亞行貸款水利建設(shè)項(xiàng)目施工期生態(tài)環(huán)境監(jiān)控實(shí)踐
——以山東省地下水漏斗區(qū)域綜合治理示范項(xiàng)目為例

石偉南，趙 新，聶明濤，顏建成

（山東省水利綜合事業(yè)服務(wù)中心，250013，濟(jì)南）

一、山東省地下水漏斗區(qū)域綜合治理示范項(xiàng)目背景

山東省濰坊市、淄博市集約型高產(chǎn)值農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)，但是生產(chǎn)發(fā)展嚴(yán)重依賴地下水。 隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，該地區(qū)生活和工業(yè)用水的需求一直在增長(zhǎng)，大幅度開采地下水導(dǎo)致形成山東省最大、全國(guó)第二大的地下水超采區(qū)域。 地下水超采引發(fā)地面沉降、海水入侵和環(huán)境污染等一系列問(wèn)題，地區(qū)城市用水和農(nóng)業(yè)用水安全面臨威脅。

鑒于地下水資源保護(hù)的戰(zhàn)略重要性，山東省地下水漏斗區(qū)域綜合治理示范項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱漏斗區(qū)綜合治理項(xiàng)目）成為亞洲開發(fā)銀行（以下簡(jiǎn)稱亞行）在中國(guó)第一個(gè)專門針對(duì)地下水保護(hù)的投資項(xiàng)目。 項(xiàng)目區(qū)域包括昌樂(lè)、桓臺(tái)、高密、青州和壽光5 個(gè)縣市，實(shí)施內(nèi)容主要包括地下水補(bǔ)源與保護(hù)、地表水優(yōu)化配置與監(jiān)測(cè)、水資源管理能力發(fā)展等方面。 項(xiàng)目保護(hù)濰坊-淄博地區(qū)農(nóng)業(yè)行業(yè)地下水， 提高該地區(qū)地下水資源的保護(hù)水平與可持續(xù)利用水平。 由于亞行貸款項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新性、示范性，對(duì)環(huán)保的高標(biāo)準(zhǔn)要求可為我國(guó)水利建設(shè)與施工期生態(tài)環(huán)境保護(hù)有效結(jié)合提供參考借鑒。

二、施工期環(huán)境監(jiān)控主要措施

漏斗區(qū)綜合治理項(xiàng)目涉及地下水漏斗區(qū)、水源保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等敏感區(qū)域和大壩安全、生態(tài)流量等生態(tài)安全問(wèn)題， 被列為環(huán)境安全保障A 類項(xiàng)目（亞行定義為“項(xiàng)目可能產(chǎn)生不可逆的、 多樣的或空前的重大不利環(huán)境影響”，“這些影響根據(jù)工程性質(zhì)不同可能波及項(xiàng)目區(qū)或設(shè)施以外的區(qū)域”），對(duì)施工期生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理及環(huán)境管理業(yè)務(wù)人員素質(zhì)要求很高，項(xiàng)目法人、各參建單位本著“借鑒創(chuàng)新、以我為主、為我所用”的工作精神，嚴(yán)格按照生態(tài)環(huán)境保護(hù)與水土保持各項(xiàng)規(guī)定、辦法，認(rèn)真履行相關(guān)程序，施工期間環(huán)境管理各項(xiàng)工作得到亞行環(huán)境專家認(rèn)可，有效降低了施工對(duì)項(xiàng)目區(qū)環(huán)境影響。

1.科學(xué)制定施工期環(huán)境管理計(jì)劃

亞行貸款項(xiàng)目將生態(tài)環(huán)境保護(hù)和提升的可持續(xù)性作為保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提條件，把生態(tài)環(huán)境保護(hù)理念納入貸（贈(zèng)）款項(xiàng)目的全周期管理，自項(xiàng)目（計(jì)劃）準(zhǔn)備交易技援（TRTA）、實(shí)情考察與評(píng)估、談判簽約、貸款執(zhí)行,至完工檢查（PCR）和項(xiàng)目檢驗(yàn)證實(shí)（后評(píng)價(jià)）， 生態(tài)環(huán)境保護(hù)是項(xiàng)目啟動(dòng)、實(shí)施、完工檢查的先決條件。 項(xiàng)目正式簽訂前環(huán)保方案如未達(dá)到要求則一票否決；項(xiàng)目建設(shè)期間，環(huán)境管理計(jì)劃及外部監(jiān)測(cè)到位情況列為亞行每半年檢查重點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重問(wèn)題時(shí)可暫?？铐?xiàng)支付直至整改完成。

漏斗區(qū)綜合治理項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中均制定了詳細(xì)計(jì)劃。 在貸款準(zhǔn)備階段， 根據(jù)水利建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境敏感性，亞行確定該項(xiàng)目為環(huán)境分類管理A類項(xiàng)目, 按國(guó)內(nèi)外各項(xiàng)環(huán)境管理要求分別準(zhǔn)備了環(huán)評(píng)報(bào)告，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了多輪、多形式內(nèi)容公示，以及面對(duì)社會(huì)各界、各利益相關(guān)者的意見征詢，在環(huán)境影響報(bào)告中制定環(huán)境管理計(jì)劃。 環(huán)境管理計(jì)劃明確特定的施工影響緩解措施、環(huán)境監(jiān)測(cè)要求和包括預(yù)算要求在內(nèi)的相關(guān)制度，對(duì)重點(diǎn)監(jiān)測(cè)內(nèi)容、監(jiān)測(cè)范圍、監(jiān)測(cè)頻次都制定詳細(xì)的計(jì)劃安排。 亞行批準(zhǔn)的環(huán)境影響報(bào)告在網(wǎng)絡(luò)公示接受公眾監(jiān)督。

項(xiàng)目啟動(dòng)初期，根據(jù)亞行加強(qiáng)過(guò)程監(jiān)管要求，漏斗區(qū)綜合治理項(xiàng)目省項(xiàng)目辦借鑒以往外資項(xiàng)目環(huán)境管理經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)組織子項(xiàng)目辦完成各獨(dú)立監(jiān)測(cè)單位的選聘，嚴(yán)格按照環(huán)境管理計(jì)劃開展各項(xiàng)監(jiān)測(cè)、監(jiān)管任務(wù)，同時(shí)根據(jù)工程建設(shè)進(jìn)展及亞行提出的相關(guān)意見建議，逐年對(duì)環(huán)境管理計(jì)劃補(bǔ)充修訂，使環(huán)境管理計(jì)劃更貼合實(shí)際情況。 亞行也將其接受的環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告上載至公共網(wǎng)站，增加項(xiàng)目實(shí)施環(huán)境管理過(guò)程透明度。 在貸款執(zhí)行和監(jiān)督階段即水利建設(shè)項(xiàng)目的施工期,原則上亞行安排特派團(tuán)一年至少一次現(xiàn)場(chǎng)考察環(huán)評(píng)要求執(zhí)行績(jī)效，根據(jù)檢查情況向中方提交涵蓋檢查內(nèi)容、結(jié)果、建議的檢查備忘錄，建設(shè)單位的環(huán)境管理情況受到嚴(yán)格監(jiān)督。 除了國(guó)內(nèi)政府部門組織的國(guó)際金融組織貸（贈(zèng)）款項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)外，在項(xiàng)目竣工時(shí)，亞行還專門組織進(jìn)行詳細(xì)的完工檢查，審查回顧項(xiàng)目全過(guò)程環(huán)境管理計(jì)劃實(shí)施情況、項(xiàng)目預(yù)期產(chǎn)生的環(huán)境效益，評(píng)估項(xiàng)目環(huán)境績(jī)效。

2.全過(guò)程跟蹤監(jiān)督檢查

漏斗區(qū)綜合治理項(xiàng)目建設(shè)單位高度重視施工期環(huán)境管理, 在亞行的指導(dǎo)下，積極與地方生態(tài)環(huán)境部門合作， 選聘具有國(guó)家資質(zhì)的環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境監(jiān)理、水保監(jiān)測(cè)單位，進(jìn)行全過(guò)程、全方位的監(jiān)督性監(jiān)測(cè)，在此基礎(chǔ)上編制外部環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告提交亞行評(píng)審。 外部環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告的內(nèi)容涵蓋報(bào)告期內(nèi)環(huán)境管理計(jì)劃和貸款約文的實(shí)際執(zhí)行情況，重點(diǎn)對(duì)生態(tài)環(huán)境敏感保護(hù)目標(biāo)如水源保護(hù)區(qū)等相關(guān)要求落實(shí)情況進(jìn)行審計(jì)，如果發(fā)現(xiàn)有不合規(guī)的情況相應(yīng)提出糾正計(jì)劃。 外部環(huán)境監(jiān)測(cè)的時(shí)期自貸款生效開始至整個(gè)項(xiàng)目完成、亞行貸款關(guān)帳。

3.重點(diǎn)難點(diǎn)環(huán)節(jié)專項(xiàng)監(jiān)控

由于漏斗區(qū)綜合治理項(xiàng)目地形條件復(fù)雜，工程難度較大，大壩安全和生態(tài)流量是項(xiàng)目監(jiān)測(cè)的重點(diǎn)。 施工和監(jiān)理單位將大壩安全和生態(tài)流量情況列為專項(xiàng)監(jiān)控項(xiàng)目， 并由安全環(huán)保文明施工專員按照環(huán)境管理計(jì)劃完成每日現(xiàn)場(chǎng)督查并做好書面記錄。 這種現(xiàn)場(chǎng)、平時(shí)內(nèi)部監(jiān)測(cè)與環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境監(jiān)理、 水保監(jiān)測(cè)單位進(jìn)行的外部監(jiān)測(cè)以及亞行特派團(tuán)年度檢查進(jìn)行結(jié)合和印證， 確保大壩安全和生態(tài)流量符合環(huán)境影響評(píng)價(jià)各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)要求。

亞行委托的由國(guó)際和國(guó)內(nèi)專家組成的獨(dú)立調(diào)查團(tuán), 每年對(duì)漏斗區(qū)綜合治理項(xiàng)目全線的環(huán)境管理情況，以及具有國(guó)家資質(zhì)的環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境監(jiān)理、水保監(jiān)測(cè)成果進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)和驗(yàn)證。 除此之外，亞行非常重視一線人員的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)和各級(jí)項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)的環(huán)境管理能力，聘請(qǐng)經(jīng)驗(yàn)豐富的咨詢顧問(wèn)，針對(duì)項(xiàng)目工作中存在的具體問(wèn)題進(jìn)行專題培訓(xùn)和日常指導(dǎo)，在過(guò)程中逐步提升整體環(huán)境保護(hù)意識(shí)和管理水平。

4.建立管理投訴應(yīng)訴機(jī)制

亞行非常重視針對(duì)每個(gè)項(xiàng)目制定特定的申訴機(jī)制。 從項(xiàng)目啟動(dòng)開始， 省項(xiàng)目辦即要求各子項(xiàng)目辦、實(shí)施機(jī)構(gòu)、施工及監(jiān)理單位建立完善環(huán)境申訴機(jī)制，對(duì)項(xiàng)目可能出現(xiàn)的與廣大群眾生態(tài)環(huán)境權(quán)益密切相關(guān)的事項(xiàng)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督。 如果出現(xiàn)防控漏洞，相關(guān)問(wèn)題可以直接反映至亞行北京代表處甚至馬尼拉總部。 亞行專門設(shè)置了獨(dú)立評(píng)估局（獨(dú)立于主管項(xiàng)目的業(yè)務(wù)局、人員），負(fù)責(zé)處理收到的投訴事宜并直接向亞行董事會(huì)報(bào)告。

三、施工期環(huán)境監(jiān)控對(duì)水利建設(shè)項(xiàng)目的啟示

1.管理方法科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)

亞行貸款項(xiàng)目的管理模式體現(xiàn)了通過(guò)科學(xué)的手段和嚴(yán)密的程序進(jìn)行環(huán)境管理的理念。 具體包括兩個(gè)方面， 一方面是對(duì)整個(gè)項(xiàng)目?jī)?nèi)容全方位、全覆蓋管控；另一方面是突出重點(diǎn)、抓住核心。 兩方面又隨著項(xiàng)目進(jìn)程不斷反饋與調(diào)整。 這些強(qiáng)調(diào)建設(shè)單位自覺(jué)管理、第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行過(guò)程監(jiān)控的做法是與國(guó)內(nèi)水利項(xiàng)目生態(tài)環(huán)境管理并行的。 這些管理模式與國(guó)內(nèi)管理模式密切配合、 相輔相成，共同為項(xiàng)目建設(shè)保駕護(hù)航。

整個(gè)工程的環(huán)境監(jiān)控采用施工前和過(guò)程中環(huán)保專業(yè)培訓(xùn), 由獨(dú)立的環(huán)境專家進(jìn)行施工期定期檢查和試運(yùn)營(yíng)期全面評(píng)價(jià), 從第三方的角度對(duì)施工單位環(huán)保工程措施的實(shí)施情況、工程質(zhì)量、環(huán)保效果進(jìn)行抽查、監(jiān)控和評(píng)價(jià), 督促施工單位采取環(huán)境友好型的施工行為,不斷改進(jìn)其環(huán)境績(jī)效。

2.建立環(huán)境專項(xiàng)監(jiān)控方式

漏斗區(qū)綜合治理項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中涉及風(fēng)景名勝區(qū)、 水源保護(hù)區(qū)等敏感區(qū)域， 還涉及大壩安全和生態(tài)流量等生態(tài)安全問(wèn)題的監(jiān)控， 既敏感又需要相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)和人員的指導(dǎo)與支持， 這也是亞行在整個(gè)項(xiàng)目周期和每次現(xiàn)場(chǎng)檢查中高度關(guān)注的問(wèn)題。 從漏斗區(qū)綜合治理項(xiàng)目實(shí)踐來(lái)看，施工過(guò)程中環(huán)境專項(xiàng)監(jiān)控工作的重心應(yīng)該與項(xiàng)目可能產(chǎn)生的環(huán)境影響或風(fēng)險(xiǎn)程度匹配。 項(xiàng)目選用專業(yè)的環(huán)境監(jiān)理機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格按照環(huán)評(píng)的要求長(zhǎng)駐現(xiàn)場(chǎng)，對(duì)整個(gè)現(xiàn)場(chǎng)環(huán)境管理計(jì)劃落實(shí)情況進(jìn)行檢查，按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范及時(shí)提出整改要求并監(jiān)督落實(shí)。

由于水利項(xiàng)目產(chǎn)生的環(huán)境影響大部分出現(xiàn)在施工階段，這種模式有效體現(xiàn)了“三同時(shí)”要求，真正將環(huán)評(píng)要求落實(shí)到項(xiàng)目的全過(guò)程，不僅強(qiáng)化了具體施工過(guò)程中的環(huán)境管理，而且也減輕了竣工環(huán)保驗(yàn)收時(shí)提出問(wèn)題可能無(wú)法整改的風(fēng)險(xiǎn), 避免了不可逆轉(zhuǎn)的環(huán)境影響和生態(tài)破壞。 漏斗區(qū)綜合治理項(xiàng)目落實(shí)環(huán)境監(jiān)理是對(duì)現(xiàn)行水利項(xiàng)目通用環(huán)境監(jiān)控模式的一種突破和嘗試，可以在同類水利工程項(xiàng)目中進(jìn)行推廣和應(yīng)用。

3.因地制宜自主探索

在漏斗區(qū)綜合治理項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中， 結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H對(duì)中小型水庫(kù)生態(tài)流量管理進(jìn)行一些初步探索。比如怎樣同時(shí)保證水庫(kù)日常調(diào)度與下游河道枯水期最低生態(tài)流量，生態(tài)流量計(jì)量單位是以m3/h 還是m3/a 來(lái)進(jìn)行管控，如何進(jìn)行監(jiān)測(cè)等等。 這些基礎(chǔ)工作為山東省重點(diǎn)河湖生態(tài)流量保障工作提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

四、結(jié) 語(yǔ)

山東地下水亞行項(xiàng)目批準(zhǔn)環(huán)評(píng)后，在具體實(shí)施過(guò)程中由專業(yè)機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行環(huán)境監(jiān)督和監(jiān)測(cè)，在國(guó)內(nèi)水利項(xiàng)目中比較罕見。 國(guó)內(nèi)水利項(xiàng)目一般采取施工監(jiān)理單位兼顧的模式，這種模式從專業(yè)、 人員和經(jīng)費(fèi)資源、數(shù)據(jù)可信度、 管理權(quán)威性角度來(lái)看，都有一些明顯不足之處, 特別是涉及風(fēng)景名勝區(qū)、 水源保護(hù)區(qū)等敏感區(qū)域，及大壩安全和生態(tài)流量等相關(guān)的生態(tài)安全問(wèn)題時(shí)。 亞行貸款水利建設(shè)項(xiàng)目由業(yè)主單位聘請(qǐng)具有國(guó)家資質(zhì)的環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境監(jiān)理、水保監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督性監(jiān)測(cè), 針對(duì)項(xiàng)目可能的生態(tài)安全問(wèn)題及重大項(xiàng)目進(jìn)行施工期生態(tài)環(huán)境監(jiān)控, 可以有效促進(jìn)水利項(xiàng)目環(huán)境監(jiān)督與管理。 ■