開(kāi)放大學(xué)辦學(xué)組織體系建設(shè)的困境與突破路徑
——以對(duì)基層開(kāi)放大學(xué)的訪(fǎng)談為視角

孫平

（廣東開(kāi)放大學(xué)，廣東廣州，510091）

一、對(duì)開(kāi)放大學(xué)辦學(xué)組織體系建設(shè)狀況的現(xiàn)場(chǎng)訪(fǎng)談

開(kāi)放大學(xué)是在廣播電視大學(xué)基礎(chǔ)上建立的“新型高等學(xué)?！薄ｉ_(kāi)放大學(xué)（廣播電視大學(xué)）經(jīng)過(guò)40多年的發(fā)展，已經(jīng)成為我國(guó)高等教育的重要組成部分。在新的歷史時(shí)期，開(kāi)放大學(xué)存在辦學(xué)優(yōu)勢(shì)淡化、發(fā)展方向不清晰、在終身教育體系中的作用不鮮明等問(wèn)題。如何使開(kāi)放大學(xué)在終身教育和學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)中發(fā)揮更大的作用？凸顯開(kāi)放大學(xué)的辦學(xué)組織體系的優(yōu)勢(shì)？為了獲得實(shí)證研究的第一手材料，我們?cè)?021年對(duì)某省基層開(kāi)放大學(xué)進(jìn)行了多次現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，從現(xiàn)場(chǎng)訪(fǎng)談的情況來(lái)看，開(kāi)放大學(xué)的辦學(xué)組織體系建設(shè)存在一些問(wèn)題，須引起高度的重視。

（一）辦學(xué)類(lèi)型多樣化現(xiàn)象突出，開(kāi)放教育被邊緣化

一些基層開(kāi)放大學(xué)單靠招收開(kāi)放大學(xué)的學(xué)生難以維持生計(jì)。近年來(lái)，基層開(kāi)放大學(xué)與其他學(xué)校合并現(xiàn)象突出，什么類(lèi)型的教育都在辦，開(kāi)放大學(xué)與開(kāi)放教育往往被邊緣化。

（我們）社會(huì)地位低，地區(qū)（地方）開(kāi)放大學(xué)生存很難。（開(kāi)放大學(xué)）學(xué)歷教育是核心，在市里三區(qū)（三個(gè)城區(qū)）招生招不到人，不僅是疫情的影響，招生形勢(shì)也變化了。沒(méi)有人關(guān)注你（基層開(kāi)放大學(xué)）。（訪(fǎng)談時(shí)間：2021年4月23日；訪(fǎng)談對(duì)象：某市開(kāi)放大學(xué)R校長(zhǎng)）

我們以前是三家法人單位，中專(zhuān)學(xué)校、職業(yè)教育中心、開(kāi)放大學(xué)?，F(xiàn)在區(qū)政府準(zhǔn)備把三家合并，成為職教中心，開(kāi)放大學(xué)沒(méi)有班子了，只能是加掛開(kāi)放大學(xué)的牌子。政府比較重視中職，開(kāi)放大學(xué)的業(yè)務(wù)被邊緣化了。（訪(fǎng)談時(shí)間：2021年5月10日；訪(fǎng)談對(duì)象：某市區(qū)開(kāi)放大學(xué)Z負(fù)責(zé)人）

（我們）現(xiàn)在是與（縣委）黨校合在一起，是參公（參照公務(wù)員管理）單位，接下來(lái)分開(kāi)（據(jù)悉該校又要與黨校分開(kāi)設(shè)置），能否確定為一類(lèi)事業(yè)單位？我們希望省政府出臺(tái)文件，開(kāi)放大學(xué)要獨(dú)立辦學(xué)，不要與其他學(xué)校合辦。（訪(fǎng)談時(shí)間：2021年5月10日；訪(fǎng)談對(duì)象：某縣開(kāi)放大學(xué)工會(huì)W主席）

如果開(kāi)放大學(xué)與其他學(xué)校合辦，還有靠山。但單獨(dú)辦開(kāi)放大學(xué)，在地方層面（會(huì)）被嚴(yán)重邊緣化。（訪(fǎng)談時(shí)間：2021年5月11日；訪(fǎng)談對(duì)象：某市開(kāi)放大學(xué)P校長(zhǎng)）

（今年）4月份來(lái)任職，學(xué)校怎么生存的問(wèn)題一直在想。（如果）混日子十年沒(méi)有問(wèn)題，但是作為一個(gè)黨培養(yǎng)的干部這樣混日子也不行。開(kāi)放大學(xué)有點(diǎn)邊緣化，教育局也管不到我們，政府的相關(guān)文件也看不到。（訪(fǎng)談時(shí)間：2021年7月23日；訪(fǎng)談對(duì)象：某縣開(kāi)放大學(xué)Y校長(zhǎng)）

（二）省內(nèi)三級(jí)開(kāi)放大學(xué)權(quán)力界線(xiàn)模糊，體系建設(shè)難度加大

早年的廣播電視大學(xué)有較為完善的辦學(xué)組織體系，那時(shí)省、市、縣級(jí)廣播電視大學(xué)都沒(méi)有辦學(xué)自主權(quán)，完全要依賴(lài)中央廣播電視大學(xué)，因此是一種四級(jí)辦學(xué)組織體系?，F(xiàn)在，除了國(guó)家開(kāi)放大學(xué)以外，還有北京、上海、廣東、云南、江蘇5所省級(jí)開(kāi)放大學(xué)具有獨(dú)立的辦學(xué)自主權(quán)，能夠發(fā)放畢業(yè)證書(shū)。在這5個(gè)省，存在國(guó)家開(kāi)放大學(xué)和地方開(kāi)放大學(xué)兩個(gè)辦學(xué)組織體系并行發(fā)展的局面。這種情況下，一方面需要防止“資源壟斷、地方保護(hù)、重復(fù)建設(shè)、無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)”現(xiàn)象[1]47,另一方面又要各自組織招生，省級(jí)開(kāi)放大學(xué)的辦學(xué)體系和國(guó)家開(kāi)放大學(xué)在本省的辦學(xué)組織體系之間存在重疊。在省內(nèi)，省市縣三級(jí)開(kāi)放大學(xué)的責(zé)權(quán)利界限模糊，加之一些基層開(kāi)放大學(xué)與其他學(xué)校合并辦學(xué)，對(duì)開(kāi)放教育的依賴(lài)程度并不強(qiáng)，且基層開(kāi)放大學(xué)人財(cái)物都在地方，省校的統(tǒng)籌、指導(dǎo)、服務(wù)水平又并不理想，因此開(kāi)放大學(xué)雖然是一個(gè)自上而下的辦學(xué)組織體系，但是省校的要求往往得不到有效的貫徹執(zhí)行，開(kāi)放大學(xué)的辦學(xué)組織體系建設(shè)難度加大。

（市級(jí)開(kāi)放大學(xué)）與縣級(jí)開(kāi)放大學(xué)存在管理職責(zé)不清的問(wèn)題，需要省級(jí)開(kāi)放大學(xué)進(jìn)一步明確。（訪(fǎng)談時(shí)間：2021年3月24日；訪(fǎng)談對(duì)象：某市開(kāi)放大學(xué)R校長(zhǎng)）

開(kāi)放大學(xué)體系（到底）是三級(jí)？還是四級(jí)？還是“松散型聯(lián)盟”？我們的角色是包工頭還是項(xiàng)目經(jīng)理？比如與社會(huì)上的招生（比較），地方開(kāi)放大學(xué)的定位、功能、任務(wù)是什么？（訪(fǎng)談時(shí)間：2021年4月23日；訪(fǎng)談對(duì)象：某市開(kāi)放大學(xué)黨委W書(shū)記）

體系政策還是要靠省校，要由省校與地方政府溝通。我們的聲音是層層遞減，地方政府不聽(tīng)，縣級(jí)政府更不聽(tīng)。（訪(fǎng)談時(shí)間：2021年5月11日；訪(fǎng)談對(duì)象：某市開(kāi)放大學(xué)P校長(zhǎng)）

過(guò)去講“電大是一家”，體系就是一個(gè)大家庭。省校（準(zhǔn)備）出臺(tái)體系建設(shè)意見(jiàn)非常必要。（現(xiàn)在）家庭成員缺乏溝通，家長(zhǎng)缺乏指導(dǎo)，孩子缺乏能力。市級(jí)開(kāi)放大學(xué)的指導(dǎo)作用沒(méi)有明顯體現(xiàn)。問(wèn)題是不知道（市級(jí)開(kāi)放大學(xué)）有什么職能，下一步明確會(huì)好一些。（訪(fǎng)談時(shí)間：2021年5月12日；訪(fǎng)談對(duì)象：某市開(kāi)放大學(xué)L副校長(zhǎng)）

（三）招生市場(chǎng)不規(guī)范現(xiàn)象突出，學(xué)校自身發(fā)展動(dòng)力不足

一些基層開(kāi)放大學(xué)為了多招生，開(kāi)始與社會(huì)教育機(jī)構(gòu)合作辦學(xué)。社會(huì)教育機(jī)構(gòu)沒(méi)有開(kāi)放教育的招生權(quán)力，只能負(fù)責(zé)招生宣傳、生源組織，招生還是要由開(kāi)放大學(xué)來(lái)組織。一些基層開(kāi)放大學(xué)委托社會(huì)教育機(jī)構(gòu)招生，導(dǎo)致跨區(qū)域招生現(xiàn)象越來(lái)越突出，極易造成招生“混戰(zhàn)”、搶生源的局面。2021年9月30日，教育部辦公廳等五部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)歷繼續(xù)教育廣告發(fā)布管理的通知》，要求各地有關(guān)部門(mén)、高校要加強(qiáng)宣傳力度，通過(guò)新聞媒體、官方網(wǎng)站、自媒體平臺(tái)等渠道，對(duì)典型案例查處情況進(jìn)行曝光，目的在于為高等學(xué)歷繼續(xù)教育發(fā)展?fàn)I造風(fēng)清氣正的良好環(huán)境①教育部網(wǎng)站http://www.moe.gov.cn/srcsite/A07/moe_743/202110/t20211013_572004.html。。

一些基層開(kāi)放大學(xué)的辦學(xué)主動(dòng)性不強(qiáng)。目前，基層開(kāi)放大學(xué)的財(cái)政保障體制分為兩類(lèi)，即辦學(xué)性質(zhì)有公益一類(lèi)和公益二類(lèi)。一些公益一類(lèi)的開(kāi)放大學(xué)辦學(xué)積極性下降，不愿意多招生。他們認(rèn)為多招生負(fù)擔(dān)大，個(gè)人收入不會(huì)隨著招生人數(shù)的增加而增加，反而徒增辦學(xué)安全風(fēng)險(xiǎn)，因此不愿意多招生。

我們（某縣）是個(gè)人口大縣，但是招生困難。主要是合作辦學(xué)單位（即社會(huì)教育機(jī)構(gòu)）的沖擊很大，他們很靈活，（省校）要重視，否則開(kāi)放大學(xué)的牌子要（給）抹黑。（訪(fǎng)談時(shí)間：2021年5月10日；訪(fǎng)談對(duì)象：某縣開(kāi)放大學(xué)負(fù)責(zé)人Z）

機(jī)構(gòu)合作（單位）也找過(guò)我們，承諾（得）很好，我們不敢做。有些網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)校也是機(jī)構(gòu)來(lái)幫忙招生的，（其實(shí)是）“賣(mài)文憑”“負(fù)貢獻(xiàn)”，是毒害社會(huì)生態(tài)的事情。我們做了一輩子教育工作，開(kāi)大（電大）不能做這種事情。我們都老了，不能干這種“傷天害理”的事情。（訪(fǎng)談時(shí)間：2021年5月11日；訪(fǎng)談對(duì)象：某縣開(kāi)放大學(xué)L校長(zhǎng)）

我們是（公益）一類(lèi)單位，活得比較從容?？h級(jí)開(kāi)放大學(xué)也是很養(yǎng)人的。年齡比較大的（在這里）養(yǎng)老還好。19個(gè)編制，還有幾個(gè)學(xué)校的校長(zhǎng)過(guò)來(lái)的，能干活的就那么幾個(gè)人，編制滿(mǎn)滿(mǎn)的?？?jī)效問(wèn)題，縣給的獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資，很難有區(qū)別，也就相差一、兩百元，這就造成“大鍋飯”。（訪(fǎng)談時(shí)間：2021年5月11日；訪(fǎng)談對(duì)象：某縣開(kāi)放大學(xué)L校長(zhǎng)）

關(guān)于激勵(lì)機(jī)制，（公益）一類(lèi)單位，招多了（學(xué)生），工作量大，又不能發(fā)（錢(qián)），成了“負(fù)能量”。（訪(fǎng)談時(shí)間：2021年5月11日；訪(fǎng)談對(duì)象：某縣開(kāi)放大學(xué)Z校長(zhǎng)）

二、開(kāi)放大學(xué)辦學(xué)組織體系建設(shè)的歷史與政策依據(jù)

（一）從“系統(tǒng)建設(shè)”到“體系建設(shè)”的歷史演變

早在1978年，按照中央的指示精神，各省陸續(xù)成立廣播電視大學(xué)，并建立了省域廣播電視大學(xué)的辦學(xué)管理體制，出臺(tái)了具體的管理規(guī)定。如廣東省1988年9月29日以廣東省人民政府辦公廳的名義印發(fā)《轉(zhuǎn)發(fā)省高教局關(guān)于改革和發(fā)展我省廣播電視大學(xué)教育的意見(jiàn)的通知》。該《通知》對(duì)廣播電視大學(xué)的管理體制是這樣表述的：“我省廣播電視大學(xué)，由省、市、縣三級(jí)廣播電視大學(xué)及其分校組成。由省舉辦的，稱(chēng)為廣東廣播電視大學(xué)；由市、縣舉辦的，稱(chēng)為某市、縣廣播電視大學(xué)；由機(jī)關(guān)團(tuán)體、企事業(yè)單位、部隊(duì)舉辦的，根據(jù)其行政隸屬關(guān)系，稱(chēng)為某廣播電視大學(xué)分校或工作站、分教處、教學(xué)班等。條件尚不具備的縣辦電大，可以稱(chēng)為某縣廣播電視大學(xué)工作站?！薄笆?、市、縣三級(jí)廣播電視大學(xué)都是同級(jí)政府所屬的高等學(xué)校。省電大為省屬本科大學(xué)建制，市、縣電大一般為同級(jí)政府的局級(jí)建制?！薄案骷?jí)廣播電視大學(xué)在當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行統(tǒng)一政策、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一教學(xué)要求，分級(jí)辦學(xué)、分級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的原則，各級(jí)電大歸口由同級(jí)政府的教育行政部門(mén)主管。教學(xué)業(yè)務(wù)接受上級(jí)電大的指導(dǎo)?！边@個(gè)《通知》講到了廣播電視大學(xué)“分級(jí)辦學(xué)、分級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的管理原則。

1988年5月16日，原國(guó)家教育委員會(huì)頒布的《廣播電視大學(xué)暫行規(guī)定》指出：“本規(guī)定所稱(chēng)廣播電視大學(xué)是指中央廣播電視大學(xué)、地方廣播電視大學(xué)及其分校、教學(xué)管理工作站（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“工作站”）；省、自治區(qū)所屬地區(qū)（含地級(jí)市，下同）可根據(jù)在籍學(xué)生人數(shù)設(shè)置廣播電視大學(xué)分校。直轄市（計(jì)劃單列市）所屬市，可根據(jù)辦學(xué)任務(wù)及在籍學(xué)生人數(shù)設(shè)置廣播電視大學(xué)分?；蚬ぷ髡尽？h（含縣級(jí)市，下同）和各級(jí)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位可根據(jù)在籍學(xué)生人數(shù)及其他類(lèi)成人教育的需要，統(tǒng)籌設(shè)立相應(yīng)的工作站。”從這個(gè)規(guī)定可以看出，省級(jí)學(xué)校稱(chēng)為“大學(xué)”，市級(jí)學(xué)校為省校的“分?！被颉肮ぷ髡尽保h級(jí)學(xué)校為省校的“工作站”。也就是說(shuō)，按照1988年國(guó)家教委的規(guī)定，市、縣廣播電視大學(xué)都不稱(chēng)為“大學(xué)”。

1999年3月11日，廣東省人民政府辦公廳《轉(zhuǎn)發(fā)省高教廳關(guān)于進(jìn)一步改革和發(fā)展我省廣播電視大學(xué)教育的意見(jiàn)的通知》中指出：“堅(jiān)持面向基層、面向農(nóng)村和邊遠(yuǎn)地區(qū)，多層次、多規(guī)格、多功能、多形式辦學(xué)，建立主動(dòng)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要的系統(tǒng)辦學(xué)機(jī)制和適應(yīng)現(xiàn)代開(kāi)放辦學(xué)模式的教學(xué)組織和管理的運(yùn)行機(jī)制。加強(qiáng)系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，完善省、市、縣三級(jí)辦學(xué)體制。力爭(zhēng)到2003年全省有90%以上的市縣電大向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸或聯(lián)合辦學(xué)?！边@個(gè)規(guī)定提到了“系統(tǒng)辦學(xué)”“系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)”和“三級(jí)辦學(xué)體制”的詞語(yǔ)。

2015年11月26日，廣東省人民政府辦公廳下發(fā)的《關(guān)于廣東廣播電視大學(xué)更名為廣東開(kāi)放大學(xué)后有關(guān)辦學(xué)問(wèn)題的通知》中提到“廣東開(kāi)放大學(xué)依托現(xiàn)有廣播電視大學(xué)系統(tǒng)辦學(xué)”“探索構(gòu)建全省開(kāi)放大學(xué)體系”。這個(gè)地方文件在介紹廣播電視大學(xué)時(shí)使用的是“系統(tǒng)”一詞，在介紹開(kāi)放大學(xué)時(shí)使用了“體系”一詞。

2016年6月24日，國(guó)家開(kāi)放大學(xué)發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)辦學(xué)組織體系建設(shè)的意見(jiàn)》，非常詳盡地介紹了開(kāi)放大學(xué)“體系”的內(nèi)涵和意義，這個(gè)《意見(jiàn)》是新時(shí)代開(kāi)放大學(xué)體系建設(shè)最重要的文件。

從上述的各種規(guī)定可以看出，無(wú)論是廣播電視大學(xué)還是開(kāi)放大學(xué)，其辦學(xué)組織（系統(tǒng)）體系其實(shí)就是四級(jí)辦學(xué)的組織架構(gòu)：即中央廣播電視大學(xué)（國(guó)家開(kāi)放大學(xué)）—省級(jí)廣播電視大學(xué)（省級(jí)開(kāi)放大學(xué)）—地級(jí)市廣播電視大學(xué)（地級(jí)市開(kāi)放大學(xué)）—縣（區(qū)）級(jí)廣播電視大學(xué)（縣級(jí)開(kāi)放大學(xué)）。到了地方上就是省、市、縣三級(jí)辦學(xué)組織架構(gòu)。這就是開(kāi)放大學(xué)在我國(guó)高等教育體系中獨(dú)特的辦學(xué)組織體系。以前廣播電視大學(xué)的辦學(xué)組織架構(gòu)稱(chēng)為“系統(tǒng)”，因此就有了“系統(tǒng)建設(shè)”之說(shuō)?，F(xiàn)在開(kāi)放大學(xué)的辦學(xué)組織架構(gòu)稱(chēng)為“體系”，因此就有了“體系建設(shè)”一說(shuō)。

（二）開(kāi)放大學(xué)辦學(xué)組織體系建設(shè)的政策依據(jù)

2011年初，中央廣播電視大學(xué)起草了《國(guó)家開(kāi)放大學(xué)建設(shè)方案》。這個(gè)《方案》對(duì)“系統(tǒng)”進(jìn)行了總結(jié)，并且提到了“體系”的問(wèn)題。如“在我國(guó)，組建這樣一所遠(yuǎn)程開(kāi)放大學(xué)已經(jīng)具備很好的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)之一就是廣播電視大學(xué)系統(tǒng)。這個(gè)系統(tǒng)，除中央電大外，還有44所省級(jí)電大、929所地市級(jí)電大、1852所縣級(jí)電大、3000多個(gè)教學(xué)點(diǎn)和6萬(wàn)多個(gè)教學(xué)班；教職員工約12萬(wàn)人，注冊(cè)在校生320多萬(wàn)?！痹摗斗桨浮吠瑫r(shí)指出：“國(guó)家開(kāi)放大學(xué)內(nèi)部自成體系，按照‘統(tǒng)一戰(zhàn)略、共同平臺(tái)、資源共享、相對(duì)獨(dú)立、各具特色’原則運(yùn)行?！薄皣?guó)家開(kāi)放大學(xué)體系秉持共同的使命、戰(zhàn)略目標(biāo)、發(fā)展任務(wù)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值追求?！?/p>

2011年6月，中央廣播電視大學(xué)印發(fā)了經(jīng)過(guò)教育部黨組審議通過(guò)的《國(guó)家開(kāi)放大學(xué)建設(shè)方案》。該《方案》指出：“國(guó)家開(kāi)放大學(xué)由總部、分部、學(xué)院和學(xué)習(xí)中心等組成?！边@個(gè)文件是最早提出開(kāi)放大學(xué)“體系”的官方文件。

2016年1月，《教育部關(guān)于辦好開(kāi)放大學(xué)的意見(jiàn)》指出：“到2020年，中國(guó)特色開(kāi)放大學(xué)體系初步建成，現(xiàn)代信息技術(shù)應(yīng)用更加成熟，優(yōu)質(zhì)教育資源更加豐富，學(xué)習(xí)條件更加先進(jìn)，學(xué)習(xí)制度更加靈活，辦學(xué)體系不斷完善，基本滿(mǎn)足多樣化學(xué)習(xí)需求，為學(xué)習(xí)型社會(huì)提供重要支撐，為人力資源開(kāi)發(fā)提供重要保障?！雹诮逃烤W(wǎng)站http://www.moe.gov.cn/srcsite/A07/moe_726/201602/t20160202_229322.html。2016年的《意見(jiàn)》，使用的還是“體系”“辦學(xué)體系”這樣的詞語(yǔ)。

2016年6月，國(guó)家開(kāi)放大學(xué)發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)辦學(xué)組織體系建設(shè)的意見(jiàn)》。這個(gè)文件是國(guó)家開(kāi)放大學(xué)關(guān)于“辦學(xué)組織體系建設(shè)”最權(quán)威的文件。該《意見(jiàn)》指出：“開(kāi)放大學(xué)是新型大學(xué)，不同國(guó)家、地區(qū)的開(kāi)放大學(xué)存在不同的發(fā)展模式。要以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”五大發(fā)展理念為引領(lǐng)，從我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際需要出發(fā)，進(jìn)一步解放思想，轉(zhuǎn)變觀(guān)念，總結(jié)、吸收和借鑒廣播電視大學(xué)及國(guó)外開(kāi)放大學(xué)成功經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持特色發(fā)展、協(xié)同發(fā)展和創(chuàng)新發(fā)展，構(gòu)建國(guó)家開(kāi)放大學(xué)辦學(xué)組織體系，探索中國(guó)特色開(kāi)放大學(xué)發(fā)展之路?！薄皣?guó)家開(kāi)放大學(xué)辦學(xué)組織體系是由不同性質(zhì)、特點(diǎn)的高等學(xué)校、行業(yè)企業(yè)和相關(guān)社會(huì)機(jī)構(gòu)合作共建組成的，應(yīng)探索形成錯(cuò)位發(fā)展和資源共享的有效機(jī)制。”

2020年8月31日，《教育部關(guān)于印發(fā)〈國(guó)家開(kāi)放大學(xué)綜合改革方案〉的通知》中提到“開(kāi)放教育一體化辦學(xué)體系”“體系辦學(xué)”“體系建設(shè)”等詞語(yǔ)③教育部網(wǎng)站http://www.moe.gov.cn/srcsite/A07/zcs_zhgg/202009/t20200907_486014.html。。

2020年1月14日，國(guó)家開(kāi)放大學(xué)印發(fā)的《國(guó)家開(kāi)放大學(xué)關(guān)于提高教育教學(xué)質(zhì)量的若干意見(jiàn)》中指出：“堅(jiān)持總部統(tǒng)籌體系辦學(xué)。進(jìn)一步明確國(guó)家開(kāi)放大學(xué)辦學(xué)和教學(xué)過(guò)程中總部、分部、學(xué)院、學(xué)習(xí)中心的責(zé)權(quán)利。”

從以上教育部和國(guó)家開(kāi)放大學(xué)的文件可以看出，開(kāi)放大學(xué)“辦學(xué)組織體系”一詞逐步代替了原來(lái)廣播電視大學(xué)的“系統(tǒng)辦學(xué)”一詞。這是一個(gè)新的變化，也就是說(shuō)從廣播電視大學(xué)的“系統(tǒng)建設(shè)”發(fā)展到了開(kāi)放大學(xué)的“體系建設(shè)”的新的歷史階段。

（三）法規(guī)的缺失是造成開(kāi)放大學(xué)體系建設(shè)困境的主要原因

無(wú)論是過(guò)去的廣播電視大學(xué)還是現(xiàn)在的開(kāi)放大學(xué)，從嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)都是處在“無(wú)法可依”的境地。國(guó)家層面對(duì)開(kāi)放大學(xué)的建設(shè)沒(méi)有法律規(guī)定，國(guó)務(wù)院層面的行政法規(guī)也沒(méi)有，目前只有教育部層面的部門(mén)規(guī)定，而且多以“意見(jiàn)”“方案”的形式出現(xiàn)，還不是嚴(yán)格意義上的部門(mén)規(guī)章。

1988年原國(guó)家教委出臺(tái)了一個(gè)《廣播電視大學(xué)暫行規(guī)定》的部門(mén)規(guī)章。2020年11月23日，教育部通過(guò)《教育部關(guān)于廢止部分規(guī)章的決定》中顯示1988年5月原國(guó)家教委頒布的《廣播電視大學(xué)暫行規(guī)定》自2021年1月1日起廢止了。與此同時(shí)，各省涉及到廣播電視大學(xué)的政府文件也陸續(xù)宣布“文件已失效”。

2016年1月教育部發(fā)布的《教育部關(guān)于辦好開(kāi)放大學(xué)的意見(jiàn)》以及2020年8月印發(fā)的《國(guó)家開(kāi)放大學(xué)綜合改革方案》都對(duì)開(kāi)放大學(xué)辦學(xué)體系建設(shè)有一些原則性的規(guī)定。2016年6月國(guó)家開(kāi)放大學(xué)發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)辦學(xué)組織體系建設(shè)的意見(jiàn)》比較具體，但是它屬于國(guó)家開(kāi)放大學(xué)內(nèi)部的部門(mén)規(guī)定，其效力十分有限，對(duì)一些有辦學(xué)自主權(quán)的地方開(kāi)放大學(xué)來(lái)說(shuō)屬于“選擇性”的參考文件。

1998年8月29日全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)、2018年12月29日第二次修正的《中華人民共和國(guó)高等教育法》第十五條規(guī)定：“國(guó)家支持采用廣播、電視、函授及其他遠(yuǎn)程教育方式實(shí)施高等教育?！边@是我們找到的開(kāi)放大學(xué)能夠存在的唯一的法律依據(jù)。

“遠(yuǎn)程教育立法的缺失和滯后給遠(yuǎn)程教育的法治和管理帶來(lái)很多困難”[2]。同樣的原因，由于沒(méi)有法律法規(guī)做依據(jù)，開(kāi)放大學(xué)體系建設(shè)遇到依據(jù)不足的問(wèn)題。多年來(lái)許多人都對(duì)開(kāi)放大學(xué)有太多的意見(jiàn)，也有太多的建議，但是問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決，其根源就在于“無(wú)法可依”。因?yàn)殚_(kāi)放大學(xué)不同于普通高等學(xué)校，無(wú)論是建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、師資標(biāo)準(zhǔn)、教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)還是學(xué)校地位等都處于“茫然”的狀態(tài)，自然也就造成開(kāi)放大學(xué)“體系建設(shè)”發(fā)展的困境。

三、開(kāi)放大學(xué)辦學(xué)組織體系建設(shè)困境的突破路徑

（一）進(jìn)一步統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，明確開(kāi)放大學(xué)的辦學(xué)性質(zhì)

開(kāi)放大學(xué)到底是什么性質(zhì)的大學(xué)？有人說(shuō)，開(kāi)放大學(xué)是成人高等學(xué)校，因?yàn)楝F(xiàn)在教育部門(mén)的一些統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目是把開(kāi)放大學(xué)放在成人高等學(xué)校的序列里的；有人說(shuō)，開(kāi)放大學(xué)屬于普通高等學(xué)校，因?yàn)楝F(xiàn)在許多時(shí)候，開(kāi)放大學(xué)與普通高等學(xué)校享受的政策待遇是一樣的；也有人說(shuō)，開(kāi)放大學(xué)是一所有別于普通高等學(xué)校的另外一種類(lèi)型的高等學(xué)校，因?yàn)樗恼猩鷮?duì)象和教育教學(xué)方式與普通高等學(xué)校是不同的，社會(huì)影響不一樣，文憑的認(rèn)可度也不一樣。按照教育部目前的定義：開(kāi)放大學(xué)是一所新型高等學(xué)校。問(wèn)題是對(duì)“新型”如何理解并沒(méi)有官方統(tǒng)一的解釋。

按照1988年5月16日原國(guó)家教委頒布的《廣播電視大學(xué)暫行規(guī)定》第四條規(guī)定：“廣播電視大學(xué)應(yīng)加強(qiáng)同普通高等學(xué)校、成人高等學(xué)校和高等教育自學(xué)考試工作機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系和協(xié)作。”第五條規(guī)定：“廣播電視大學(xué)是采用廣播、電視、印刷和視聽(tīng)教材等媒體進(jìn)行遠(yuǎn)距離教學(xué)的開(kāi)放性高等學(xué)校，是在教學(xué)上實(shí)行統(tǒng)籌規(guī)劃、分級(jí)辦學(xué)、分級(jí)管理的遠(yuǎn)距離教育系統(tǒng)?！睆倪@些規(guī)定可以看出，1988年原國(guó)家教委視廣播電視大學(xué)為不同于普通高等學(xué)校、成人高等學(xué)校的“開(kāi)放性高等學(xué)?！?。但是，在實(shí)際上，教育行政部門(mén)在各種統(tǒng)計(jì)和名稱(chēng)使用方面，一直把廣播電視大學(xué)視為“成人高等學(xué)?！?，這種做法至今如此。

2012年6月21日，教育部《關(guān)于同意在中央廣播電視大學(xué)基礎(chǔ)上建立國(guó)家開(kāi)放大學(xué)的批復(fù)》中指出：“國(guó)家開(kāi)放大學(xué)是教育部直屬的，以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐，主要面向成人開(kāi)展遠(yuǎn)程開(kāi)放教育的新型高等學(xué)校。”教育部的這個(gè)規(guī)定確定了開(kāi)放大學(xué)屬于“新型高等學(xué)?！保髮?duì)此并沒(méi)有進(jìn)一步的解釋。我們理解這句話(huà)的意思是“開(kāi)放大學(xué)”屬于“高等學(xué)校”，與此同時(shí)又不同于普通高等學(xué)校，因?yàn)樗恰耙袁F(xiàn)代信息技術(shù)為支撐”“主要面向成人”“開(kāi)展遠(yuǎn)程開(kāi)放教育”的高等學(xué)校。開(kāi)放大學(xué)的“新型”只能從它使用的教育手段、面對(duì)的教育對(duì)象、采取的教育方式這三個(gè)方面來(lái)理解了。

2016年1月16日，教育部《關(guān)于辦好開(kāi)放大學(xué)的意見(jiàn)》指出：“開(kāi)放大學(xué)要以終身教育思想為引領(lǐng)，樹(shù)立開(kāi)放、靈活、優(yōu)質(zhì)、便捷的辦學(xué)理念，充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，創(chuàng)新辦學(xué)形式、組織模式和運(yùn)行機(jī)制，努力辦成服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的新型高等學(xué)校?！边@個(gè)《意見(jiàn)》突出了開(kāi)放大學(xué)是“服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)”的新型高校，等于又為開(kāi)放大學(xué)加多了一個(gè)“新型”的特征。

2020年8月31日，教育部印發(fā)《國(guó)家開(kāi)放大學(xué)綜合改革方案》指出：“國(guó)家開(kāi)放大學(xué)是2012年6月在中央廣播電視大學(xué)基礎(chǔ)上建立的一所新型高等學(xué)校，是我國(guó)集中力量發(fā)展終身教育的一個(gè)創(chuàng)舉。國(guó)家開(kāi)放大學(xué)是教育部直屬的，以促進(jìn)終身學(xué)習(xí)為使命、以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐、以“互聯(lián)網(wǎng)+”為特征、面向全國(guó)開(kāi)展開(kāi)放教育的新型高等學(xué)校?！边@個(gè)《方案》突出了開(kāi)放大學(xué)是“以‘互聯(lián)網(wǎng)+’為特征”的新型高校，等于又為開(kāi)放大學(xué)加多了一個(gè)“新型”的特征。

從教育部一系列規(guī)定可以看出，教育部對(duì)開(kāi)放大學(xué)“新型高等學(xué)?！倍x的“新型”突出在5個(gè)特征方面，即開(kāi)放大學(xué)是“以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐”“主要面向成人”“開(kāi)展遠(yuǎn)程開(kāi)放教育”“服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)”“以‘互聯(lián)網(wǎng)+’為特征”的高等學(xué)校。也正因?yàn)殚_(kāi)放大學(xué)有這5個(gè)特征，所以被稱(chēng)為“新型高等學(xué)?！?。

“通常認(rèn)為，我國(guó)國(guó)民教育體系分為四類(lèi)：基礎(chǔ)教育、高等教育、職業(yè)技術(shù)教育和成人教育。其實(shí)，成人教育里既有基礎(chǔ)教育和高等教育，也有職業(yè)技術(shù)教育”[3]。教育部一方面說(shuō)開(kāi)放大學(xué)是“新型高等學(xué)校”，但是在每年公布的《全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》里還是把開(kāi)放大學(xué)歸入“成人高等學(xué)?！钡男蛄挟?dāng)中。有的人堅(jiān)持認(rèn)為開(kāi)放大學(xué)的招生對(duì)象是成年人或在職人員，因此這個(gè)學(xué)校是成人高等學(xué)校。我們認(rèn)為開(kāi)放大學(xué)就是“新型高等學(xué)?！?，既不是成人高校，也不是普通高等學(xué)校，就是一種在新的歷史時(shí)期出現(xiàn)的“新型高等學(xué)校”，沒(méi)有必要非要?dú)w入成人高等學(xué)?；蚱胀ǜ叩葘W(xué)校的序列?！靶滦透叩葘W(xué)校”是現(xiàn)在出現(xiàn)的新名詞，歷史上沒(méi)有這個(gè)詞語(yǔ)，因此沒(méi)有辦法與過(guò)去的規(guī)定相比較。至于在實(shí)際工作中遇到的統(tǒng)計(jì)口徑的問(wèn)題，需要國(guó)家開(kāi)放大學(xué)與教育部進(jìn)行進(jìn)一步的溝通，地方開(kāi)放大學(xué)沒(méi)有必要去糾結(jié)這個(gè)問(wèn)題。

具有辦學(xué)自主權(quán)的省級(jí)開(kāi)放大學(xué)要回歸“大學(xué)”的本質(zhì)，要注重學(xué)科專(zhuān)業(yè)建設(shè)，不應(yīng)把過(guò)多的精力放在行政管理事務(wù)上面。過(guò)去的省級(jí)廣播電視大學(xué)有濃厚的行政色彩，被同行稱(chēng)為“第二高教廳”?！皬哪撤N意義上講，電大從來(lái)就與其他高校不一樣，帶有比普通高校更強(qiáng)的行政色彩，教育行政部門(mén)讓它做什么，它只能做什么?！姓慕Y(jié)果使得中國(guó)的電大不太像‘大學(xué)’，而更像一個(gè)‘平臺(tái)’”[1]346?，F(xiàn)在的獨(dú)立設(shè)置的開(kāi)放大學(xué)有了辦學(xué)自主權(quán)，就要在辦學(xué)上多下功夫，多搞學(xué)科專(zhuān)業(yè)建設(shè)，少做一些類(lèi)似教育行政部門(mén)的事情。今后開(kāi)放大學(xué)要努力提高“按期畢業(yè)率”和“學(xué)位授予率”，這兩個(gè)指標(biāo)是檢驗(yàn)開(kāi)放大學(xué)辦學(xué)質(zhì)量的試金石，也恰恰是目前開(kāi)放大學(xué)往往忽視的工作。如果開(kāi)放大學(xué)的學(xué)生按期畢業(yè)率不高，如果學(xué)位授予率低得出奇，那么開(kāi)放大學(xué)的教育質(zhì)量就無(wú)從保障，會(huì)對(duì)“新型高等學(xué)?！钡穆曌u(yù)造成極為不利的影響。

（二）理順各級(jí)開(kāi)放大學(xué)關(guān)系，建立新型上下級(jí)關(guān)系

對(duì)于一個(gè)省來(lái)說(shuō)，開(kāi)放大學(xué)的管理模式應(yīng)該是“一級(jí)統(tǒng)籌、二級(jí)管理、三級(jí)辦學(xué)”。一級(jí)統(tǒng)籌即省校負(fù)責(zé)省域內(nèi)開(kāi)放大學(xué)教育教學(xué)事務(wù)的統(tǒng)籌、規(guī)劃、組織和管理；二級(jí)管理即省校下放一些權(quán)限給市級(jí)開(kāi)放大學(xué)，由市級(jí)開(kāi)放大學(xué)對(duì)轄區(qū)內(nèi)的縣（區(qū)）開(kāi)放大學(xué)進(jìn)行必要的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和管理；三級(jí)教學(xué)即省級(jí)開(kāi)放大學(xué)（省校）、市級(jí)開(kāi)放大學(xué)、縣級(jí)開(kāi)放大學(xué)都必須承擔(dān)開(kāi)放教育的辦學(xué)事務(wù)。對(duì)于有辦學(xué)自主權(quán)的省校來(lái)說(shuō)，辦學(xué)主體是省校，省校不能放棄辦學(xué)的職責(zé)。省校唯有主動(dòng)辦學(xué)，積極招生，開(kāi)展線(xiàn)上線(xiàn)下教學(xué)活動(dòng)，它才能夠擺正位置，不至于變成單純的管理者、統(tǒng)籌者，否則的話(huà)它就不是“大學(xué)”，而是行政管理單位了。

理順省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)開(kāi)放大學(xué)的關(guān)系是加強(qiáng)開(kāi)放大學(xué)辦學(xué)組織體系建設(shè)的重要工作。要出臺(tái)省級(jí)層面的政府規(guī)定，明確三級(jí)開(kāi)放大學(xué)各自的職責(zé)范圍，形成統(tǒng)籌規(guī)劃、分級(jí)管理、分工協(xié)作的工作關(guān)系。省級(jí)開(kāi)放大學(xué)主要負(fù)責(zé)管理市級(jí)開(kāi)放大學(xué)，市級(jí)開(kāi)放大學(xué)負(fù)責(zé)管理縣（區(qū)）級(jí)開(kāi)放大學(xué)，這是一種二級(jí)管理的組織架構(gòu)。如果省級(jí)開(kāi)放大學(xué)實(shí)施“扁平化”管理，一竿子扎到底，其實(shí)是不現(xiàn)實(shí)的，而且管不到位，事實(shí)證明也是管不好的。省校直接管到縣級(jí)開(kāi)放大學(xué)，自然就弱化了市級(jí)開(kāi)放大學(xué)的功能，造成市級(jí)開(kāi)放大學(xué)對(duì)省校的不滿(mǎn)，削弱了市級(jí)開(kāi)放大學(xué)的管理積極性，對(duì)市級(jí)開(kāi)放大學(xué)自身的生存也會(huì)造成不利的影響。

應(yīng)逐步改變“扁平化管理”模式，實(shí)施“二級(jí)管理”模式。要采取有力的措施調(diào)動(dòng)市級(jí)開(kāi)放大學(xué)的工作積極性，才能使市、縣級(jí)開(kāi)放大學(xué)加強(qiáng)團(tuán)結(jié)協(xié)作，共同發(fā)展。實(shí)施“二級(jí)管理”的模式，即省管市，市管縣，一級(jí)抓一級(jí)，這樣彼此的責(zé)任就非常清晰，上傳下達(dá)比較順暢，工作任務(wù)也容易完成。省校抓好市級(jí)開(kāi)放大學(xué)的管理工作，對(duì)縣級(jí)開(kāi)放大學(xué)的管理主要由市級(jí)開(kāi)放大學(xué)來(lái)完成。市級(jí)開(kāi)放大學(xué)統(tǒng)籌本轄區(qū)內(nèi)招生名額的分配、教育教學(xué)資源的調(diào)劑、教學(xué)管理的檢查、考試的監(jiān)督檢查、學(xué)生畢業(yè)證書(shū)的辦理與發(fā)放?？h級(jí)開(kāi)放大學(xué)除抓好招生、考試、學(xué)習(xí)支持服務(wù)以外，還負(fù)責(zé)推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)習(xí)中心的建設(shè)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)習(xí)中心的教學(xué)活動(dòng)實(shí)施必要的監(jiān)督。

當(dāng)然，“二級(jí)管理”并不是說(shuō)省校無(wú)權(quán)指導(dǎo)、管理縣（區(qū)）級(jí)開(kāi)放大學(xué)，省校對(duì)本省轄區(qū)內(nèi)的各級(jí)開(kāi)放大學(xué)都有指導(dǎo)、管理的職責(zé)，只是省校的指導(dǎo)、管理與市級(jí)開(kāi)放大學(xué)有一定的側(cè)重，有一定的分工，絕不是完全放棄對(duì)縣（區(qū)）級(jí)開(kāi)放大學(xué)的指導(dǎo)與管理。歷史上，省校、市級(jí)開(kāi)放大學(xué)就有權(quán)指導(dǎo)、管理縣級(jí)開(kāi)放大學(xué)，而且是有政策依據(jù)的。1988年5月16日原國(guó)家教委制定的《廣播電視大學(xué)暫行規(guī)定》第三十條規(guī)定：“縣或各級(jí)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位的廣播電視大學(xué)工作站及其教學(xué)班，接受縣人民政府或本單位領(lǐng)導(dǎo)，接受所在地教育行政部門(mén)的管理。教學(xué)業(yè)務(wù)接受隸屬的廣播電視大學(xué)及其分校的指導(dǎo)和管理?！卑凑赵摗稌盒幸?guī)定》的要求，對(duì)于縣級(jí)開(kāi)放大學(xué)，省級(jí)、市級(jí)開(kāi)放大學(xué)都有權(quán)力指導(dǎo)、管理其教育教學(xué)事務(wù)。

基層開(kāi)放大學(xué)的“教學(xué)”“辦學(xué)”，主要指的是“招生、考試和輔導(dǎo)組織”，而不是像全日制學(xué)校那樣的教學(xué)活動(dòng)。因?yàn)檫h(yuǎn)程教育的教學(xué)是通過(guò)網(wǎng)絡(luò)媒介完成的，因此就有了“一人教、萬(wàn)人學(xué)”的說(shuō)法。這里的“一人”指的是高水平的教師，而不是一般的教師。具有相當(dāng)教學(xué)水平的教師才能稱(chēng)為開(kāi)放大學(xué)“教師”，他所進(jìn)行的教育教學(xué)活動(dòng)都是在網(wǎng)上，學(xué)生的疑問(wèn)也是在網(wǎng)上解答。網(wǎng)上授課的任務(wù)主要由國(guó)家開(kāi)放大學(xué)和省級(jí)開(kāi)放大學(xué)來(lái)承擔(dān)，教學(xué)資源也是由國(guó)家開(kāi)放大學(xué)和省級(jí)開(kāi)放大學(xué)來(lái)提供，市、縣兩級(jí)開(kāi)放大學(xué)不需要進(jìn)行更多的教學(xué)組織活動(dòng)，只是在專(zhuān)業(yè)課的輔導(dǎo)方面需要采取一些措施。有些縣級(jí)開(kāi)放大學(xué)總是想在“面授”方面做文章，以為只有“面授”才是教學(xué)活動(dòng)，結(jié)果導(dǎo)致自己要建教師隊(duì)伍遲遲建不起來(lái)，聘請(qǐng)其他單位的教師又沒(méi)有資金的保障，聘請(qǐng)來(lái)的教師往往又達(dá)不到專(zhuān)業(yè)教學(xué)的要求。在我國(guó)，遠(yuǎn)程教育已經(jīng)經(jīng)過(guò)了三代的發(fā)展。第一代是以函授為特征，第二代以廣播電視手段為特征，第三代以雙向交互信息技術(shù)為特征，也稱(chēng)為現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育[4]6。開(kāi)放大學(xué)的教學(xué)形式體現(xiàn)在“雙向交互”方面，學(xué)生有任何學(xué)習(xí)方面的問(wèn)題都可以在網(wǎng)上提問(wèn)，老師解答學(xué)生的問(wèn)題也在網(wǎng)上，這種交互關(guān)系使得老師與學(xué)生的距離變得很近。開(kāi)放教育通過(guò)遠(yuǎn)程傳輸?shù)姆绞竭_(dá)到與“面授”一樣的教學(xué)效果，明確了這一點(diǎn)，市、縣級(jí)開(kāi)放大學(xué)就知道自己的任務(wù)了，不至于總是為無(wú)法實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)而操勞，可騰出時(shí)間、人力抓好本職工作。具有辦學(xué)自主權(quán)的省級(jí)開(kāi)放大學(xué)是一所真正的“大學(xué)”，市、縣級(jí)開(kāi)放大學(xué)嚴(yán)格意義上不是“大學(xué)”，是省校的“分?！保鞘⌒５摹稗k學(xué)點(diǎn)”。因此，市、縣級(jí)開(kāi)放大學(xué)不能按照“大學(xué)”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行師資、設(shè)備、場(chǎng)地的配置，實(shí)際上也沒(méi)有辦法達(dá)到“大學(xué)”的要求。

省校與市、縣級(jí)開(kāi)放大學(xué)的關(guān)系從開(kāi)放教育的業(yè)務(wù)上來(lái)說(shuō)就是一種“上下級(jí)”的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、管理關(guān)系，但是對(duì)于社區(qū)教育、老年教育、以及各種培訓(xùn)等非學(xué)歷教育來(lái)說(shuō)彼此是一種業(yè)務(wù)合作關(guān)系。因?yàn)殚_(kāi)放大學(xué)是要“兩條腿走路”，既要發(fā)展學(xué)歷教育，也要開(kāi)展非學(xué)歷教育。非學(xué)歷教育更多是一種地方教育服務(wù)項(xiàng)目，需要地方政府的大力支持，在這方面省校對(duì)市、縣級(jí)開(kāi)放大學(xué)更多是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，管理的色彩不濃。

對(duì)于省校制定的管理制度，特別是學(xué)歷教育的規(guī)章制度，市、縣級(jí)開(kāi)放大學(xué)要嚴(yán)格執(zhí)行，不得選擇性執(zhí)行，也不得拒不執(zhí)行。對(duì)于招生、考試等事關(guān)開(kāi)放大學(xué)聲譽(yù)的事項(xiàng)，省校有權(quán)進(jìn)行強(qiáng)力干預(yù)，不允許違規(guī)現(xiàn)象的出現(xiàn)。開(kāi)放大學(xué)的招生和考試環(huán)節(jié)事關(guān)開(kāi)放大學(xué)的聲譽(yù)，是最容易出問(wèn)題的兩個(gè)方面。開(kāi)放教育市場(chǎng)化的傾向越來(lái)越嚴(yán)重，這是一個(gè)危險(xiǎn)的信號(hào)?！斑h(yuǎn)程教育的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，也會(huì)為現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育的質(zhì)量帶來(lái)負(fù)面影響?！盵4]92緊緊抓住對(duì)招生與考試的管理是省校的重要責(zé)任，也是市、縣級(jí)開(kāi)放大學(xué)應(yīng)有的責(zé)任。

（三）培育新時(shí)代開(kāi)放大學(xué)體系文化，增強(qiáng)體系凝聚力

“一個(gè)沒(méi)有文化的組織就像一個(gè)沒(méi)有靈魂的人?！盵5]各級(jí)開(kāi)放大學(xué)要有自己的文化，開(kāi)放大學(xué)辦學(xué)組織體系也要有自己的體系文化。建設(shè)體系文化就是要樹(shù)立開(kāi)放大學(xué)辦學(xué)組織體系自己的價(jià)值觀(guān)和教育思想，要有凝聚力，要共同尋求開(kāi)放大學(xué)辦學(xué)組織體系目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。文化是要積累的，也是需要培育的。開(kāi)放大學(xué)的文化是在繼承廣播電視大學(xué)文化的基礎(chǔ)上慢慢積累顯現(xiàn)出的一種新型文化，這種文化的特性在于它的“開(kāi)放性”?！伴_(kāi)放”是體現(xiàn)開(kāi)放大學(xué)特質(zhì)的關(guān)鍵詞，也是這所學(xué)校文化的重要內(nèi)涵?！伴_(kāi)放”是對(duì)應(yīng)“封閉、落后、守舊”而言的，理解了“開(kāi)放”的含義也就應(yīng)該明確開(kāi)放大學(xué)文化的要義所在?！霸S多學(xué)校、大學(xué)和公司失敗的原因在于不愿聆聽(tīng)那些與變革壓力和新型方法最接近的聲音”[6]。開(kāi)放大學(xué)一定要在“開(kāi)放”二字上做好文章，做足文章，要體現(xiàn)開(kāi)放大學(xué)體系的“開(kāi)放”文化。

文化一般有精神文化、物質(zhì)文化、制度文化等要素。如果我們從文化的三個(gè)要素方面入手去建設(shè)體系文化的話(huà)，其包含的內(nèi)容應(yīng)該是豐富多彩的。在推進(jìn)開(kāi)放大學(xué)辦學(xué)組織體系建設(shè)過(guò)程中，省校要從文化建設(shè)的角度，完善開(kāi)放大學(xué)制度文化的內(nèi)容，制定開(kāi)放大學(xué)物質(zhì)文化建設(shè)的要求，確定統(tǒng)一的體系標(biāo)識(shí)、校訓(xùn)、校歌和招生宣傳模板，開(kāi)展豐富多彩的體系校園體育、文藝、娛樂(lè)活動(dòng)，通過(guò)共同的理念和行動(dòng)，在繼承老“電大”傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，逐步形成特色鮮明的開(kāi)放大學(xué)的體系文化。

開(kāi)放大學(xué)的體系文化對(duì)于開(kāi)放大學(xué)體系的健康發(fā)展來(lái)說(shuō)至關(guān)重要。其實(shí)開(kāi)放大學(xué)的生存問(wèn)題一直都有人在關(guān)注，雖然中國(guó)的開(kāi)放大學(xué)體量很大，但是也只是局限于國(guó)家開(kāi)放大學(xué)和省級(jí)開(kāi)放大學(xué)的招生人數(shù)上，市縣一級(jí)開(kāi)放大學(xué)的生存其實(shí)是有很大危機(jī)的。從國(guó)際上來(lái)看，不是說(shuō)開(kāi)放大學(xué)的明天就一定光明，美國(guó)曾將英國(guó)開(kāi)放大學(xué)的模式移植過(guò)去，但是僅僅三年就倒閉了[7]。澳門(mén)的開(kāi)放大學(xué)即亞洲（澳門(mén)）國(guó)際公開(kāi)大學(xué)也于2011年更名為澳門(mén)城市大學(xué)，成為全日制的高校。香港公開(kāi)大學(xué)也于2020年更名為香港都會(huì)大學(xué)，成為全日制高校。從國(guó)際上來(lái)看，開(kāi)放大學(xué)的發(fā)展并不是一定蓬勃向上的，也有萎縮的問(wèn)題。在這種情況下，開(kāi)放大學(xué)的文化是否是先進(jìn)的、文明的、科學(xué)的，事關(guān)開(kāi)放大學(xué)的發(fā)展前途。過(guò)去講“電大人精神”，現(xiàn)在我們是否要提倡培育“開(kāi)大文化”？這些屬于精神文化建設(shè)的范疇?！半姶笪幕笔窃诙嗄陮?shí)踐的基礎(chǔ)上形成的，它有其優(yōu)點(diǎn)，但是現(xiàn)在看來(lái)也有其一定的惰性和缺陷。如何處理好批判、包容、吸納之間的關(guān)系也是一個(gè)需要認(rèn)真對(duì)待的問(wèn)題?！伴_(kāi)大文化”目前沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，不同的人會(huì)有不同的理解。但是“開(kāi)大文化”一定是積極向上的，是能夠反映社會(huì)現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要的，是開(kāi)放的文化。社會(huì)發(fā)展總是向前的，因此精神文化也要與現(xiàn)代社會(huì)保持一定的融合關(guān)系。文化在發(fā)展過(guò)程中總是不斷地吸收先進(jìn)的、科學(xué)的部分，才能豐富其內(nèi)容，只有把握好批判、創(chuàng)新、發(fā)展的尺度，這種文化才能夠煥發(fā)生機(jī)與活力。

“開(kāi)大文化”和“開(kāi)大體系文化”要有“開(kāi)放、包容、創(chuàng)新、拼搏”的要素在其中。校訓(xùn)、校歌、?；?、校旗、校名及文字、招生窗口圖像標(biāo)識(shí)等方面要進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃和普遍應(yīng)用。要堅(jiān)持經(jīng)常性的開(kāi)放大學(xué)體系的文藝演出、體育比賽等群眾性活動(dòng)，要調(diào)動(dòng)體系成員的積極性積極參與體系建設(shè)的各項(xiàng)活動(dòng)，使得體系的凝聚力越來(lái)越強(qiáng)，影響力越來(lái)越大。開(kāi)放大學(xué)的辦學(xué)組織體系其實(shí)是一種組織架構(gòu)，在這個(gè)組織架構(gòu)的成員應(yīng)心往一處想，勁往一處使，這就涉及到凝聚力的問(wèn)題。凝聚力就是向心力，就是成員之間互相吸引的力量。“這種力量使組織成員心甘情愿留在組織中，為組織貢獻(xiàn)自己的聰明才智和畢生精力，且無(wú)怨無(wú)悔。”[8]

如果一個(gè)省域開(kāi)放大學(xué)辦學(xué)組織體系的成員都能夠把省校當(dāng)做事業(yè)發(fā)展的核心領(lǐng)導(dǎo)，能夠按照省校的統(tǒng)一部署開(kāi)展教育教學(xué)活動(dòng)，開(kāi)放大學(xué)的事業(yè)發(fā)展就有了根本的保證。相反，如果各級(jí)開(kāi)放大學(xué)都各自為政，各自為戰(zhàn)，這樣的組織體系就是松散的，也就形成不了一種健康向上的體系文化。只有不斷提高開(kāi)放大學(xué)辦學(xué)組織體系的凝聚力，才能使開(kāi)放大學(xué)具有辦學(xué)的競(jìng)爭(zhēng)力，才能在招生市場(chǎng)不規(guī)范的今天把開(kāi)放教育的辦學(xué)聲譽(yù)維護(hù)好，也才能保證體系成員步調(diào)一致，統(tǒng)一行動(dòng)，形成一個(gè)堅(jiān)不可摧的整體，才能夠在高等教育領(lǐng)域站穩(wěn)腳跟。在體系建設(shè)過(guò)程中，提高凝聚力主要還是在于思想認(rèn)識(shí)的問(wèn)題，即如何能讓大家達(dá)成一種共識(shí)。作為省校要有一定的情懷和毅力，要有堅(jiān)定的意志，要采取有力的手段，要為基層開(kāi)放大學(xué)著想，真心實(shí)意帶領(lǐng)基層開(kāi)放大學(xué)一起發(fā)展，共同進(jìn)步，讓基層開(kāi)放大學(xué)的教職員工有強(qiáng)烈的歸屬感，形成共同的事業(yè)目標(biāo)，這樣才能推動(dòng)體系建設(shè)的健康發(fā)展，才能形成齊心協(xié)力干事業(yè)的氛圍。

總之，開(kāi)放大學(xué)的辦學(xué)組織體系建設(shè)非常重要，但是開(kāi)放大學(xué)從廣播電視大學(xué)一路走來(lái)已經(jīng)40多年了，一直存在“法制空白”的問(wèn)題。省級(jí)開(kāi)放大學(xué)的管理主要參考國(guó)家開(kāi)放大學(xué)的規(guī)定，基層開(kāi)放大學(xué)的管理主要依賴(lài)省級(jí)開(kāi)放大學(xué)制定的規(guī)定。我們?cè)诤粲跫訌?qiáng)開(kāi)放大學(xué)體系建設(shè)立法的同時(shí)，也不能坐等法規(guī)的出臺(tái)，我們要積極行動(dòng)，大膽實(shí)踐，創(chuàng)新發(fā)展，突出辦學(xué)特色，不斷完善內(nèi)部制度。開(kāi)放大學(xué)要健康發(fā)展離不開(kāi)辦學(xué)組織體系的力量，開(kāi)放大學(xué)要適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展就必須在辦學(xué)組織體系建設(shè)方面花大力氣，花真功夫，通過(guò)不斷完善和延伸開(kāi)放大學(xué)的辦學(xué)組織，向基層一線(xiàn)延伸辦學(xué)，提升體系建設(shè)的統(tǒng)籌水平和管理水平，進(jìn)一步提升開(kāi)放大學(xué)的組織士氣，使得開(kāi)放大學(xué)的辦學(xué)組織體系成為具有凝聚力、向心力，有共同愿景、目標(biāo)、使命的集體，為終身學(xué)習(xí)型社會(huì)發(fā)展做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。