“雙碳”背景下我國煤炭行業(yè)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)與機遇

張勝利， 湯家軒，王 猛

(1.國家能源集團寧夏煤業(yè)有限責(zé)任公司，寧夏回族自治區(qū)銀川市，750011；2.中國煤炭工業(yè)協(xié)會咨詢中心，北京市朝陽區(qū)，100013)

能源安全關(guān)系到國家安全。我國能源資源稟賦特征鮮明，油氣資源對外依存度高，煤炭作為我國存量最大、可靠性最高、經(jīng)濟性最好的能源，決定了我國在相當(dāng)長的時期內(nèi)將保持以煤為主的能源生產(chǎn)和消費結(jié)構(gòu)。

針對全球范圍內(nèi)開展氣候行動的趨勢，我國積極采取應(yīng)對氣候變化的措施，主動承擔(dān)起大國責(zé)任，為實現(xiàn)人類社會的可持續(xù)發(fā)展做出努力。繼2020年9月習(xí)近平總書記在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上闡明提出“二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和”的“雙碳”目標(biāo)承諾后，2020年12月，習(xí)近平總書記在氣候雄心峰會上進一步宣布：“到2030年，中國的單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放量將比2005年排放量下降65%以上，非化石能源占我國一次能源的消費比重將會達到25%左右”。實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)將深刻影響和改變我國煤炭行業(yè)的發(fā)展趨勢和轉(zhuǎn)型方向，研判煤炭未來發(fā)展環(huán)境與變化趨勢，明確新形勢下我國煤炭行業(yè)發(fā)展的挑戰(zhàn)與機遇，對探索”雙碳”目標(biāo)下煤炭行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

1 我國煤炭行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

2016年2月1日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》(國發(fā)〔2016〕7號)，拉開了煤炭行業(yè)結(jié)構(gòu)性改革的序幕。文件明確提出嚴(yán)控煤炭新增產(chǎn)能、有序退出過剩產(chǎn)能、促進行業(yè)調(diào)整轉(zhuǎn)型等重點任務(wù)。近年來，在國家有關(guān)部門、地方政府的積極推動下，煤炭行業(yè)過剩產(chǎn)能得到有效化解，行業(yè)效益回升，大型現(xiàn)代化煤礦已經(jīng)成為全國煤炭生產(chǎn)的主體，市場供需實現(xiàn)基本平衡，轉(zhuǎn)型升級取得實質(zhì)性進展。截至目前，煤炭行業(yè)轉(zhuǎn)型升級的成效突出表現(xiàn)在以下幾個方面[1]。

(1)煤炭產(chǎn)能布局不斷優(yōu)化。2021年，煤炭產(chǎn)能進一步向我國中西部地區(qū)集中。山西、陜西、內(nèi)蒙古、新疆、安徽、貴州六省(區(qū))的原煤產(chǎn)量共計35.4億t，占全國原煤產(chǎn)量的85.8%，其中，山西、陜西、內(nèi)蒙古和新疆四省(區(qū))原煤產(chǎn)量達到33.0億t，占全國原煤產(chǎn)量的79.9%。前8家大型煤炭企業(yè)原煤產(chǎn)量20.26億t，其中，億噸級以上企業(yè)原煤產(chǎn)量18.40億t，占全國原煤產(chǎn)量的44.6%。973處安全高效礦井原煤產(chǎn)量占全國原煤總產(chǎn)量的60%以上。

(2)科技創(chuàng)新引領(lǐng)能力不斷增強。2021年，煤炭行業(yè)新增省部共建煤基能源清潔高效利用國家重點實驗室、大型煤氣化及煤基新材料國家工程研究中心等6家國家工程研究中心，科研平臺建設(shè)進一步加強。世界首臺10 m超大采高液壓支架研制成功，日處理煤炭4 000 噸級多噴嘴對置式水煤漿氣化裝置投入運營，先進裝備研發(fā)和應(yīng)用得到進一步加強。大型煤炭企業(yè)采煤機械化程度達98.95%，大型煤炭企業(yè)科技研發(fā)投入強度達2%左右?？萍紕?chuàng)新獲獎方面，全行業(yè)獲得國家獎勵8項，其中，“400萬t/a煤炭間接液化成套技術(shù)創(chuàng)新開發(fā)及產(chǎn)業(yè)化”項目獲得國家科技進步一等獎。

(3)煤炭清潔高效利用快速發(fā)展。國家能源寧夏煤業(yè)集團2013年投資建設(shè)的400萬t/a煤炭間接液化項目引領(lǐng)了我國煤炭清潔高效利用的方向。近幾年，我國碳基新材料研發(fā)取得突破，煤炭利用由單一燃料向燃料與原料并重轉(zhuǎn)變加速。2021年，煤制油、煤(甲醇)制烯烴、煤制氣、煤(合成氣)制乙二醇產(chǎn)能分別達到931萬t/a、1 672萬t/a、61.25億m3/a和675萬t/a，除煤(甲醇)制烯烴產(chǎn)能保持穩(wěn)定外，煤制油、煤制氣、煤(合成氣)制乙二醇產(chǎn)能較2020年分別增長13.1%、20.0%和13.0%。此外，我國散煤綜合治理和煤炭減量替代工作逐步取得成效，清潔高效燃煤鍋爐推廣應(yīng)用力度不斷加強。

(4)綠色低碳發(fā)展成效顯著。以保水開采、充填開采、煤與瓦斯共采為主的綠色開采技術(shù)得到普遍推廣應(yīng)用，礦區(qū)資源綜合利用水平和效率不斷提升。2021年，全國原煤入選率達71.7%，礦井水綜合利用率、煤矸石綜合處置率、土地復(fù)墾率分別達到79.0%、73.0%和57.5%，較2020年的78.7%、72.2%和57.0%均有提高；大型煤炭企業(yè)原煤生產(chǎn)綜合能耗為10.40 kg標(biāo)準(zhǔn)煤/t，較2020年降低0.11 kg標(biāo)準(zhǔn)煤/t。同時，廢棄礦井資源綜合開發(fā)利用取得積極進展，煤矸石及低熱值煤綜合發(fā)電裝機達4 300萬kW，較2020年增加100萬kW。

2 煤炭行業(yè)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

(1)氣候變化問題對煤炭行業(yè)發(fā)展提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。盡管自2016年以來我國煤炭行業(yè)進行了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，大幅消減了煤炭產(chǎn)能，但據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，2021年我國煤炭消費量比2020年增加4.6%。2021年底，煤炭在能源消費結(jié)構(gòu)中的占比56%，僅比2020年下降0.8個百分點，再一次顯示出煤炭在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的能源保障作用。當(dāng)前，距離2030年實現(xiàn)碳達峰已不足10 a，實現(xiàn)碳中和也僅有不到40 a，時間緊迫、任務(wù)艱巨[2]。如何兼顧經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護、生態(tài)優(yōu)先已經(jīng)成為亟需解決的問題。

(2)煤炭一些利好政策發(fā)生變化。在實現(xiàn)碳中和愿景、加快生態(tài)文明建設(shè)、深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、打好“三大攻堅戰(zhàn)”、推動高質(zhì)量發(fā)展等多重要求下，煤炭行業(yè)一些利好政策發(fā)生變化[3]。2021年4月21日，中國人民銀行、證監(jiān)會、國家發(fā)改委等部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于印發(fā)〈綠色債券支持項目目錄(2021年版)〉的通知》，并發(fā)布了《綠色債券支持項目目錄(2021年版)》，化石能源(含煤炭)的清潔利用高碳排放類項目不再納入支持范圍，并采納國際通行的“無重大損害”原則，煤炭作為高碳能源的代表，減碳約束變得更加嚴(yán)格。

(3)新能源行業(yè)快速發(fā)展帶來沖擊。風(fēng)電和太陽能光伏發(fā)電是實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的主力軍，電力系統(tǒng)“脫碳”將主要依靠風(fēng)電和光伏發(fā)電。隨著技術(shù)的不斷突破，風(fēng)電和光伏發(fā)電成本與傳統(tǒng)化石能源發(fā)電成本逐步持平甚至更具經(jīng)濟性，且依然保持進一步降低的潛力。據(jù)國際可再生能源署2021年6月發(fā)布的關(guān)于2020年可再生能源發(fā)電成本的報告，2020年全球陸上風(fēng)力發(fā)電度電成本僅為0.25元/(kW·h)，已低于當(dāng)前全世界所有傳統(tǒng)燃料發(fā)電的成本。我國太陽能光伏行業(yè)龍頭企業(yè)——隆基綠能科技股份有限公司通過技術(shù)創(chuàng)新和降本增效，不斷推動太陽能發(fā)電成本大幅下降，已在部分光照資源豐富的地區(qū)實現(xiàn)太陽能發(fā)電度電成本0.1元/(kW·h)。隨著可再生能源發(fā)電成本不斷降低，風(fēng)電和太陽能發(fā)電的大規(guī)模應(yīng)用將加速推進我國能源系統(tǒng)的轉(zhuǎn)型，以煤炭為代表的傳統(tǒng)高碳能源的優(yōu)勢不斷減弱，煤炭行業(yè)面臨可再生能源快速發(fā)展的巨大挑戰(zhàn)[4]。

(4)煤炭供應(yīng)的精準(zhǔn)調(diào)控和保障能力不足。我國在煤炭供應(yīng)的精準(zhǔn)調(diào)控和有效保障方面還存在較多不足，主要表現(xiàn)在煤炭資源的精準(zhǔn)勘查能力弱[5]、煤炭儲備信息化和智能化程度較低、煤炭儲備應(yīng)急管理和協(xié)同能力弱、煤炭供給彈性產(chǎn)能機制尚未建立等方面。

(5)煤炭工程技術(shù)的原始創(chuàng)新能力缺乏。我國煤炭行業(yè)部分領(lǐng)域的技術(shù)、裝備與國外還有差距，先進技術(shù)裝備推廣及應(yīng)用有待加速，生態(tài)環(huán)境負效應(yīng)隨開采規(guī)模的擴大愈發(fā)顯著[6]。主要表現(xiàn)在部分煤炭開采關(guān)鍵環(huán)節(jié)自動化程度低、用人多；行業(yè)創(chuàng)新機制有待完善，原始創(chuàng)新能力相對薄弱；設(shè)備及系統(tǒng)可靠性、技術(shù)控制水平不高，大型裝備、關(guān)鍵設(shè)備和元器件國產(chǎn)化能力不足；煤炭低生態(tài)損害開采、清潔高效集約化利用理論與技術(shù)亟需突破。

3 煤炭行業(yè)發(fā)展機遇

(1)“兩新一重”建設(shè)，拉動煤炭的消費需求。2020年政府工作報告提出擴大有效投資，并首次提出重點支持既促消費惠民生又調(diào)結(jié)構(gòu)增后勁的“兩新一重”建設(shè)，即新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，交通、水利等重大工程建設(shè)。2021年政府工作報告提出，擬安排地方政府專項債券3.65萬億元，優(yōu)先支持在建工程。中央預(yù)算內(nèi)投資安排6 100億元，繼續(xù)支持促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大工程。“十四五”規(guī)劃中的重大項目陸續(xù)開工，“兩新一重”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)穩(wěn)步推進，將有利于增強有效投資的帶動作用?！皟尚乱恢亍苯ㄔO(shè)必然拉動以煤炭為主的能源需求的增長，據(jù)預(yù)測，近10年內(nèi)，我國煤炭消費將在40億t上下波動，預(yù)計2025年接近43億t。

(2)行業(yè)開啟高質(zhì)量發(fā)展，產(chǎn)業(yè)升級持續(xù)推進?！笆濉币詠?，煤炭行業(yè)主動提出煤炭革命、自我革命，從擴大煤炭產(chǎn)能產(chǎn)量、不斷追求效益增長為目標(biāo)的增量時代，走向愈加重視煤炭全鏈條綠色、低碳、經(jīng)濟、安全高效的存量時代，行業(yè)發(fā)展質(zhì)量快速提升[7]。在理念層面，提出推動煤炭開發(fā)與利用一體化、地下空間利用與礦井建設(shè)一體化以及煤炭綠色高效利用。在目標(biāo)與藍圖層面，提出依托理念創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新實現(xiàn)零生態(tài)損害的煤炭綠色開采、零碳排放的綠色發(fā)展戰(zhàn)略，努力實現(xiàn)煤炭采掘智能化、礦井“無人化”、地上“無煤化”，推動煤炭轉(zhuǎn)化為清潔能源，推動煤礦轉(zhuǎn)變?yōu)榧L(fēng)、光、熱、電、氣多元協(xié)同的綠色清潔能源生產(chǎn)基地，促使煤炭行業(yè)成為人才向往、社會尊重的高新技術(shù)類行業(yè)。在技術(shù)層面，在煤炭智能化開采、清潔低碳化利用、煤礦地下空間開發(fā)等領(lǐng)域，建立了升級和換代、拓展和變革、引領(lǐng)和顛覆3個階段、3個層次的技術(shù)及其裝備科技攻關(guān)清單。

(3)科技創(chuàng)新不斷推進，保障行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)體系快速構(gòu)建。面對煤炭兜底保障和綠色低碳轉(zhuǎn)型要求，煤炭行業(yè)提出“31110”科技創(chuàng)新任務(wù)，包括三大基礎(chǔ)理論研究、十大重點領(lǐng)域核心技術(shù)攻關(guān)、十項重大技術(shù)創(chuàng)新示范以及百項先進適用技術(shù)推廣應(yīng)用，煤炭行業(yè)科技創(chuàng)新水平不斷推進[8]。目前，煤炭領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)進一步擴展至生產(chǎn)服務(wù)等領(lǐng)域，關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)制定力度加大，技術(shù)研發(fā)、標(biāo)準(zhǔn)研制和應(yīng)用推廣的協(xié)同作用不斷加強，煤炭領(lǐng)域新型標(biāo)準(zhǔn)體系快速構(gòu)建。

(4)加速搶占新能源發(fā)展主陣地，快速構(gòu)建多能互補的清潔能源系統(tǒng)。煤炭與可再生能源之間具有較好的互補性[9]?？梢猿浞职l(fā)揮燃煤發(fā)電的調(diào)峰能力，規(guī)避可再生能源發(fā)電的不穩(wěn)定性；借助可再生能源具有的碳中和優(yōu)勢，推動燃煤發(fā)電過程碳減排，減緩燃煤發(fā)電碳減排壓力；除電力之外，煤炭與可再生能源在燃燒和化學(xué)轉(zhuǎn)化過程中的一系列耦合技術(shù)已實現(xiàn)突破，為兩類能源之間的深度耦合打下了良好的基礎(chǔ)。以燃煤發(fā)電為核心，風(fēng)電、太陽能發(fā)電協(xié)同發(fā)展、多能互利互補的綠色清潔能源系統(tǒng)正在加速構(gòu)建。

(5)消費升級加速推進，煤炭向清潔燃料和優(yōu)質(zhì)原料轉(zhuǎn)變。我國在燃煤發(fā)電超低排放升級改造方面取得了顯著進展，加速了煤炭作為燃料的清潔化轉(zhuǎn)變[10]。同時，煤炭作為原料不僅可以固碳，而且能夠提供豐富的油品和化工品，有力拓展了煤炭的消費利用空間。煤炭原料化利用不斷延伸產(chǎn)業(yè)鏈，開發(fā)高性能產(chǎn)品，推動煤炭作為原料向高端化發(fā)展；不斷發(fā)揮煤化工差異化發(fā)展優(yōu)勢，實現(xiàn)產(chǎn)品、研發(fā)材料多元化，推動煤炭作為原料向多元化發(fā)展；打造零碳排放煤化工產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)源頭減碳，降低工藝過程碳排放，開展CCUS技術(shù)攻關(guān)[11]，推動煤炭作為原料向低碳化發(fā)展。

4 政策建議

實現(xiàn)煤炭綠色低碳轉(zhuǎn)型，需著力提升煤炭高效清潔化利用水平，統(tǒng)籌好綠色轉(zhuǎn)型和能源保供的關(guān)系，推動實現(xiàn)“安全降碳”，探尋符合中國特色的煤炭行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展路徑，在此基礎(chǔ)上提出以下政策性建議。

(1)設(shè)立煤炭行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展專項基金。設(shè)立煤炭企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展專項資金，在遵循“政府主導(dǎo)、市場協(xié)作、科學(xué)決策、防患風(fēng)險”等基本原則的前提下，力求更多的國家財政投入，借助收益讓渡等方式，用于資產(chǎn)處置、環(huán)境治理新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)培育等，引導(dǎo)更多社會資本落地；通過設(shè)立煤礦環(huán)境及生態(tài)治理專項基金，創(chuàng)設(shè)煤炭開采、加工綜合補償以及生態(tài)環(huán)境恢復(fù)性補償機制，為推動我國煤炭行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供更多資金支持，加速煤炭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化[12]。

(2)促進優(yōu)質(zhì)先進產(chǎn)能加快釋放，保證煤炭穩(wěn)定供應(yīng)。推動煤礦產(chǎn)能增加以核增為主、新建為輔，鼓勵符合條件的煤礦核增產(chǎn)能；積極推進建設(shè)煤礦辦理聯(lián)合試運轉(zhuǎn)，加快煤礦竣工驗收，落實煤炭增產(chǎn)措施，推動具有增產(chǎn)潛力的煤礦產(chǎn)能核增，保證煤炭穩(wěn)定供應(yīng)；對機械化程度高、生產(chǎn)系統(tǒng)可靠、不需要新增占用林草地、生態(tài)治理效果好的現(xiàn)代化礦井以及礦區(qū)、符合綠色礦山建設(shè)要求的露天煤礦進行產(chǎn)能核增，推動先進產(chǎn)能釋放。

(3)優(yōu)化煤炭生產(chǎn)布局，建立完備的落后產(chǎn)能退出與煤礦關(guān)閉機制。鼓勵煤炭企業(yè)通過兼并、重組等方式優(yōu)化煤炭生產(chǎn)布局，淘汰與安全、綠色、高效理念相悖的落后產(chǎn)能，推動煤炭生產(chǎn)加工集中度的科學(xué)提升[13]；制定煤礦關(guān)閉及退出常態(tài)化管理方針政策，促使煤礦由政策性退出轉(zhuǎn)為市場化退出；設(shè)立煤炭“雙碳”轉(zhuǎn)型專項基金，支持、幫助關(guān)閉及退出煤礦職工培訓(xùn)與轉(zhuǎn)崗，保障職工再就業(yè)；創(chuàng)設(shè)國家及地方煤礦退出專項基金，用于煤礦關(guān)閉后的設(shè)施拆除及生態(tài)恢復(fù)等。

(4)明確現(xiàn)代煤化工定位和產(chǎn)業(yè)布局，推進煤制油氣戰(zhàn)略基地建設(shè)。進一步明確現(xiàn)代煤化工作為國家能源安全戰(zhàn)略儲備的定位，在產(chǎn)業(yè)布局和所需煤炭、水等資源生產(chǎn)要素匹配上對煤制油等戰(zhàn)略性煤化工項目給予充分保障[14]；鼓勵探索煤制油化工項目與“綠電”“綠氫”“綠氧”耦合，促進煤化工高端化、多元化、低碳化發(fā)展；科學(xué)謀劃現(xiàn)代煤化工產(chǎn)業(yè)布局，建立技術(shù)與產(chǎn)能儲備，重點推進煤油化一體化低碳煤化工項目，穩(wěn)妥推進煤制油氣相關(guān)戰(zhàn)略基地的建設(shè)，進一步降低我國油氣對外依存度。

(5)強化科技創(chuàng)新引領(lǐng)，推動低碳關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)。加快關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，完善科技創(chuàng)新路徑及平臺建設(shè)，構(gòu)建政策引導(dǎo)、市場推進、以企業(yè)為主體、政產(chǎn)學(xué)研用高度融合的綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新體系，促進煤炭產(chǎn)業(yè)低碳轉(zhuǎn)型[15]。通過補充完善稅收、企業(yè)財務(wù)及資產(chǎn)管理等方面政策，增加對煤炭企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的激勵與扶持；推動CCUS相關(guān)配套政策落地，探索設(shè)立二氧化碳利用技術(shù)專項扶持資金，謀劃CCUS產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)，加快CCUS規(guī)?；虡I(yè)化發(fā)展[16]。

(6)健全人才保障機制，打造專業(yè)技術(shù)型人才隊伍。有計劃地制定人才引進與培養(yǎng)制度，著重考慮熟知國外法律法規(guī)及政策環(huán)境以及環(huán)保要求的領(lǐng)軍型人才[17]；加大對掌握煤炭開采、裝備、運營及安全管理等方面的高素質(zhì)人才以及新材料與新能源、節(jié)能低碳、現(xiàn)代物流和金融領(lǐng)域的創(chuàng)新型人才的引進和培養(yǎng)力度，著力打造梯次分明、素質(zhì)優(yōu)良、結(jié)構(gòu)合理、規(guī)模宏大的技術(shù)專業(yè)型人才梯隊；補充與完善行業(yè)薪酬激勵機制，充分調(diào)動人才積極性與創(chuàng)造性[18]。

(7)增強政策向心力，推動煤炭基地高質(zhì)量發(fā)展。摸清煤炭生產(chǎn)基地發(fā)展及運營現(xiàn)狀，從金融、財稅、產(chǎn)能置換、營商環(huán)境優(yōu)化、雙創(chuàng)等多個方面系統(tǒng)性、針對性地制定政策，加大資金、人才、土地等方面政策支持力度，助力煤炭基地高質(zhì)量發(fā)展[19]。東部地區(qū)應(yīng)著重考慮資源、經(jīng)濟、環(huán)境的耦合發(fā)展，推動資源型城市實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；西部地區(qū)則應(yīng)注重提升現(xiàn)有煤炭基地的發(fā)展質(zhì)量，增大新技術(shù)的引進與推廣力度，依托煤炭充分延伸上下游產(chǎn)業(yè)鏈。