自然資源部等部門要求嚴(yán)格耕地用途管制

黨中央、國(guó)務(wù)院連續(xù)作出了堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”的決策部署，但從第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查（以下簡(jiǎn)稱“三調(diào)”）、2020年度國(guó)土變更調(diào)查和督察執(zhí)法情況看，一些地方違規(guī)占用耕地植樹造綠、挖湖造景，占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚，一些工商資本大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地改變用途造成耕作層破壞，違法違規(guī)建設(shè)占用耕地等問(wèn)題依然十分突出，嚴(yán)重沖擊耕地保護(hù)紅線。為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，切實(shí)落實(shí)我國(guó)《土地管理法》及其實(shí)施條例有關(guān)規(guī)定，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等下發(fā)通知要求嚴(yán)格耕地用途管制。

一、嚴(yán)格落實(shí)永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)制度

各地要結(jié)合遙感監(jiān)測(cè)和國(guó)土變更調(diào)查，全面掌握本區(qū)域內(nèi)永久基本農(nóng)田利用狀況。

永久基本農(nóng)田現(xiàn)狀種植糧食作物的，繼續(xù)保持不變；按照我國(guó)《土地管理法》第三十三條明確的永久基本農(nóng)田劃定范圍，現(xiàn)狀種植棉、油、糖、蔬菜等非糧食作物的，可以維持不變，也可以結(jié)合國(guó)家和地方種糧補(bǔ)貼有關(guān)政策引導(dǎo)向種植糧食作物調(diào)整。種植糧食作物的情形包括在耕地上每年至少種植一季糧食作物和符合國(guó)土調(diào)查的耕地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，采取糧食與非糧食作物間作、輪作、套種的土地利用方式。

永久基本農(nóng)田不得轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地。嚴(yán)禁占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚；嚴(yán)禁占用永久基本農(nóng)田種植苗木、草皮等用于綠化裝飾以及其他破壞耕作層的植物；嚴(yán)禁占用永久基本農(nóng)田挖湖造景、建設(shè)綠化帶；嚴(yán)禁新增占用永久基本農(nóng)田建設(shè)畜禽養(yǎng)殖設(shè)施、水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施和破壞耕作層的種植業(yè)設(shè)施。

二、嚴(yán)格管控一般耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地

永久基本農(nóng)田以外的耕地為一般耕地。各地要認(rèn)真執(zhí)行新修訂的我國(guó)《土地管理法實(shí)施條例》第十二條關(guān)于“嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地”的規(guī)定。一般耕地主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)；在不破壞耕地耕作層且不造成耕地地類改變的前提下，可以適度種植其他農(nóng)作物。①不得在一般耕地上挖湖造景、種植草皮。②不得在國(guó)家批準(zhǔn)的生態(tài)退耕規(guī)劃和計(jì)劃外擅自擴(kuò)大退耕還林還草還濕還湖規(guī)模。經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)在“三調(diào)”底圖和年度國(guó)土變更調(diào)查結(jié)果上，明確實(shí)施位置，帶位置下達(dá)退耕任務(wù)。③不得違規(guī)超標(biāo)準(zhǔn)在鐵路、公路等用地紅線外，以及河渠兩側(cè)、水庫(kù)周邊占用一般耕地種樹建設(shè)綠化帶。④未經(jīng)批準(zhǔn)不得占用一般耕地實(shí)施國(guó)土綠化。經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)在“三調(diào)”底圖和年度國(guó)土變更調(diào)查結(jié)果上明確實(shí)施位置。⑤未經(jīng)批準(zhǔn)工商企業(yè)等社會(huì)資本不得將通過(guò)流轉(zhuǎn)獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的一般耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他農(nóng)用地。⑥確需在耕地上建設(shè)農(nóng)田防護(hù)林的，應(yīng)當(dāng)符合農(nóng)田防護(hù)林建設(shè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。建成后，達(dá)到國(guó)土調(diào)查分類標(biāo)準(zhǔn)并變更為林地的，應(yīng)當(dāng)從耕地面積中扣除。⑦嚴(yán)格控制新增農(nóng)村道路、畜禽養(yǎng)殖設(shè)施、水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施和破壞耕作層的種植業(yè)設(shè)施等農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地使用一般耕地。確需使用的，應(yīng)經(jīng)批準(zhǔn)并符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

三、嚴(yán)格永久基本農(nóng)田占用與補(bǔ)劃

已劃定的永久基本農(nóng)田，任何單位和個(gè)人不得擅自占用或者改變用途。非農(nóng)業(yè)建設(shè)不得“未批先建”。能源、交通、水利、軍事設(shè)施等重大建設(shè)項(xiàng)目選址確實(shí)難以避讓永久基本農(nóng)田的，經(jīng)依法批準(zhǔn)，應(yīng)在落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡基礎(chǔ)上，按照數(shù)量不減、質(zhì)量不降原則，在可以長(zhǎng)期穩(wěn)定利用的耕地上落實(shí)永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃任務(wù)。

1.建立健全永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)制度。各地要在永久基本農(nóng)田之外的優(yōu)質(zhì)耕地中，劃定永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)并上圖入庫(kù)。土地整理復(fù)墾開發(fā)和新建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田增加的優(yōu)質(zhì)耕地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先劃入永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)。

2.建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)依法批準(zhǔn)占用永久基本農(nóng)田的，應(yīng)當(dāng)從永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)耕地中補(bǔ)劃，儲(chǔ)備區(qū)中難以補(bǔ)足的，在縣域范圍內(nèi)其他優(yōu)質(zhì)耕地中補(bǔ)劃；縣域范圍內(nèi)無(wú)法補(bǔ)足的，可在市域范圍內(nèi)補(bǔ)劃；個(gè)別市域范圍內(nèi)仍無(wú)法補(bǔ)足的，可在省域范圍內(nèi)補(bǔ)劃。

3.在土地整理復(fù)墾開發(fā)和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中，開展必要的灌溉及排水設(shè)施、田間道路、農(nóng)田防護(hù)林等配套建設(shè)，涉及少量占用或優(yōu)化永久基本農(nóng)田布局的，要在項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)予以補(bǔ)足；難以補(bǔ)足的，縣級(jí)自然資源主管部門要在縣域范圍內(nèi)同步落實(shí)補(bǔ)劃任務(wù)。

四、改進(jìn)和規(guī)范建設(shè)占用耕地占補(bǔ)平衡

非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，必須嚴(yán)格落實(shí)先補(bǔ)后占和占一補(bǔ)一、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田，積極拓寬補(bǔ)充耕地途徑，補(bǔ)充可以長(zhǎng)期穩(wěn)定利用的耕地。

1.在符合生態(tài)保護(hù)要求的前提下，通過(guò)組織實(shí)施土地整理復(fù)墾開發(fā)及高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等，經(jīng)驗(yàn)收能長(zhǎng)期穩(wěn)定利用的新增耕地可用于占補(bǔ)平衡。

2.積極支持在可以墾造耕地的荒山荒坡上種植果樹、林木，發(fā)展林果業(yè)。同時(shí)，將在平原地區(qū)原地類為耕地上種植果樹、植樹造林的地塊，逐步退出，恢復(fù)耕地屬性。其中，第二次全國(guó)土地調(diào)查不是耕地的，新增耕地可用于占補(bǔ)平衡。

3.除少數(shù)特殊緊急的國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目并經(jīng)自然資源部同意外，一律不得以先占后補(bǔ)承諾方式落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡責(zé)任。經(jīng)同意以承諾方式落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的，必須按期兌現(xiàn)承諾。到期未兌現(xiàn)承諾的，直接從補(bǔ)充耕地儲(chǔ)備庫(kù)中扣減。

4.墾造的林地、園地等非耕地不得作為補(bǔ)充耕地用于占補(bǔ)平衡。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)施中，必須做到復(fù)墾補(bǔ)充耕地與建新占用耕地?cái)?shù)量相等、質(zhì)量相當(dāng)。

5.對(duì)違法違規(guī)占用耕地從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)，先凍結(jié)儲(chǔ)備庫(kù)中違法用地所在地的補(bǔ)充耕地指標(biāo)，拆除復(fù)耕后解除凍結(jié)。經(jīng)查處后，符合條件可以補(bǔ)辦用地手續(xù)的，直接扣減儲(chǔ)備庫(kù)內(nèi)同等數(shù)量、質(zhì)量的補(bǔ)充耕地指標(biāo)，用于占補(bǔ)平衡。

6.縣域范圍內(nèi)難以落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的，省級(jí)自然資源主管部門要加大補(bǔ)充耕地指標(biāo)省域內(nèi)統(tǒng)籌力度，保障重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目及時(shí)落地。

國(guó)家建立統(tǒng)一的補(bǔ)充耕地監(jiān)管平臺(tái)，嚴(yán)格補(bǔ)充耕地監(jiān)管。所有補(bǔ)充耕地項(xiàng)目和跨區(qū)域指標(biāo)交易全部納入監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)行所有補(bǔ)充耕地項(xiàng)目報(bào)部備案并逐項(xiàng)目復(fù)核，實(shí)施補(bǔ)充耕地立項(xiàng)、驗(yàn)收、管護(hù)等全程監(jiān)管，并主動(dòng)公開補(bǔ)充耕地信息，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。

五、嚴(yán)肅處置違法違規(guī)占用耕地問(wèn)題

各地要按照?qǐng)?jiān)決止住新增、穩(wěn)妥處置存量的原則，對(duì)于2020年9月10日《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》（國(guó)辦發(fā)明電〔2020〕24號(hào)）和2020年11月4日《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2020〕44號(hào)）印發(fā)之前，將耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地的，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，穩(wěn)妥審慎處理，不允許“簡(jiǎn)單化”“一刀切”，統(tǒng)一強(qiáng)行簡(jiǎn)單恢復(fù)為耕地。兩“通知”印發(fā)后，違反“通知”精神，未經(jīng)批準(zhǔn)改變永久基本農(nóng)田耕地地類的，應(yīng)穩(wěn)妥處置并整改恢復(fù)為耕地；未經(jīng)批準(zhǔn)改變一般耕地地類的，原則上整改恢復(fù)為耕地，確實(shí)難以恢復(fù)的，由縣級(jí)人民政府統(tǒng)一組織落實(shí)耕地“進(jìn)出平衡”，省級(jí)自然資源主管部門會(huì)同有關(guān)部門進(jìn)行督促檢查。

對(duì)于違法違規(guī)占用耕地行為，要依法依規(guī)嚴(yán)肅查處，涉嫌犯罪的，及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。對(duì)實(shí)質(zhì)性違法的建設(shè)行為，要從重嚴(yán)處。