以系統(tǒng)治理理念推進水美鄉(xiāng)村建設(shè)

楊曉茹

（水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院，100120，北京）

為深入貫徹落實黨的十九大精神，加快推進鄉(xiāng)村振興，促進生態(tài)文明建設(shè)，改善農(nóng)村人居環(huán)境，水利部、財政部于2019 年啟動了水系連通及水美鄉(xiāng)村建設(shè)試點工作，通過競爭立項、省級推薦、專家評審等程序，共確定三批共127 個水美鄉(xiāng)村建設(shè)試點縣（第一批55個，第二批30 個，第三批42 個），涉及全國30 個省（自治區(qū)、直轄市），目前已累計安排中央資金142 億元。 三年來，各地加大工作力度， 加快建設(shè)進度，總體進展順利。目前第一批試點縣已基本完成建設(shè)任務(wù)，第二批、第三批正有序開展。 通過水美鄉(xiāng)村建設(shè)，農(nóng)村水安全保障能力明顯提升， 河流面貌煥然一新， 同時帶動了區(qū)域經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進農(nóng)民就業(yè)，有力支撐了鄉(xiāng)村振興。

一、水美鄉(xiāng)村建設(shè)意義重大

1.貫徹落實黨中央決策部署的重要舉措

國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)建議及綱要，明確提出推進農(nóng)村水系綜合整治， 建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村。 2021、2022 連續(xù)兩年中央1 號文件都提出要“實施水系連通及農(nóng)村水系綜合整治”，補齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施短板、推進鄉(xiāng)村振興。 2021 年12 月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動方案（2021—2025 年）》，也將其作為推動村容村貌整體提升的重要措施。 因此加強農(nóng)村水系綜合整治，建設(shè)水美鄉(xiāng)村，是落實黨中央、國務(wù)院系列決策部署的重要舉措。

2.助力鄉(xiāng)村振興的強大驅(qū)動

健康的農(nóng)村水系不僅是保障農(nóng)村防洪安全、供水安全、生態(tài)安全的前提條件，也是構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的基礎(chǔ)支撐，有助于打通生態(tài)和經(jīng)濟循環(huán)經(jīng)濟圈，發(fā)揮生產(chǎn)養(yǎng)殖、旅游休閑等綜合效益，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和競爭力。 開展水美鄉(xiāng)村建設(shè)既是重現(xiàn)農(nóng)村河湖水系自然風(fēng)光的重要舉措， 也是營造健康宜居生態(tài)環(huán)境、 改善人民生活質(zhì)量的必然要求。不僅可以實現(xiàn)脫貧地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，對擴大農(nóng)村內(nèi)需、 助推農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺具有重要意義，還將進一步推進水利基本公共服務(wù)均等化與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

3.推動新階段農(nóng)村水利高質(zhì)量發(fā)展的有效途徑

新階段水利工作的主題為推動高質(zhì)量發(fā)展。 當(dāng)前水利發(fā)展的問題和矛盾集中體現(xiàn)在發(fā)展質(zhì)量上，重點和難點在農(nóng)村， 對擁有14 億人口的大國來說，“三農(nóng)”向好，全局主動。農(nóng)村水系與群眾的生產(chǎn)生活聯(lián)系十分緊密，關(guān)系到6 億農(nóng)村人口的福祉和利益，也因為存在諸多問題而曾成為制約農(nóng)村發(fā)展的短板弱項。 通過水美鄉(xiāng)村建設(shè)，可以有效解決農(nóng)村水系長期存在的河道淤塞萎縮、防洪排澇能力不足、水域岸線被侵占、河湖水體污染等問題，為農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展提供堅實的水安全保障。

二、水美鄉(xiāng)村建設(shè)要堅持系統(tǒng)治理

1.深刻理解系統(tǒng)治理的理論邏輯

堅持系統(tǒng)觀念，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央，對新時代黨和國家各項事業(yè)進行戰(zhàn)略謀劃時提出的，是推動各領(lǐng)域工作和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)性思想和工作方法。 習(xí)近平總書記在黨的十九屆五中全會上鮮明提出堅持系統(tǒng)觀念，強調(diào)“必須從系統(tǒng)觀念出發(fā)加以謀劃和解決，全面協(xié)調(diào)推動各領(lǐng)域工作和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)”。 系統(tǒng)觀念是“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展必須遵循的重要原則。

習(xí)近平生態(tài)文明思想提出加強生態(tài)文明建設(shè)必須強調(diào)整體系統(tǒng)觀， 堅持山水林田湖草沙一體化保護和修復(fù)， 這是新時代堅持系統(tǒng)觀念在生態(tài)治理領(lǐng)域的具體體現(xiàn)， 為當(dāng)前和今后一個時期生態(tài)文明建設(shè)指明了方向、提供了根本遵循。

黨的十八大以來，黨中央從治國理政層面對治水作出了一系列重要安排部署。2014 年3 月14 日，習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會議上，從實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路。 2020 年11 月14 日，習(xí)近平總書記在全面推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上指出，要從生態(tài)系統(tǒng)整體性和流域系統(tǒng)性出發(fā)，追根溯源、系統(tǒng)治療；要強化山水林田湖草等各種生態(tài)要素的協(xié)同治理，推動上中下游地區(qū)的互動協(xié)作，增強各項舉措的關(guān)聯(lián)性和耦合性。 這些重要論述從處理好治水要素之間的關(guān)系，進一步細(xì)化和豐富了系統(tǒng)治理的內(nèi)涵與要求，指引治水取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革。

2.準(zhǔn)確把握水美鄉(xiāng)村建設(shè)內(nèi)涵

水美鄉(xiāng)村建設(shè)著眼鄉(xiāng)村、聚焦水系，是以縣域為單元，以村莊為節(jié)點，以河流為脈絡(luò)串聯(lián)起農(nóng)村聚居區(qū)，水域岸線并治，集中連片推進，目的是改善農(nóng)村人居環(huán)境，為老百姓提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品。 治理對象不是大江大河，而是中小河流的支流、末端河道和農(nóng)村溝渠湖塘，治的是老百姓家門口的河。 這些河往往是大河的源頭，小河水清才能大河水凈。 因此，其治理思路與以往傳統(tǒng)的河流治理有很大不同，主要表現(xiàn)在從“分段治理”到“全流域治理”，從“治理一處”到“治理一片”，從“一時美”到“持續(xù)美”。

要明確以下幾個關(guān)鍵詞：一是“農(nóng)村水系”。 一定是圍繞農(nóng)村地區(qū)中小河流和農(nóng)村湖塘來治理，尤其是沿河村鎮(zhèn)人口聚居區(qū)，不包括城市、縣城規(guī)劃區(qū)。二是“綜合施策”。農(nóng)村水系的問題表象在水里，根源在岸上，僅依靠水利措施難以從根本上改善， 要水域岸線并治，綜合施策。重點圍繞農(nóng)村河湖“盆”的功能、“盆”的形態(tài)和“盆”中的水，通過恢復(fù)農(nóng)村河湖基本功能、修復(fù)河道空間形態(tài)及水域岸線、 提升河湖水環(huán)境質(zhì)量，建設(shè)安全通暢、水清岸綠、健康生態(tài)、管理有序的幸福河。 三是“水美”。 水美美在自然、美在健康、美在和諧、美在特色。 美的追求與建設(shè)幸福河相關(guān)聯(lián)，群眾房前屋后的河流變美了，才能切實增強幸福感。農(nóng)村水系治理中不僅是追求河流的功能性， 還要注重人文要素，要結(jié)合當(dāng)?shù)貧v史挖掘水文化價值，在水景觀營造中真正展現(xiàn)水美的內(nèi)涵。

基于以上認(rèn)識， 水美鄉(xiāng)村建設(shè)要運用系統(tǒng)思維，把習(xí)近平生態(tài)文明思想和“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路中“系統(tǒng)治理”理念深入貫徹落實到每一個環(huán)節(jié)中。在治理理念上，首先要打破一地一段一岸治理的局限，更加強調(diào)整體系統(tǒng)觀，堅持人與自然和諧共生，統(tǒng)籌山水林田湖草沙生態(tài)系統(tǒng)各要素治理，以流域水系為治理對象，上下游、干支流、左右岸、地表地下統(tǒng)籌謀劃。 在治理內(nèi)容上，需要進一步拓展新發(fā)展階段河流治理的范疇和領(lǐng)域，統(tǒng)籌考慮水資源、水生態(tài)、水環(huán)境、水災(zāi)害、水文化和岸線等多方面的有機聯(lián)系。 在治理方式上，要強調(diào)整體性、系統(tǒng)性、關(guān)聯(lián)性、耦合性和科學(xué)性，整體施策、多措并舉，統(tǒng)籌水利措施與非水利措施， 工程建設(shè)與管護措施，綜合運用行政、技術(shù)、經(jīng)濟、法律、宣傳等手段。在治理機制上，要加強協(xié)調(diào)聯(lián)動、協(xié)同發(fā)力，統(tǒng)籌發(fā)揮政府部門、社會資本、公眾參與等多方合力。

因此，水美鄉(xiāng)村建設(shè)治理范圍不局限于洪水災(zāi)害嚴(yán)重的重點河段或部分地區(qū)，而是總體分析縣域內(nèi)農(nóng)村水系存在的問題， 根據(jù)輕重緩急，選取一條或幾條河進行全流域治理，從上游到下游系統(tǒng)地治，治一條就確保治好一條。 治理措施不局限于清淤疏浚、堤防加固、河岸護坡、水系連通，而是統(tǒng)籌水系連通、河道清障、清淤疏浚、岸坡整治、水源涵養(yǎng)與水土保持、河湖管護等多項水利措施，兼顧污水集中處理、面源污染防治、入河湖排污口整治等污染治理措施，同時注重景觀、人文等要素。 治理部門不是單一的水利部門，而是由縣級人民政府牽頭，打破行業(yè)壁壘，統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、城鄉(xiāng)建設(shè)、交通旅游等各相關(guān)部門力量，集中發(fā)力，共同推進大治理、大保護。 資金來源不是單一的財政投入，而是整合農(nóng)村人居環(huán)境整治、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等相關(guān)渠道項目資金，適當(dāng)吸引金融資本和社會資本，發(fā)揮資金規(guī)模效益，統(tǒng)籌實施、協(xié)同推進，確保治一片成一片。

三、久久為功、扎實推進，不斷豐富系統(tǒng)治理的實踐要義

農(nóng)村水問題復(fù)雜多樣， 涉及面廣，需要處理好各類自然生態(tài)要素關(guān)系。 同時農(nóng)村水系生態(tài)環(huán)境問題是長期累積形成的，根本解決這些問題還需要有個從試點到全面鋪開的過程。經(jīng)過近三年試點示范，取得了一定成效， 但從第一批55 個試點縣評估情況來看，一些地方在治理中仍存在對系統(tǒng)性考慮不足、 各要素統(tǒng)籌不夠、治理措施單一、 部門協(xié)同不夠等問題，導(dǎo)致目標(biāo)的協(xié)同性、措施的綜合性、效果的持久性不足。 主要表現(xiàn)在：一是就水論水現(xiàn)象依然存在，水系治理與生態(tài)文明建設(shè)、鄉(xiāng)村振興以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進程統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足，在治理標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)制定過程中沒有充分銜接本縣域經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)總體部署，仍存在水利部門自說自話現(xiàn)象，缺乏大局觀、整體觀。 二是治理領(lǐng)域統(tǒng)籌不夠， 水災(zāi)害防治、水資源節(jié)約、水生態(tài)保護修復(fù)、水環(huán)境治理沒有與水產(chǎn)業(yè)發(fā)展、特色水文化弘揚相融合，未充分發(fā)揮治理工程綜合效益，存在顧此失彼或交叉建設(shè)現(xiàn)象。 三是治理要素協(xié)調(diào)不夠，沒有充分認(rèn)識到水系治理是一項整體性、系統(tǒng)性、長期性工作，對治理區(qū)域內(nèi)自然、經(jīng)濟、社會、文化各要素統(tǒng)籌不夠，部門協(xié)同不夠，導(dǎo)致治理措施不當(dāng)、治理效果難以持續(xù)。

水美鄉(xiāng)村建設(shè)是一種全新的治理模式，需要不斷探索和實踐。 推進過程中應(yīng)立足鄉(xiāng)村發(fā)展實際、河流特點，因地制宜、精準(zhǔn)施策，持續(xù)發(fā)力、久久為功，不斷豐富系統(tǒng)治理的實踐要義。 建議在下一步工作中，多借鑒像浙江省“千村示范、萬村整治”等成功經(jīng)驗，由點到面、由易到難。 中央層面，要強化前瞻性、全局性、戰(zhàn)略性、整體性謀篇布局，加強頂層設(shè)計、優(yōu)化實施路徑， 加快推動水美鄉(xiāng)村建設(shè)工作由試點示范轉(zhuǎn)向整體推進， 讓更多縣盡快實施盡早受益， 讓良好的水生態(tài)成為鄉(xiāng)村振興的有力支撐。地方層面，要統(tǒng)籌好開發(fā)和保護的關(guān)系， 堅定生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展理念，在遵循自然規(guī)律、經(jīng)濟規(guī)律、生態(tài)規(guī)律基礎(chǔ)上，按照維系水資源—經(jīng)濟社會—生態(tài)環(huán)境復(fù)合系統(tǒng)良性健康可持續(xù)發(fā)展要求，量水而行，因水制宜，注重區(qū)域差異和地方特色，提升項目策劃理念，優(yōu)化設(shè)計方案，推動在建項目實施，做好后續(xù)項目儲備， 以治水促進農(nóng)村綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，助推鄉(xiāng)村振興。后續(xù)工作中應(yīng)加強以下幾個方面。

1.加強全局性謀劃

（1）突出謀劃和布局的全局性

把水美鄉(xiāng)村建設(shè)放在整個縣域發(fā)展中去考慮， 充分銜接縣域發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、旅游規(guī)劃、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃、 農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動方案（2021-2025 年）等規(guī)劃， 關(guān)注鄉(xiāng)村分化演變態(tài)勢，與村莊類型相協(xié)調(diào)，從空間上統(tǒng)籌上下游、左右岸、干支流、水域陸域以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展與水生態(tài)治理關(guān)系， 謀劃治理布局。

（2）突出治理目標(biāo)的協(xié)同性

厘清農(nóng)村水系問題的相互聯(lián)系、因果關(guān)系和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，按照“先安全、再生態(tài)、后景觀”的目標(biāo)邏輯，著眼整體大局觀和系統(tǒng)生態(tài)觀， 既算大賬、長遠賬，也算整體賬、綜合賬，把局部問題放在整個系統(tǒng)中去解決，妥善處理點上突破與面上協(xié)同之間的關(guān)系，有機結(jié)合各類工程措施，同步建立長效機制， 確保治理效果的穩(wěn)定性、持續(xù)性和長久性。

2.提升設(shè)計理念和質(zhì)量

（1）因地制宜分類施策

要根據(jù)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村振興實際需求，注重區(qū)域差異和地域特色，制定“一村一策”“一河一案”，因河施治。 合理選擇治理模式和治理措施， 提高治理針對性，避免大開大挖、縮窄河道、過度治理， 加強水域岸線空間分區(qū)分類管控，促進河湖空間帶修復(fù)。要充分展現(xiàn)不同地域鄉(xiāng)村河流的多元之美， 既要南方河流“小橋流水”的秀美靈氣，也要北方河流“長河落日”的壯美古樸。

（2）優(yōu)化設(shè)計思路和方案

圍繞治理目標(biāo)和治理成效， 提升設(shè)計理念，積極吸納人文、生態(tài)、景觀等專業(yè)，在地方特色上做文章、在設(shè)計細(xì)節(jié)上下“繡花”功夫，激發(fā)農(nóng)村水系的自然美、人文美，增強水美鄉(xiāng)村品質(zhì)。

（3）積極銜接智慧水利及數(shù)字流域建設(shè)

要充分運用物聯(lián)網(wǎng)、 大數(shù)據(jù)、人工智能等新一代信息技術(shù)和手段，逐步實現(xiàn)數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化水平，提高農(nóng)村水系治理管理智慧化水平。

3.積極探索制度創(chuàng)新

（1）創(chuàng)新融資渠道

積極探索多元投入模式，統(tǒng)籌農(nóng)村河塘疏浚、農(nóng)田水利建設(shè)、小流域治理、小塘壩整治、農(nóng)村水環(huán)境整治等不同資金同向發(fā)力。 做好地方政府專項債券申報， 積極利用銀行貸款，可通過特許經(jīng)營等方式吸引社會資本參與試點縣建設(shè)，形成互為補充的良性投入機制。

（2）探索水生態(tài)價值轉(zhuǎn)化路徑

適當(dāng)拓展水美鄉(xiāng)村建設(shè)內(nèi)容，匯聚農(nóng)旅、文體等相關(guān)部門力量，有力帶動、盤活周邊產(chǎn)業(yè)，推動綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山，促進河湖生態(tài)資源轉(zhuǎn)化為綠色高質(zhì)量發(fā)展新動能。 探索并推進鄉(xiāng)村水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制改革，構(gòu)建符合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)模式，實現(xiàn)鄉(xiāng)村水生態(tài)保護和水資產(chǎn)增值，促進水美鄉(xiāng)村建設(shè)的生態(tài)效益與經(jīng)濟效益雙贏。

4.多方參與形成合力

以“一盤棋”思想統(tǒng)籌資源、政策、資金各要素，以一體化思路打破行政壁壘， 讓要素在更大范圍暢通流動，推動各項政策良性互動、 協(xié)調(diào)有序，實現(xiàn)多元主體協(xié)同共治。 一是加大部門協(xié)同力度。 落實黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、水利部門牽頭、相關(guān)部門密切配合的綜合整治工作機制。 用足用實用好河長制湖長制，充分調(diào)動各方積極性，加大部門協(xié)同，實現(xiàn)共建共治共享。 二是建立群眾參與機制。 把群眾認(rèn)可、群眾滿意作為水美鄉(xiāng)村建設(shè)工作目標(biāo)， 項目前期策劃中要問計于民、問需于民，廣泛聽取群眾意見、了解群眾需求，體現(xiàn)親水便民。 在項目建設(shè)、驗收、管護上，吸收群眾參與，讓廣大群眾感受到建設(shè)實效。 ■