水利工程建設(shè)質(zhì)量面臨挑戰(zhàn)與對策

蔡 奇，王亞軍，羅 磊

（水利部建設(shè)管理與質(zhì)量安全中心，100038，北京）

一、研究背景

自1998年水利部開展水利稽察以來，部本級共稽察項目5 000余個，涵蓋了所有水利工程項目類型，稽察人員深入水利工程建設(shè)一線，聚焦工程建設(shè)質(zhì)量和安全，為行業(yè)管理提供了有力的技術(shù)支撐。“十四五”規(guī)劃提出“統(tǒng)籌推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造系統(tǒng)完備、高效實用、智能綠色、安全可靠的現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系”，突出重大引調(diào)水、供水灌溉、防洪減災(zāi)等國家水網(wǎng)骨干工程，加強(qiáng)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為水利高質(zhì)量發(fā)展指明了方向。水利工程建設(shè)迎來重要發(fā)展機(jī)遇的同時，如何實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、確保工程質(zhì)量安全也面臨諸多挑戰(zhàn)。

二、新階段水利工程建設(shè)質(zhì)量面臨的挑戰(zhàn)

1.安全底線日益提高

2021年汛期，河南鄭州、新鄉(xiāng)等多個城市發(fā)生嚴(yán)重內(nèi)澇，內(nèi)蒙古出現(xiàn)洪水漫壩潰壩事故，分析相關(guān)成因，讓我們再一次深刻認(rèn)識到水利工程安全的極端重要性。當(dāng)前，如何保障水利工程質(zhì)量安全遇到前所未有的挑戰(zhàn)。

一是保護(hù)經(jīng)濟(jì)成果和人民生命安全的標(biāo)準(zhǔn)越來越高。一方面，城市經(jīng)濟(jì)規(guī)模經(jīng)過多年發(fā)展不斷壯大。另一方面，洪澇災(zāi)害帶來的損失越來越大。

二是極端天氣頻繁出現(xiàn)。從全球范圍看，受全球變暖影響，2021年全球范圍內(nèi)出現(xiàn)多起極端天氣。從國內(nèi)情況看，我國境內(nèi)強(qiáng)降水事件的頻率、強(qiáng)度和數(shù)量均有增加趨勢，增加了洪水的風(fēng)險。這些現(xiàn)象提醒我們要更加重視洪水等極端天氣的威脅，做好迎接極端災(zāi)害的準(zhǔn)備，防患于未然，確保人民生命財產(chǎn)安全。

2.如何實施好國家水網(wǎng)重大工程

推動新階段水利高質(zhì)量發(fā)展，實施國家水網(wǎng)重大工程，要立足流域整體和水資源空間配置，遵循確有需要、生態(tài)安全、可以持續(xù)的重大水利工程論證原則，以重大引調(diào)水工程和骨干輸配水通道為綱、以區(qū)域河湖水系連通工程和供水渠道為目、以控制性調(diào)蓄工程為結(jié)，構(gòu)建“系統(tǒng)完備、安全可靠，集約高效、綠色智能，循環(huán)通暢、調(diào)控有序”的國家水網(wǎng)。近20年重大水利工程建設(shè)取得的成就為實施國家水網(wǎng)重大工程奠定了基礎(chǔ)，但從172項節(jié)水供水重大水利工程建設(shè)情況看，仍存在不少挑戰(zhàn)。

一是統(tǒng)籌推進(jìn)難度大。首先，目前水利工程建設(shè)主要依靠財政投入，貸款占比偏低，財政壓力較大。其次，引調(diào)水工程年均供水量每1億m3水所需投資差異較大，如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)存在難度。再次，移民征地投資占比較高，導(dǎo)致工程收益指標(biāo)偏低。據(jù)不完全統(tǒng)計，54個172項目移民征地投資1 424.21億元，占項目總投資的31.1%。其中移民征地投資占比超過50%的有14項，最高值為84%。

二是重大引調(diào)水工程、骨干輸配水通道、區(qū)域河湖水系連通工程和供水渠道等線性水利工程建設(shè)管理難度大。首先，項目法人需要組建多個現(xiàn)場管理機(jī)構(gòu)，對線性工程實施分段管理，增加管理層級。其次，設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)化程度低，不利于提升工程質(zhì)量。稽察檢查發(fā)現(xiàn)，同一個項目上同樣流量的渡槽斷面形式存在差異，同樣地質(zhì)條件下的隧洞支護(hù)形式存在差異，在最適合采用標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計的工程，因不同的設(shè)計人員采用不同的設(shè)計，造成人為增加施工難度和工程措施費。再次，移民征地進(jìn)度是制約工程建設(shè)的主要因素?；鞕z查發(fā)現(xiàn)，移民征地進(jìn)度滯后影響工程建設(shè)進(jìn)度的情況在引調(diào)水工程中尤為突出。與樞紐工程相比，線性工程更容易受移民征地影響，窩工導(dǎo)致工人流動性增加，進(jìn)出場費用增加；搶工導(dǎo)致工人工資增加，工程質(zhì)量降低；為實現(xiàn)工程進(jìn)度目標(biāo)，窩工、搶工交替進(jìn)行，增加成本同時帶來較多質(zhì)量隱患。

3.項目法人管理能力不足

1995年水利部印發(fā)《水利工程建設(shè)項目管理規(guī)定（試行）》正式提出水利建設(shè)實行項目法人責(zé)任制，經(jīng)過20多年應(yīng)用、發(fā)展已經(jīng)成為一項具有中國特色的建設(shè)領(lǐng)域的管理制度，在水利工程建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。但稽察檢查中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前項目法人普遍存在管理能力不足的問題，在中小型項目上表現(xiàn)尤為突出。

一是在簡政放權(quán)的改革背景下，中小型水利工程甚至有些大型水利工程的建設(shè)權(quán)限下放到市縣一級，受承接能力所限，近幾年各市縣在組建項目法人實施項目的過程中，水利工程建設(shè)管理水平欠佳，在建設(shè)工程投資、質(zhì)量、安全以及預(yù)防工程腐敗等方面存在較大的風(fēng)險，甚至建設(shè)目標(biāo)面臨失控的威脅。一些市縣項目法人的法人地位缺失，市場主體地位不夠明確，多處在半官半企的狀態(tài)，存在水行政主要領(lǐng)導(dǎo)兼任項目法人單位法定代表人的現(xiàn)象；一些中小型水利工程項目法人管理力量薄弱，主要人員建設(shè)管理經(jīng)驗缺乏、能力不足，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和相關(guān)人員配置薄弱，項目管理能力不高；一些項目法人單位管理組織體系不健全，在項目實施過程中監(jiān)管不到位，并導(dǎo)致工程建設(shè)進(jìn)度、質(zhì)量和安全方面存在較大的風(fēng)險。

二是項目法人制度層面存在明顯短板。當(dāng)前建管模式正由改革開放初期的由合到分向由分到合轉(zhuǎn)變，建設(shè)、勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理等建設(shè)責(zé)任主體正在進(jìn)行多種組合嘗試，PPP模式、工程總承包模式（EPC）應(yīng)運而生，監(jiān)理的改革也在嘗試中推進(jìn)。面對新的形勢，水利建設(shè)項目法人組建方式以及工程發(fā)包方式需要科學(xué)選擇或設(shè)計，PPP、EPC并不適用于所有建設(shè)項目，水利建設(shè)項目法人責(zé)任制也并沒有過時，而是要針對這些新模式進(jìn)一步完善項目法人責(zé)任制。

4.水利技能工人日益缺失

近年工程施工機(jī)械化水平不斷提升，如大壩自動碾壓技術(shù)、土石方機(jī)械開挖等解放了大量人力。但在當(dāng)前技術(shù)水平和施工條件下，并不能完全依賴機(jī)械施工，許多工程的施工仍需主要靠人力來完成，如鋼筋制作安裝、巖石爆破打孔等，即使是砂石料加工、混凝土拌和等機(jī)械化程度較高的施工內(nèi)容，仍然需要工人操作機(jī)械設(shè)備、監(jiān)控機(jī)械設(shè)備的運行。在“人機(jī)料法環(huán)”五大質(zhì)量要素中，人的素質(zhì)是決定一切的根本因素,對工程質(zhì)量的影響極為重要。然而如今水利工人的數(shù)量越來越少，隨著各地大規(guī)模建設(shè)項目不斷提上日程，“用工荒”或?qū)⒊蔀橐淮箅y以應(yīng)對的挑戰(zhàn)。同時，一些工人不具有相應(yīng)的工作技能，與“不愿做”相比，“不能做”“不會做”讓建筑從業(yè)者感到更為無奈。

三、對策與建議

1.從有限設(shè)計向無限設(shè)計理念轉(zhuǎn)變

新階段，從保護(hù)人民生命和經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果角度，應(yīng)更加重視安全，研究實施無限設(shè)計理念需要增加的投入。如果投入過大，至少應(yīng)對大壩、重要堤防等重要擋水建筑物進(jìn)行抗連續(xù)倒塌設(shè)計，確保極端天氣條件下不出現(xiàn)水庫垮壩事故。

2.提升水利工程勘察設(shè)計質(zhì)量和提高水利工程標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計水平

國內(nèi)工程事故原因統(tǒng)計表明，設(shè)計質(zhì)量問題占事故原因的40%以上。提升設(shè)計質(zhì)量應(yīng)從提升水利工程勘察設(shè)計質(zhì)量和設(shè)計工作標(biāo)準(zhǔn)化入手，研究制定引調(diào)水工程中渡槽、隧洞的斷面和結(jié)構(gòu)形式及標(biāo)準(zhǔn)圖集，設(shè)計時應(yīng)考慮如何提升機(jī)械化程度、節(jié)省人力。

3.加強(qiáng)水利工程安全監(jiān)測工作

當(dāng)前安全監(jiān)測工作基本處于無人管理、無人問津的狀態(tài)，不利于工程質(zhì)量管理，應(yīng)引起項目法人和整個行業(yè)的重視。安全監(jiān)測單位應(yīng)及時系統(tǒng)分析監(jiān)測數(shù)據(jù)，科學(xué)研判監(jiān)測數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，對異常數(shù)據(jù)早發(fā)現(xiàn)、早處理、早報告。項目法人應(yīng)重視安全監(jiān)測工作，對安全監(jiān)測單位實施有效監(jiān)督，對安全監(jiān)測成果實施嚴(yán)格審查。政府應(yīng)加強(qiáng)安全監(jiān)測行業(yè)的監(jiān)督管理，制定安全監(jiān)測單位的市場準(zhǔn)入條件，將安全監(jiān)測單位納入“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)督抽查。

4.壓實水利建設(shè)項目法人首要責(zé)任

一方面，政府在水利工程建設(shè)中做到不越位，進(jìn)一步明確項目法人的市場主體地位，壓實項目法人在建設(shè)質(zhì)量管理中的首要責(zé)任，提升水利建設(shè)項目法人治理項目的能力。另一方面，政府在水利工程建設(shè)中做到不缺位，積極協(xié)調(diào)移民、征地等工作，加強(qiáng)對水利建設(shè)項目法人管理體系、行為和結(jié)果的監(jiān)督，重視水利建設(shè)項目法人的管理績效考核與激勵，充分激發(fā)項目法人的積極性、創(chuàng)造性。

5.提升水利行業(yè)吸引力

對能用市場手段解決的項目堅決吸引社會資本，對不能用市場手段解決的項目應(yīng)由財政補(bǔ)齊，保障項目投資收益率在正常水平，提升水利工程對資本的吸引力。及時制定相關(guān)用工政策，規(guī)范勞務(wù)工人準(zhǔn)入制度，結(jié)合當(dāng)下勞務(wù)用工成本不斷上升的現(xiàn)狀，合理提高人工定額，讓施工企業(yè)能以更合理的價格進(jìn)行勞務(wù)合作。施工企業(yè)應(yīng)努力改善作業(yè)條件，研究應(yīng)用工程機(jī)械代替人力的新技術(shù)，規(guī)范勞務(wù)用工手續(xù)，及時支付工人工資，培養(yǎng)產(chǎn)業(yè)化工人，穩(wěn)定就業(yè)崗位。 ■