內(nèi)蒙古自治區(qū)對蒙古國人民幣跨境使用情況及政策建議

蘇麗娜

內(nèi)蒙古自治區(qū)地處祖國北疆，北部與俄羅斯、蒙古國接壤,中蒙邊境線長達(dá)3211公里，占全部邊境線的76%。內(nèi)蒙古是“歐亞大陸橋”的橋頭堡，對蒙開放的口岸11個(gè)，區(qū)位優(yōu)勢明顯。隨著“一帶一路”的推進(jìn)，中蒙合作水平更加深入，雙方的物流、資金流主要通過內(nèi)蒙古口岸進(jìn)行輻射。在長期的中蒙經(jīng)貿(mào)交往中，人民幣在蒙古國形成一定的規(guī)模。

一、內(nèi)蒙古自治區(qū)對蒙古國人民幣跨境使用現(xiàn)狀

中蒙兩國是全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，經(jīng)貿(mào)往來關(guān)系密切。隨著兩國貿(mào)易、投資的不斷加深，人民幣在蒙古國的流動規(guī)模不斷擴(kuò)大，發(fā)揮著流通、支付和儲藏的功能。

（一）內(nèi)蒙古對蒙古國貿(mào)易、投資情況

1.內(nèi)蒙古對蒙古國貿(mào)易發(fā)展情況。2021年，內(nèi)蒙古自治區(qū)外貿(mào)進(jìn)出口1235.6億元，同比增長17.2%。全區(qū)對蒙古國外貿(mào)進(jìn)出口312.7億元，同比增長12.5%,占全區(qū)外貿(mào)進(jìn)出口總額的25.3%。內(nèi)蒙古對蒙口岸在國際貿(mào)易交往中較好地發(fā)揮了暢通物流的橋梁與輻射作用。出口商品主要有汽車、鋼鐵、農(nóng)產(chǎn)品等；進(jìn)口商品多為煤炭、銅精礦和鐵礦石等我國相對短缺的能源性、原料性商品。中蒙貿(mào)易在疫情期間有所回落，但總體呈現(xiàn)逐年增加且為結(jié)構(gòu)性逆差態(tài)勢。

2.內(nèi)蒙古對蒙古國境外人民幣投資情況。從內(nèi)蒙古自治區(qū)成為跨境人民幣結(jié)算試點(diǎn)以來至2021年末，內(nèi)蒙古對蒙古國以人民幣進(jìn)行的直接投資近11億元，占全區(qū)以人民幣對外直接投資的3%左右。投資領(lǐng)域主要涉及煤炭開采及洗選業(yè)、批發(fā)業(yè)、農(nóng)業(yè)等。除經(jīng)審批規(guī)模較大的企業(yè)外，口岸地區(qū)多數(shù)以民營企業(yè)特別是個(gè)體經(jīng)營者未履行相關(guān)審批手續(xù)直接對蒙進(jìn)行投資。對蒙投資的境外企業(yè)不論其境外注冊資本為何種貨幣，實(shí)際對外支付的投資款及境外日常營運(yùn)資金主要以人民幣為主。

據(jù)估算，內(nèi)蒙古在蒙古國投資的企業(yè)近3000家，占蒙古國外資企業(yè)總數(shù)的四分之一左右。對蒙境外投資中民營企業(yè)占比較高，它們?yōu)榭刂凭惩馔顿Y企業(yè)決策權(quán)和主動權(quán)，多以獨(dú)資或者高占比控股形式設(shè)立，涉足的產(chǎn)業(yè)十分廣泛，但主要集中在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域。蒙古國地廣人稀，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，從事資源開發(fā)的境外企業(yè)首先需解決公路建設(shè)、自備發(fā)電、供水等配套問題，這就造成開發(fā)資金需求量巨大。許多企業(yè)在支付大量的前期探礦、采礦以及其它相關(guān)費(fèi)用后，由于后續(xù)資金不能及時(shí)到位，有些項(xiàng)目處于停滯狀態(tài)。如二連浩特市XX礦業(yè)有限公司因拖欠銀行貸款，其境外投資企業(yè)已停產(chǎn)，等待銀行處理。目前，受國際經(jīng)濟(jì)不景氣。市場需求萎縮及疫情等多種因素影響，境外投資企業(yè)總體盈利水平較低?！白叱鋈ァ钡钠髽I(yè)因資金困難問題嚴(yán)重影響了生存與發(fā)展。

（二）中蒙商業(yè)銀行間人民幣支付、結(jié)算情況

中國是蒙古國的友好鄰邦，是蒙古國最大貿(mào)易伙伴和外資來源國，兩國經(jīng)貿(mào)的快速發(fā)展，促進(jìn)了人民幣的跨境流動。

1.中蒙商業(yè)銀行間金融合作情況。2001年7月，中國人民銀行與蒙古國中央銀行對邊貿(mào)結(jié)算問題達(dá)成一致意見。2004年7月，中蒙兩國中央銀行簽署了《中國人民銀行與蒙古銀行關(guān)于支付和結(jié)算的協(xié)定》。2011年5月，中蒙兩國中央銀行簽署雙邊本幣互換協(xié)議，金額為50億元人民幣；2014年兩國續(xù)簽雙邊本幣互換協(xié)議，將互換金額擴(kuò)大至150億元人民幣。

2002年2月，農(nóng)業(yè)銀行內(nèi)蒙古分行同蒙古國貿(mào)易與發(fā)展銀行建立了人民幣賬戶，這是中蒙建立的第一個(gè)人民幣賬戶行關(guān)系。目前，內(nèi)蒙古的農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行和內(nèi)蒙古銀行等9家商業(yè)銀行與蒙古國所有的11家商業(yè)銀行建立了賬戶行結(jié)算關(guān)系。金融服務(wù)產(chǎn)品有人民幣資金匯劃、人民幣現(xiàn)鈔調(diào)運(yùn)、信用證、保函、人民幣跨境融資等十幾項(xiàng)業(yè)務(wù)品種。

2.中蒙跨境人民幣收付情況。從內(nèi)蒙古成為跨境人民幣業(yè)務(wù)試點(diǎn)以來，中蒙人民幣結(jié)算業(yè)務(wù)快速發(fā)展,規(guī)模逐年擴(kuò)大。從2010年6月至2021年末，中蒙跨境人民幣收付近1260億元，其中主要集中在貨物貿(mào)易項(xiàng)下，占跨境人民幣結(jié)算收付總額的90%以上，貨物貿(mào)易逆差為150億元左右。中蒙貿(mào)易和人民幣結(jié)算長期逆差，人民幣通過這些渠道輸入蒙古國。中蒙兩國經(jīng)濟(jì)實(shí)力差距大以及蒙古國對我國經(jīng)濟(jì)上的高度依賴，是人民幣對蒙古國凈流入的根本原因。

3.中蒙跨境調(diào)運(yùn)人民幣現(xiàn)鈔情況。隨著中蒙經(jīng)貿(mào)合作的進(jìn)一步發(fā)展，雙方商業(yè)銀行的跨境人民幣業(yè)務(wù)也不斷拓寬。但由于從中國匯入蒙古國商業(yè)銀行的人民幣數(shù)額大量增加，蒙方商業(yè)銀行已不能滿足企業(yè)和個(gè)人提取人民幣現(xiàn)鈔的需求，這樣就制約了人民幣結(jié)算業(yè)務(wù)的發(fā)展。經(jīng)中國人民銀行和中國海關(guān)總署批準(zhǔn)，2002年農(nóng)業(yè)銀行二連浩特分行向蒙古國貿(mào)易與發(fā)展銀行辦理大額人民幣現(xiàn)鈔調(diào)出業(yè)務(wù)。從2011年至2021年，蒙方商業(yè)銀行從二連口岸調(diào)運(yùn)人民幣現(xiàn)鈔出境約180億元，同時(shí)也從蒙古國調(diào)運(yùn)少量小面額和殘損人民幣入境。對蒙的雙向人民幣調(diào)運(yùn)有效地解決了蒙古國商業(yè)銀行人民幣結(jié)算解付問題。通過2011年至2021年跨境人民幣結(jié)算和調(diào)運(yùn)情況分析，內(nèi)蒙古商業(yè)銀行對蒙調(diào)出的人民幣現(xiàn)鈔，主要是中蒙跨境人民幣貨物貿(mào)易結(jié)算形成的逆差。目前現(xiàn)鈔調(diào)運(yùn)在對蒙人民幣跨境使用中占有非常重要的地位。

（三）中蒙人民幣現(xiàn)鈔流出入情況

內(nèi)蒙古與蒙古國經(jīng)貿(mào)往來密切、兩國人口跨境流動較頻繁，人民幣現(xiàn)鈔相應(yīng)地需求較大。疫情以來，因兩國口岸經(jīng)常關(guān)閉，對蒙進(jìn)出境客運(yùn)量呈現(xiàn)異常狀態(tài)。以2019年為例，內(nèi)蒙古對蒙口岸進(jìn)出境客運(yùn)量598.95萬人次，邊境地區(qū)人民幣現(xiàn)鈔流出量約為73.43億元；從蒙古國回流人民幣現(xiàn)鈔約82.52億元；人民幣現(xiàn)鈔在蒙古國的滯留量約為8.7億元。目前對蒙人民幣現(xiàn)鈔流出入的方式主要有以下三種：一是商業(yè)銀行跨境調(diào)運(yùn)人民幣現(xiàn)鈔；二是通過海關(guān)正常攜帶流出入；三是私自攜帶流出入。中國海關(guān)規(guī)定人民幣現(xiàn)鈔出入境限額為2萬元，由于此限額已無法滿足中蒙客商的資金需求，大量人民幣現(xiàn)鈔以非法私自攜帶方式出入境。

（四）地下錢莊

在中蒙經(jīng)貿(mào)交往中，市場主體的一些金融業(yè)務(wù)需求無法通過銀行辦理，這樣就催生了非法經(jīng)營金融業(yè)務(wù)的地下錢莊，有些地下錢莊在蒙古國是合法的非銀行金融機(jī)構(gòu)。這些地下錢莊能夠按照客戶的要求，將人民幣資金秘密地進(jìn)行跨國流動，且?guī)追昼姷劫~，還規(guī)避一些政策管制。據(jù)了解，地下錢莊已具有一定的規(guī)模。

二、內(nèi)蒙古自治區(qū)對蒙古國人民幣跨境流動存在的問題

（一）對蒙商業(yè)銀行人民幣結(jié)算問題

中國將對蒙跨境人民幣業(yè)務(wù)劃分為經(jīng)常項(xiàng)目、資本項(xiàng)目并進(jìn)行嚴(yán)格管制。而在蒙古國，人民幣可以自由進(jìn)行貨幣兌換和賬戶資金劃轉(zhuǎn)，管理相對寬松。蒙古國政局動蕩多變，具有國情的特殊性和貿(mào)易、投資的特殊性。我國各商業(yè)銀行制定的跨境人民幣業(yè)務(wù)審核標(biāo)準(zhǔn)缺乏對蒙古國政局多變等情況的考慮。同時(shí)，蒙古國主權(quán)評級較低，中方商業(yè)銀行總行對蒙授信額度少，有些銀行對蒙甚至沒有授信額度，以上對蒙人民幣業(yè)務(wù)嚴(yán)格的限制致使許多業(yè)務(wù)產(chǎn)品難以開展，不利于業(yè)務(wù)拓展。

（二）個(gè)人跨境人民幣業(yè)務(wù)問題

中蒙邊境地區(qū)個(gè)人跨境人民幣匯款憑客戶本人證件、跨境人民幣結(jié)算收/付款說明及其填寫的資金真實(shí)性用途承諾書辦理,能夠滿足兩國居民經(jīng)常項(xiàng)下的各種需求。但也出現(xiàn)了一些不規(guī)范操作，如貿(mào)易代理公司在結(jié)算中企業(yè)對公賬戶和工作人員對私賬戶混用，對蒙境外投資款通過個(gè)人項(xiàng)下匯款流出等情況。2014年開展個(gè)人跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算以來，對蒙個(gè)人跨境人民幣匯款逐年下降。其原因是邊境地區(qū)商業(yè)銀行根據(jù)“展業(yè)三原則”及反洗錢的相關(guān)要求，加強(qiáng)了相關(guān)單證審核，對無法確認(rèn)真實(shí)性的個(gè)人跨境人民幣匯款進(jìn)行退匯處理。由于邊境地區(qū)個(gè)人項(xiàng)下跨境人民幣業(yè)務(wù)需求的多樣性，部分正常結(jié)算因?yàn)闊o法提供商業(yè)銀行要求的單據(jù)而不能辦理，口岸地區(qū)對蒙個(gè)人跨境人民幣匯款大幅下降，對跨境人民幣業(yè)務(wù)整體長遠(yuǎn)發(fā)展十分不利。

（三）跨境人民幣現(xiàn)鈔調(diào)運(yùn)問題

由于人民幣是特殊貨物，二連浩特海關(guān)要求人民幣現(xiàn)鈔通過貨運(yùn)通道通關(guān)，押運(yùn)人員通過客運(yùn)通道出關(guān)，造成人貨分離的情況。后經(jīng)當(dāng)?shù)厝嗣胥y行與上級部門、海關(guān)等多部門反映、協(xié)商，開辟綠色通道予以解決。2018年，二連浩特海關(guān)再次規(guī)范了人民幣現(xiàn)鈔的通關(guān)管理，要求跨境調(diào)鈔使用專用運(yùn)鈔車輛或箱式貨運(yùn)車輛通關(guān)，蒙方押運(yùn)人員從客運(yùn)通道通關(guān)，此規(guī)定造成蒙古國商業(yè)銀行調(diào)運(yùn)人民幣現(xiàn)鈔成本上升、不安全、不方便的局面。人民幣現(xiàn)鈔調(diào)運(yùn)流程的變動對蒙古國商業(yè)銀行跨境人民幣業(yè)務(wù)產(chǎn)生了一定的影響，蒙方商業(yè)銀行在二連浩特口岸人民幣現(xiàn)鈔調(diào)運(yùn)數(shù)量大幅減少，部分改為從我國香港空運(yùn)調(diào)鈔。后又經(jīng)當(dāng)?shù)厝嗣胥y行、金融辦與二連浩特海關(guān)反復(fù)溝通，暫時(shí)恢復(fù)原有的報(bào)關(guān)流程。隨著人民幣跨境使用的不斷擴(kuò)大，人民銀行應(yīng)對全國的人民幣調(diào)鈔流程進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。

（四）中國海關(guān)人民幣出入境問題

在中蒙邊境地區(qū)的貿(mào)易中，由于圖格里克匯率波動較大，口岸的中國商戶對外幣認(rèn)可度低且兌換不便利，加之邊貿(mào)商品利潤較低，出于交易成本考慮，貿(mào)易結(jié)算全部采用以人民幣結(jié)算。近些年，蒙古國居民來我國貿(mào)易、學(xué)習(xí)、旅游購物、探親、看病等情況較多，兩國居民相互往來也會攜帶一定數(shù)額人民幣現(xiàn)鈔，但每人每次出入境只能攜帶不超過2萬元人民幣現(xiàn)鈔的規(guī)定遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需求，許多人就采取超限額非法攜帶的方式出入境，這樣不利于人民幣的跨境正常使用。

（五）非正規(guī)渠道人民幣流動問題

從對蒙投資情況看，官方統(tǒng)計(jì)與實(shí)際投資數(shù)據(jù)差距巨大。民營企業(yè)和個(gè)人為了營運(yùn)的需求，千方百計(jì)采取各種渠道進(jìn)行資金運(yùn)作。地下錢莊可以按照客戶要求，24小時(shí)隨時(shí)辦理匯款、匯兌、融資業(yè)務(wù)，并且能夠規(guī)避一些政策管制，嚴(yán)重影響了邊境地區(qū)的金融秩序。

三、政策建議

（一）支持邊境貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展，優(yōu)化邊境地區(qū)金融服務(wù)

探索創(chuàng)新金融服務(wù)模式，推動向北開放和“一帶一路”發(fā)展，建議成立邊境貿(mào)易結(jié)算中心，堅(jiān)持“本幣優(yōu)先”原則，提高邊境貿(mào)易結(jié)算便利化程度。

1.簡化個(gè)人邊境貿(mào)易結(jié)算手續(xù)。邊境貿(mào)易結(jié)算中心可根據(jù)相關(guān)貿(mào)易證件，直接為邊民辦理貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易跨境人民幣業(yè)務(wù)。當(dāng)?shù)厝嗣胥y行根據(jù)物流和資金流的實(shí)際情況確定一個(gè)結(jié)算上限額度，實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)可控的限額管理制度。同時(shí)，人民銀行加強(qiáng)對邊民跨境人民幣業(yè)務(wù)的事后監(jiān)管，通過跨境人民幣收付信息管理系統(tǒng)進(jìn)行個(gè)人項(xiàng)下跨境人民幣業(yè)務(wù)非現(xiàn)場監(jiān)測,發(fā)現(xiàn)異常情況進(jìn)行現(xiàn)場檢查，及時(shí)對業(yè)務(wù)進(jìn)行處置。定期在商業(yè)銀行內(nèi)部發(fā)布邊民跨境人民幣業(yè)務(wù)黑名單，從源頭上保證人民幣跨境資金的正常匯劃。

2.協(xié)調(diào)商業(yè)銀行增加授信。內(nèi)蒙古地區(qū)邊民互市貿(mào)易進(jìn)口來源地的大多數(shù)國家信用評級較低，邊境貿(mào)易結(jié)算中心可以與進(jìn)口來源地國家中規(guī)模較大、信譽(yù)良好的商業(yè)銀行進(jìn)行合作，在風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下，協(xié)調(diào)各商業(yè)銀行增加授信額度，豐富跨境人民幣業(yè)務(wù)產(chǎn)品，優(yōu)化邊境貿(mào)易金融服務(wù)。

3.制定符合實(shí)際的審核標(biāo)準(zhǔn)。有些商業(yè)銀行制定的跨境人民幣業(yè)務(wù)審核標(biāo)準(zhǔn)，沒有考慮邊境貿(mào)易的特殊性，真實(shí)性審核難以把握。邊境貿(mào)易結(jié)算中心可以借鑒全國各地的做法，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，出臺針對不同貿(mào)易的具體結(jié)算審核標(biāo)準(zhǔn)，便利業(yè)務(wù)操作。

4.擴(kuò)大跨境人民幣結(jié)算范圍。內(nèi)蒙古地區(qū)部分口岸地理位置偏僻，客商進(jìn)行跨境人民幣結(jié)算路途遙遠(yuǎn)。邊境貿(mào)易結(jié)算中心可以與信用社合作，利用其在邊境地區(qū)分布比較廣的特點(diǎn)，通過信用社在前臺接收跨境人民幣業(yè)務(wù)單據(jù)，邊境貿(mào)易結(jié)算中心在后臺進(jìn)行業(yè)務(wù)辦理的方式，解決口岸地區(qū)金融服務(wù)與支持弱的問題。

5.推動邊民互市貿(mào)易區(qū)設(shè)立外幣兌換點(diǎn)。內(nèi)蒙古地區(qū)的邊民互市貿(mào)易全部采用人民幣結(jié)算，其原因是盧布、圖格里克等貨幣匯率波動較大，口岸的中國商戶對外幣認(rèn)可度低且兌換不便利。邊境貿(mào)易結(jié)算中心可以協(xié)調(diào)推動各口岸在邊民互市貿(mào)易區(qū)設(shè)立外幣兌換點(diǎn)，便利商戶、游客商品交易。

（二）順應(yīng)人民幣國際化需求，確保對蒙現(xiàn)鈔調(diào)運(yùn)順利開展

人民幣國際化是順應(yīng)市場需求，人民幣的跨境使用已經(jīng)比較廣泛。應(yīng)充分滿足境外對人民幣現(xiàn)鈔的需求，確保人民幣現(xiàn)鈔調(diào)運(yùn)在我國境內(nèi)以最快的速度、最安全的方式及最少的費(fèi)用通關(guān)出入境。建議一是人民銀行與海關(guān)、邊檢等部門進(jìn)行協(xié)商，建立科學(xué)、高效的跨境人民幣現(xiàn)鈔調(diào)運(yùn)機(jī)制，形成《人民幣現(xiàn)鈔調(diào)運(yùn)出入境管理辦法》，規(guī)定每個(gè)部門的具體責(zé)任，便于人民幣現(xiàn)鈔跨境調(diào)運(yùn)。二是按照屬地的原則，在邊境地區(qū)人民銀行成立人民幣現(xiàn)鈔跨境調(diào)運(yùn)工作組，充分考慮境外商業(yè)銀行調(diào)鈔成本的承受能力，安全、高效、費(fèi)用低，全面支持人民幣現(xiàn)鈔的境外使用。三是及時(shí)了解人民幣現(xiàn)鈔跨境流通狀況，加強(qiáng)境外商業(yè)銀行的人民幣知識培訓(xùn)，減少假鈔對國際社會的危害，維護(hù)人民幣的國際信譽(yù)。

(三)放寬人民幣現(xiàn)鈔出入境限額，支持人民幣境外使用

人民幣現(xiàn)鈔出入境個(gè)人攜帶2萬元的標(biāo)準(zhǔn)已不符合實(shí)際需求，為順應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)形勢，保證人民幣對外使用的健康發(fā)展，應(yīng)進(jìn)一步放寬人民幣現(xiàn)鈔出入境限制政策，增強(qiáng)金融服務(wù)與監(jiān)管的靈活性。同時(shí)加強(qiáng)與海外機(jī)構(gòu)及境外金融機(jī)構(gòu)的溝通和聯(lián)系工作，及時(shí)了解和掌握人民幣在境外流通、兌換和沉淀量的信息，全面監(jiān)測人民幣現(xiàn)鈔境外流通使用情況。

(四)鼓勵中蒙人民幣跨境流通，推動蒙古國人民幣跨境使用

目前蒙古國對中國經(jīng)濟(jì)依賴程度遠(yuǎn)高于俄羅斯、美國和日本等國，我國已成為蒙古國最主要的市場提供者。人民幣在蒙古國的流通屬于市場自發(fā)的推動，中蒙兩國在本幣結(jié)算和貨幣互換的順利開展對跨境人民幣業(yè)務(wù)起到了推動作用，也有利于我國“一帶一路”發(fā)展以及與蒙古國“草原之路”規(guī)劃的對接合作。