(jù)29號(hào)文的規(guī)定，發(fā)布《關(guān)于印發(fā)<礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法>的通知》(財(cái)綜〔2017〕35號(hào))(以下簡(jiǎn)稱“35號(hào)文”)，對(duì)礦業(yè)權(quán)出讓收益如何征收做出了8條限制性規(guī)定和29條具體規(guī)定。35號(hào)文第二條規(guī)定：“礦業(yè)權(quán)出讓收益是國(guó)家基于自然資源所有權(quán)，將探礦權(quán)、采礦權(quán)(以下簡(jiǎn)稱礦業(yè)權(quán))出讓給探礦權(quán)人、采礦權(quán)人(以下簡(jiǎn)稱礦業(yè)權(quán)人)而依法收取的國(guó)有資源有償使用收入。礦業(yè)權(quán)出讓收益包括探礦權(quán)出讓收益和采礦權(quán)出讓收益?！备鶕?jù)該條規(guī)定，國(guó)家對(duì)自然資源享有所有權(quán)，可依法收取國(guó)有資源有償使用收益。

1.4 35號(hào)文出臺(tái)前后實(shí)際情況的變化

礦業(yè)權(quán)出讓收益制度的形成，具有特殊的歷史背景。由于環(huán)保、審計(jì)等原因，眾多礦業(yè)權(quán)因生態(tài)紅線、自然保護(hù)區(qū)、環(huán)保不達(dá)標(biāo)等被關(guān)停退出。

我國(guó)隨著多次資源整合，通過(guò)優(yōu)勝劣汰，礦業(yè)權(quán)人基本素質(zhì)大幅提高，綠色礦山、智慧礦山建設(shè)方興未艾。但現(xiàn)在持有礦權(quán)的礦業(yè)權(quán)人普遍存在支付礦業(yè)開(kāi)采前高額礦業(yè)權(quán)出讓收益的困難。

礦業(yè)權(quán)出讓收益于2017年7月1日在非油氣礦種中開(kāi)始征收后，我國(guó)非油氣礦產(chǎn)資源勘查投資從2013年的460億元[1]下跌到2020年的161.61億元[2]，下跌64.9%。造成這種現(xiàn)象的原因是探礦權(quán)人在查明礦產(chǎn)資源時(shí)，勘查投入越多，繳納的探礦權(quán)出讓收益就越多，加重了礦業(yè)企業(yè)負(fù)擔(dān)。影響了我國(guó)礦業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，對(duì)保障我國(guó)礦產(chǎn)資源安全不利。

因此在全球新冠肺炎疫情沖擊和國(guó)際形勢(shì)復(fù)雜多變的大背景下，在構(gòu)建新發(fā)展格局，做好“六穩(wěn)六?！钡膰?guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)之下，尤其在2021年礦產(chǎn)品價(jià)格大幅波動(dòng)和我國(guó)已經(jīng)將礦產(chǎn)資源安全上升為國(guó)家安全的今天，調(diào)整礦業(yè)權(quán)出讓收益制度，有利于激發(fā)探礦投資和采礦投資動(dòng)力，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的礦產(chǎn)資源保障。

2 征收礦業(yè)權(quán)出讓收益引起的一系列問(wèn)題

2.1 法律相關(guān)的問(wèn)題

礦業(yè)權(quán)價(jià)款是基于國(guó)家出資查明礦產(chǎn)地而收取的投資補(bǔ)償，而礦業(yè)權(quán)出讓收益是基于國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源享有所有權(quán)而征收的權(quán)益分成。35號(hào)文把基于國(guó)家出資探明礦產(chǎn)地而收取的補(bǔ)償性礦業(yè)權(quán)價(jià)款，調(diào)整為國(guó)家為實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源權(quán)益而征收的礦業(yè)權(quán)出讓收益。

礦業(yè)權(quán)出讓收益這一新的法律術(shù)語(yǔ)的出現(xiàn)，導(dǎo)致之前通用的法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件與該法律術(shù)語(yǔ)匹配性差，而與之配套的規(guī)定并未出臺(tái)，從而導(dǎo)致新舊制度銜接不暢?，F(xiàn)《礦產(chǎn)資源法》、國(guó)務(wù)院240號(hào)令至242號(hào)令作為35號(hào)文的上位法，雖然正在修改，但并未廢止，35號(hào)文作為下位法已經(jīng)突破了上述上位法的規(guī)定。

2.2 其他相關(guān)問(wèn)題

(1)溯及既往和一刀切。35號(hào)文規(guī)定，補(bǔ)交礦業(yè)權(quán)出讓收益最早可以溯及到2006年9月30日。這種溯及既往補(bǔ)交讓經(jīng)歷國(guó)際礦業(yè)低谷后的中國(guó)礦業(yè)更加困難。同時(shí)，根據(jù)35號(hào)文的規(guī)定，現(xiàn)在新礦與老礦、探礦與采礦、常規(guī)與戰(zhàn)略、國(guó)家出資與企業(yè)出資、探明與預(yù)測(cè)、富礦與貧礦、共生與伴生、深部與淺部、特殊與一般、高風(fēng)險(xiǎn)與低風(fēng)險(xiǎn)、采選難與采選易、大礦與小礦等，一刀切地收取礦業(yè)權(quán)出讓收益，也導(dǎo)致探礦和采礦的積極性下降。

(2)市場(chǎng)價(jià)格倒掛。開(kāi)采之前的礦業(yè)權(quán)評(píng)估價(jià)高于進(jìn)入開(kāi)采階段的礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)價(jià)，導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)出讓一級(jí)市場(chǎng)與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓二級(jí)市場(chǎng)價(jià)格普遍倒掛，礦業(yè)權(quán)交易市場(chǎng)冷清?，F(xiàn)在開(kāi)采年限超過(guò)30 a的礦業(yè)權(quán)，必須按30 a的評(píng)估結(jié)果計(jì)算平均礦業(yè)權(quán)出讓收益后，再累計(jì)計(jì)算出全部開(kāi)采年限的礦業(yè)權(quán)出讓收益，也背離了審計(jì)制度。

(3)導(dǎo)致探礦積極性下降。礦山的開(kāi)發(fā)需要一個(gè)漫長(zhǎng)的周期，絕大多數(shù)礦業(yè)權(quán)人會(huì)被市場(chǎng)淘汰?！懊绹?guó)紐芒特礦業(yè)公司的一項(xiàng)內(nèi)部研究表明，如果把每一個(gè)勘探礦權(quán)都視為一個(gè)項(xiàng)目，歷經(jīng)多年的勘探和可研，國(guó)際上最終建成礦山的比例大約只有千分之一[3]?！?國(guó)際成熟礦業(yè)國(guó)家在探礦權(quán)階段不收取權(quán)益金，僅在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收權(quán)益金[4]。而35號(hào)文規(guī)定不但探礦權(quán)階段收取探礦權(quán)出讓收益，而且采礦權(quán)出讓收益要在取得采礦許可證之前收??；同時(shí)，繳納礦業(yè)權(quán)出讓收益與取得礦業(yè)權(quán)許可證掛鉤，這就導(dǎo)致我國(guó)探礦積極性下降，探明儲(chǔ)量無(wú)力轉(zhuǎn)采，且沒(méi)有采礦許可證就無(wú)法融資。

(4)授權(quán)不甚合理。35號(hào)文授權(quán)各省市自治區(qū)制定各自的基準(zhǔn)價(jià)或基準(zhǔn)率，這導(dǎo)致各地的征收標(biāo)準(zhǔn)、期限、首付金額、儲(chǔ)量標(biāo)準(zhǔn)等各地不一，同一礦種的征收標(biāo)準(zhǔn)差距懸殊。如：黃金的基準(zhǔn)價(jià)最低1.5元/g，最高21元/g，相差14倍。導(dǎo)致相同品位相同開(kāi)采條件的礦業(yè)權(quán)在不同地域的生產(chǎn)成本懸殊巨大，人為制造了成本壁壘，不利于我國(guó)礦業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

(5)影響我國(guó)礦業(yè)“走出去”。我國(guó)礦業(yè)“走出去”的步伐并不穩(wěn)健，我國(guó)的礦業(yè)權(quán)出讓收益制度正在被我國(guó)礦業(yè)“走出去”目的國(guó)效仿，將會(huì)使得我國(guó)礦業(yè)“走出去”更加舉步維艱。在我國(guó)礦產(chǎn)品總需求持續(xù)增加、礦產(chǎn)品進(jìn)口總額不斷攀升，以及目前國(guó)際復(fù)雜環(huán)境和全球新冠肺炎疫情等大背景下，我國(guó)若不調(diào)整礦業(yè)權(quán)出讓收益制度，一旦我國(guó)對(duì)外依存度高的礦種斷供或成倍漲價(jià)，我國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)將因原材料供應(yīng)問(wèn)題受到很大影響。

3 政策性建議

35號(hào)文作為部級(jí)行政規(guī)范性文件和暫行辦法，即將實(shí)施5周年。在《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》修改和礦政改革的今天，應(yīng)當(dāng)對(duì)礦業(yè)權(quán)出讓收益制度重新審視和評(píng)估。

3.1 建議將稅、費(fèi)法定原則和具體的稅、費(fèi)項(xiàng)目寫(xiě)入正在修改的礦法之中

一項(xiàng)基本制度的形成，需要長(zhǎng)期的摸索和實(shí)踐。礦業(yè)權(quán)出讓收益制度的建立，從2016年12月30日中央文件到2017年4月13日國(guó)務(wù)院29號(hào)文再到2017年6月29日的35號(hào)文，不足7個(gè)月的時(shí)間就形成了一項(xiàng)重要的礦政管理制度，難免會(huì)存在一些問(wèn)題。

前已述及，35號(hào)文的形成，具有特定的歷史背景。35號(hào)文實(shí)施之后，礦業(yè)行業(yè)經(jīng)過(guò)優(yōu)勝劣汰已經(jīng)得到凈化。從這一角度說(shuō)，35號(hào)文的實(shí)施發(fā)揮了積極作用。但在新的歷史背景下，在新的國(guó)際環(huán)境下，在國(guó)內(nèi)外礦產(chǎn)資源供需發(fā)生巨大變化的當(dāng)下，35號(hào)文已經(jīng)完成了暫行使命。

稅、費(fèi)制度是國(guó)家的基本制度，《中華人民共和國(guó)立法法》第八條規(guī)定稅收基本制度和基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度由法律規(guī)定，因此，與礦業(yè)有關(guān)的稅、費(fèi)制度應(yīng)當(dāng)寫(xiě)入正在修改的《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》之中。

3.2 建議在《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》修改時(shí)，用礦業(yè)權(quán)出讓金替代礦業(yè)權(quán)出讓收益

礦產(chǎn)資源對(duì)保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展非常重要，并且礦產(chǎn)和煤炭、石油、糧食一樣都是國(guó)家賴以生存的初級(jí)產(chǎn)品，因此礦產(chǎn)安全涉及國(guó)家安全。而如果繼續(xù)實(shí)施35號(hào)文，將導(dǎo)致我國(guó)探礦采礦積極性雙雙下降，影響礦業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和國(guó)家礦產(chǎn)安全，目前我國(guó)急需的礦產(chǎn)品對(duì)外進(jìn)口依存度和集中度持續(xù)增高，由此建議廢止35號(hào)文。

2022年5月6日，全國(guó)人大官網(wǎng)公布，《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》的修改已經(jīng)列入全國(guó)人大2022年度的立法計(jì)劃之中，《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》修改稿中已經(jīng)加入了“礦業(yè)權(quán)出讓金”這一收費(fèi)項(xiàng)目，一旦《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》的修改得以通過(guò)，用礦業(yè)權(quán)出讓金替代礦業(yè)權(quán)出讓收益將成為現(xiàn)實(shí)。