海南自貿(mào)港“時間銀行”互助型社區(qū)治理模式研究

唐小然，陳小華

（1.海南大學(xué)馬克思主義學(xué)院，?？?570228；2.中共海南省委宣傳部，海口 570203）

一、問題的提出

中央確立海南建設(shè)自由貿(mào)易港（以下簡稱“自貿(mào)港”），為海南經(jīng)濟社會的高質(zhì)量發(fā)展提供了新的機遇。然而，在自貿(mào)港建設(shè)的推進過程中，也面臨一系列新的挑戰(zhàn)：

一是人口老齡化程度加深。在海南省常住人口中，60歲及以上人口147.66萬人，其中65歲及以上人口105.15萬人，占人口總數(shù)的10.43%，較2010年上升了2.36%。未來十年海南省的人口老齡化程度還將進一步加深。[1]人口老齡化的加劇，不僅會導(dǎo)致社區(qū)里出現(xiàn)大量的老年閑置人力資源，還會給政府帶來巨大的養(yǎng)老財政負擔(dān)。另外，在“421”“422”成為主流的現(xiàn)代家庭結(jié)構(gòu)中，傳統(tǒng)的家庭式養(yǎng)老既給年輕一代造成沉重負擔(dān)，又無法讓家庭中的老年人得到充分的照料。

二是外來人口數(shù)量激增。海南目前擁有跨省流動人口108.81萬人。[2]隨著自貿(mào)港建設(shè)進一步發(fā)展和新業(yè)態(tài)的不斷增加，海南流動人口數(shù)量還將大幅增長。對于外來務(wù)工人員和“候鳥人群”而言，與本地居民鄰里間的互動和交往是他們社區(qū)生活的重要組成部分。鄰里互動的頻率和交往的深度直接影響到這些流動人口對海南的歸屬感和安全感，成為關(guān)系社區(qū)發(fā)展和社會和諧的重要因素。

三是國家對基層社會治理提出新要求?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》要求：“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層社會治理體系……建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體?！薄吨腥A人民共和國海南自由貿(mào)易港法》第八條規(guī)定：“海南自由貿(mào)易港構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的海南自由貿(mào)易港治理體系……提高社會治理智能化水平，完善共建共治共享的社會治理制度?！鄙鐓^(qū)作為社會治理的最小單位和基層社會治理的主要依托，其治理水平直接關(guān)系到海南自貿(mào)港的建設(shè)成效。

因此，如何創(chuàng)新社區(qū)治理，有效選用社區(qū)的閑置老年人力資源，滿足新型家庭和特殊人群的需要，建立互幫互助共治共享的基層治理新格局，是更好建設(shè)海南自貿(mào)港的關(guān)鍵所在。

興起于20世紀80年代的“時間銀行”互助型社區(qū)治理模式，被廣泛應(yīng)用于社會服務(wù)領(lǐng)域，已成為一些發(fā)達國家基層社會治理的重要組成部分。“時間銀行”指的是服務(wù)供給者通過“時間銀行”這一媒介提供社會服務(wù)并記錄時長，用服務(wù)時長換取時間積分進行存儲，在未來需要之時用儲蓄的時間積分換取別人的服務(wù)。[3]通過重新分配社區(qū)富余的人力資源、整合社會資本，“時間銀行”構(gòu)建起新的社會支持網(wǎng)絡(luò)，有效應(yīng)對了這些國家政府社會福利供給能力降低、閑置勞動力人數(shù)激增和社會養(yǎng)老服務(wù)需求增長等新型社會矛盾。20世紀末，面對日趨嚴重的人口老齡化問題，我國部分地區(qū)在借鑒域外有益經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對適合本地具體情況的“時間銀行”模式進行了探索。目前已經(jīng)取得了一些成效和積累了一些經(jīng)驗，基本形成了與互助養(yǎng)老理念掛鉤的“時間銀行”模式。

有鑒于此，海南可以大膽借鑒國內(nèi)外的經(jīng)驗和做法，積極創(chuàng)新和探索發(fā)展適合海南實際的“時間銀行”互助型社區(qū)治理新模式：一方面，通過鼓勵引導(dǎo)“老有所為”，重新整合和調(diào)動社區(qū)人力資源，使老年人成為基層社會事務(wù)的重要參與力量；另一方面，利用“時間銀行”相互幫助、誠信交換的特點，將互幫互助共治共享的社區(qū)治理理念深入基層，以社區(qū)為單位創(chuàng)建人與人相互連接、相互信任、互幫互助的治理體系，增強歸屬感和安全感，為自貿(mào)港建設(shè)提供良好的社會氛圍。

二、域外“時間銀行”實踐

（一）域外“時間銀行”的發(fā)展脈絡(luò)

19世紀初，為了能夠更好地利用工作之外的社會時間，并讓工作之內(nèi)的社會時間產(chǎn)生新的價值，實現(xiàn)社會時間向勞動時間的轉(zhuǎn)換，一些國家進行了有益的探索。美、英部分地區(qū)通過將社會勞動時間價值化，發(fā)展出可以用于交換的“勞動貨幣”(Labor Money)，在辛辛那提時間零售商店(Cincinmati Time Store)、國家公平勞動交換機構(gòu)(National Equitable Labor Exchange)之中流通。[4-5]但是，20世紀70年代之前，學(xué)界并沒有形成與“勞動貨幣”相關(guān)的理論體系，實踐中“勞動貨幣”也未能產(chǎn)生更大的社會價值和經(jīng)濟價值。20世紀70年代，石油危機產(chǎn)生的經(jīng)濟動蕩推動了西方國家對勞動時間貨幣化探索的進一步發(fā)展，專門用于“勞動貨幣”交換的銀行組織開始出現(xiàn)。日本志愿勞工網(wǎng)絡(luò)(Volunteer Labor Network,VLN)，在創(chuàng)辦之初名為“志愿勞工銀行”(Volunteer Labor Bank)，是第一個以銀行命名的勞動貨幣存儲機構(gòu)，被認為是“時間銀行”的雛形。[6]

20世紀80到90年代，為了應(yīng)對底層民眾因缺乏生活必需品和基本公共服務(wù)保障而產(chǎn)生的不滿以及在社區(qū)重建過程中激發(fā)的新矛盾等社會問題，治理者希望能在主流市場之外尋求到一種新的交換機制和系統(tǒng)。“社區(qū)貨幣”(Community Currency)作為替代機制應(yīng)運而生，主要可細分為“地方交換貿(mào)易系統(tǒng)”(Local Exchange Trading System,LETS)、“時間美元”(Time Dollar)和“時間系統(tǒng)”(Hours System)三種形式。實踐中，埃德加·卡恩(Edgar S.Cahn)提出的“時間美元”因最具靈活性而受到青睞，得到廣泛運用。[7]該交換機制遵循“一小時服務(wù)換取一時間美元”的原則，成員通過向他人提供服務(wù)賺取“時間美元”，再憑借“時間美元”換得服務(wù)或商品。[8]卡恩在實踐的基礎(chǔ)上提出了“合作共產(chǎn)理論”，指出“時間美元”包含了“人人具有社會價值、金錢不是衡量工作的唯一標(biāo)準(zhǔn)、互惠互助的必要性、重構(gòu)社區(qū)和社會網(wǎng)絡(luò)”四大核心價值①（1）人人都具有社會價值。每個人，包括老年人和殘疾人，都可以成為社會的勞動者和奉獻者，都是社會的重要財富。（2）金錢不是衡量工作的唯一標(biāo)準(zhǔn)。對于那些難以用金錢衡量的工作，如全職太太、社區(qū)義工，只要它們能維持穩(wěn)固的家庭、培育健康的孩子、激發(fā)社區(qū)活力，也應(yīng)該被視為是一種工作。時間美元的作用之一就是用以獎勵、認可和尊重這些工作。（3）互惠互助的必要性。將互惠互助的思想植根于社區(qū)居民的腦海中，通過彼此間的相互幫助共同建設(shè)社區(qū)。（4）重構(gòu)社區(qū)和社會網(wǎng)絡(luò)。鄰里間的互幫互助有利于重新編織起居民團結(jié)、相互信任的富有活力的社區(qū)。這些信任、互惠和公民參與還能夠激發(fā)新的社會資本，社會資本通過互助又能形成新的社會網(wǎng)絡(luò)。故而具備合作共產(chǎn)導(dǎo)向。[9]該理論突出了個體的社會價值，強調(diào)要發(fā)揮個體作為勞動者和奉獻者的雙重作用，激勵社區(qū)居民，特別是失業(yè)者和退休者，通過充分利用社會時間實現(xiàn)人力資本增值，以推動社會支持網(wǎng)絡(luò)重建。實踐的探索和理論的發(fā)展，為“時間銀行”的形成奠定了基礎(chǔ)。

20世紀90年代，隨著經(jīng)濟全球化的推進和信息技術(shù)的進步，“社區(qū)貨幣”被更多國家關(guān)注與接受，進入實踐成熟期。這一時期最突出的特點是“時間銀行”機制的制度化發(fā)展。1995年，卡恩籌建了美國“時間銀行”組織。后來，“時間銀行”(Time Bank)這一相對中性無國界的術(shù)語代替了前述的“時間美元”，促進了其在全球范圍的普及。[10]卡恩在實踐發(fā)展中進一步豐富了合作共產(chǎn)理論，在已有的四大核心價值上又增加了“相互尊重”第五大核心價值。①卡恩認為，尊重是民主的核心和靈魂所在，是人們所珍視的一切自由的基礎(chǔ)。強調(diào)人們應(yīng)尊重身邊每一個人的現(xiàn)實狀態(tài)，而不是他將來會達到的一個期望狀態(tài)。目前，“時間銀行”組織已在美國注冊超過500家，并普及到歐洲、亞洲、南美洲等地區(qū)的30余個國家，[11]成為不同國家應(yīng)對新型社會問題、促進社區(qū)和諧、推動經(jīng)濟社會發(fā)展的有效路徑。

（二）域外“時間銀行”的經(jīng)驗與局限

如前文所述，為了有效應(yīng)對政府社會福利供給能力降低、閑置勞動力人數(shù)激增和社會養(yǎng)老服務(wù)需求增長等新型社會矛盾，美、英、日、德等國相繼在基層社會治理中引入“時間銀行”組織。這些組織充分結(jié)合本國的政治經(jīng)濟制度和社會文化傳統(tǒng)等因素，形成了相對成熟的運行機制。

在創(chuàng)辦理念上，域外“時間銀行”組織以卡恩的“合作共產(chǎn)理論”為依據(jù)，突出了人與人之間互幫互助的核心價值，鼓勵居民為他人提供力所能及的幫助。這些“時間銀行”組織被定位為市場之外的補充性社會交換與分配機制，可以有效整合社會閑散資源資本，推進社會福利網(wǎng)絡(luò)的重建、促進社會和諧和進步。

在制度設(shè)計上，這些國家不僅制定法律引導(dǎo)和保障“時間銀行”的運行，還出臺了相關(guān)規(guī)范準(zhǔn)則激勵民眾參與，如，德國政府專門出臺了一系列政策，鼓勵年滿18歲的公民利用空閑時間到養(yǎng)老機構(gòu)提供志愿服務(wù)。[12]域外“時間銀行”組織基本上都采取了志愿服務(wù)時間“積分制”。但是，不同國家的“時間銀行”組織在積分兌換機制上略有差異。如，日本積極生活俱樂部在“積分制”的基礎(chǔ)上，兼顧了“以物換物”和“多勞多得”兩項原則，對于那些服務(wù)強度大或長期績效好的服務(wù)提供者給予“1.5倍”或“雙倍”積分。[13-14]希臘一家“時間銀行”采取了市場價格系統(tǒng)，通過引入商品交換機制讓服務(wù)提供者可以直接用積分購買理發(fā)、課程培訓(xùn)、體檢等服務(wù)。[15]美國“時間銀行”遵循“一小時服務(wù)換取一積分”原則，所有的社會勞動時間都看作具有等同的交換價值。[16]這些組織還與時俱進地利用信息技術(shù)完善管理體系，方便“時間積分”在同一組織不同分支機構(gòu)間的跨地區(qū)兌換。

在隊伍建設(shè)上，域外“時間銀行”組織都非常善于利用本國的人力資源和資本優(yōu)勢。如，美國“時間銀行”組織已形成網(wǎng)絡(luò)，有入會費和年費作為較為穩(wěn)定的資金支持，可以滿足注冊用戶的任何類型的服務(wù)需求，并通過采用“鄰居-幫助-鄰居模式”（Neighbors-Helping-Neighbors Model），實現(xiàn)成員自由選擇愿意提供的服務(wù)類型和服務(wù)對象。在眾多的服務(wù)項目中，美國“時間銀行”將核心資源應(yīng)用于發(fā)展醫(yī)療照護服務(wù)，旨在減輕社區(qū)中一些弱勢群體和貧困老年人的醫(yī)療負擔(dān)。[16]日本“時間銀行”組織的運行資金也主要來源于會費，但是他們根據(jù)本國的家庭工作習(xí)慣，將廣大家庭婦女作為主要服務(wù)提供群體之一。[13]英國“時間銀行”組織更關(guān)注社區(qū)中存在社交障礙的群體，提供針對性服務(wù)。[17]

域外“時間銀行”組織在實踐中面臨的最大挑戰(zhàn)是社會化運行帶來的存續(xù)風(fēng)險。像日本的志愿勞工網(wǎng)絡(luò)和美國的時間銀行聯(lián)盟等都屬于非政府組織。對于他們而言，只有實現(xiàn)人財物的持續(xù)供給才能生存和發(fā)展下去。據(jù)調(diào)查，許多“時間銀行”組織都是個人主導(dǎo)成立的，過度依賴創(chuàng)辦人的個人熱情、領(lǐng)導(dǎo)能力和集資能力，這樣并不利于“時間銀行”的可持續(xù)發(fā)展。即使不是通過前述方式成立的“時間銀行”組織，也會受到資金、會員、管理等多種因素的影響，難以維系甚至出現(xiàn)破產(chǎn)。[4]

三、國內(nèi)“時間銀行”試驗

（一）國內(nèi)“時間銀行”的試驗情況

20世紀90年代末，我國在借鑒域外有益經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，于1998年在上海市虹口區(qū)晉陽居委會開設(shè)了第一家與養(yǎng)老服務(wù)掛鉤的“時間銀行”。這一舉動得到了廣泛關(guān)注，此后，北京、太原、南京、杭州等地相繼開展“時間銀行”試驗。[3]在這個過程中，我國政府出臺了多個政策文件，如國務(wù)院辦公廳于2019年4月發(fā)布的《關(guān)于推進養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》，鼓勵探索“時間銀行”模式。由于中央和地方政府自上而下地推動，各地“時間銀行”項目發(fā)展迅速，目前已在創(chuàng)辦理念、制度設(shè)計和隊伍設(shè)計等方面形成了符合本地實際、與互助養(yǎng)老掛鉤的“時間銀行”模式。

在創(chuàng)辦理念上，目前我國“時間銀行”試點基本是將其作為養(yǎng)老輔助和補充機制，①上海市民政局發(fā)布的《關(guān)于擴大養(yǎng)老服務(wù)“時間銀行”項目試點工作的通知》中明確指出“‘時間銀行’項目是整個養(yǎng)老服務(wù)體系中的輔助性組成部分”。通過引導(dǎo)低齡健康老年人投身志愿服務(wù)行業(yè)，實現(xiàn)“初老服務(wù)老老”。也有部分新設(shè)試點，突出了“時間銀行”的公益理念，如廣州市在海珠區(qū)成立的首個“公益時間銀行”就是希望通過成立綜合性志愿服務(wù)支撐平臺，建立健全“公益慈善+社會工作+志愿服務(wù)”聯(lián)動機制，整合政府、市場、社會資源，營造共建共治共享社會治理格局。[18]

在制度設(shè)計上，根據(jù)“時間銀行”是養(yǎng)老輔助和補充機制的定位，部分地方已經(jīng)形成自上而下的四級規(guī)范體系。以上海市為例，市人民代表大會常務(wù)委員會根據(jù)《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》和相關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合上海實際，制定了《上海市養(yǎng)老服務(wù)條例》，為各區(qū)開展“時間銀行”試點提供了制度保障；市民政部門印發(fā)《上海市養(yǎng)老服務(wù)“時間銀行”項目工作指引（試用版）》規(guī)范了“時間銀行”試點運行；長寧、虹口等區(qū)均制定了實施細則和管理制度，推進“時間銀行”在行政區(qū)域內(nèi)的落實。在這些規(guī)范的指引下，上海市成功構(gòu)建起了“市-區(qū)-街-居”四級聯(lián)動的“時間銀行”管理體系：在市級層面由市民政部門牽頭，協(xié)調(diào)相關(guān)部門參與；在區(qū)級層面由區(qū)民政部門負責(zé)行政區(qū)內(nèi)養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃的推進落實，并成立“時間銀行”總行，根據(jù)轄區(qū)情況制定服務(wù)項目類型、積分累計制度和兌換標(biāo)準(zhǔn)，并對街道層面的分行進行監(jiān)督；在街道層面，選擇合適的社區(qū)、養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中心或者公益事業(yè)發(fā)展中心設(shè)立“時間銀行”分行；在社區(qū)層面由居委會與設(shè)在街道的“時間銀行”分行配合，對有服務(wù)需求的高齡老年人進行資格審查，并根據(jù)高齡老年人的身體狀況和服務(wù)需求等情況有針對性地派遣服務(wù)。同時，新創(chuàng)建的“時間銀行”試點幾乎都在建立伊始便開發(fā)了信息化的電子服務(wù)平臺，提供的業(yè)務(wù)種類主要集中在兩方面：一是志愿服務(wù)管理功能，包括服務(wù)提供者和服務(wù)對象的登記注冊、服務(wù)時長記錄、日常和專項培訓(xùn)報名、服務(wù)地點定位導(dǎo)航、參與活動的證明開具等基礎(chǔ)功能；二是志愿服務(wù)拓展功能，包括服務(wù)積分生成和兌換、積分捐贈、愛心物資捐贈等功能。

在隊伍建設(shè)上，由于目前“時間銀行”試點主要以支持和鼓勵低齡老年人為高齡老年人提供基本的生活照料和精神慰藉等非專業(yè)性的養(yǎng)老服務(wù)。所以，多數(shù)試點在招錄服務(wù)提供者時，都偏向于轄區(qū)內(nèi)身體健康且有服務(wù)意愿的退休人士，并從以下兩個方面對服務(wù)質(zhì)量進行監(jiān)控：首先，在服務(wù)提供者方面，所有提交“時間銀行”申請的志愿者都必須經(jīng)過審核和培訓(xùn)，才能正式成為服務(wù)的提供者。其次，在服務(wù)滿意度方面，社區(qū)工作人員一般默認沒有特殊反應(yīng)即為滿意，因為多數(shù)情況下都會為服務(wù)對象安排與之熟悉的服務(wù)提供者。同時，社區(qū)也會隨機抽選對象進行滿意度回訪。值得一提的是廣州海珠區(qū)“公益時間銀行”，受其創(chuàng)辦理念影響，不僅將服務(wù)提供者范圍拓展到志愿者、志愿服務(wù)組織、志愿服務(wù)工作者、公益慈善組織和愛心企業(yè)等社會力量，而且將服務(wù)對象擴大至困境兒童、殘疾人等弱勢群體。[18]

（二）國內(nèi)“時間銀行”的不足之處

雖然“時間銀行”已顯示出在應(yīng)對人口老齡化上的優(yōu)勢，成為我國地方創(chuàng)新基層社會治理的重要路徑之一。但是由于目前我國各地的“時間銀行”均處于試驗階段，實踐中還存在諸多不足。筆者在各地調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，有部分在設(shè)立時很被看好的“時間銀行”試點不僅未能得到有效推廣甚至連存續(xù)都成問題。究其原因，可以歸結(jié)為以下幾點：

一是可持續(xù)性不夠。我國很多地方的早期“時間銀行”試點主要依靠區(qū)一級甚至是街道居委會干部的個人威望、黨員的模范帶頭來實現(xiàn)運行，加之沒有及時建立相應(yīng)的規(guī)范制度、沒有持續(xù)的資金支持，隨著干部人事變動或者資金鏈斷裂而難以為繼。盡管新設(shè)立的試點已在規(guī)范層面盡力克服前述困難，如上海地方性法規(guī)中加入了“時間銀行”的相關(guān)內(nèi)容、民政部門出臺了項目的工作指引、區(qū)和街道層面制定了具體的實施細則。但是這些文件對管理者、服務(wù)提供者和服務(wù)對象之間的權(quán)利義務(wù)依舊缺乏明確界定，影響規(guī)范執(zhí)行效果。

二是統(tǒng)籌力度不夠?，F(xiàn)有的“時間銀行”幾乎都是由省或者市的民政部門主導(dǎo)，協(xié)調(diào)相關(guān)部門參與。此情形下，本省、市其他同級政府部門的配合力度完全出于自愿，取決于這些單位“一把手”對“時間銀行”的重視程度。這也是“時間銀行”推廣難的主要原因之一。

三是管理方式不當(dāng)。不區(qū)分勞動強度和技術(shù)含量的統(tǒng)一計量標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致志愿者傾向于用低價值服務(wù)付出換取高價值服務(wù)回報。對于超出最高限額部分后的物質(zhì)性獎勵兌換標(biāo)準(zhǔn)，實踐中也尚未出現(xiàn)具體的操作規(guī)定。而且，現(xiàn)有的服務(wù)質(zhì)量監(jiān)控方式是建立在老年人與社區(qū)關(guān)系密切的基礎(chǔ)之上，如果納入中年、甚至是青年志愿者后，這一評價體系恐難以準(zhǔn)確反饋服務(wù)對象的真實滿意情況。

四是公眾認知上的差別。目前人們對該模式的認知存在偏差，比如將“時間銀行”單純視為社區(qū)居民間的相互幫助、必須是固定對象的服務(wù)交換、應(yīng)該偏向奉獻而不求回報，等等。而這些認知的偏差直接影響了“時間銀行”對公眾的吸引力。

五是應(yīng)用領(lǐng)域狹窄。從有關(guān)政府出臺的推動“時間銀行”發(fā)展的規(guī)劃文件和媒體的宣傳材料來看，“時間銀行”目前僅限于養(yǎng)老領(lǐng)域。

六是資金來源受限。部分“時間銀行”試點出現(xiàn)了財政資金兜底的現(xiàn)象。財政資金兜底不能充分發(fā)揮“時間銀行”作為政府之外的養(yǎng)老保險和服務(wù)體系的補充作用。又由于地方財政預(yù)算有限，再無持續(xù)社會資金支持，就會導(dǎo)致“項目式公益”有錢就干、沒錢就散現(xiàn)象的產(chǎn)生，既影響到參與“時間銀行”的企業(yè)和社會組織的能動性以及群眾的積極性，也不利于充分發(fā)揮“時間銀行”互幫互助的本質(zhì)特征和向上向善的激勵作用。

四、海南開展“時間銀行”的可行性分析

（一）海南創(chuàng)新社區(qū)治理初見成效

海南自貿(mào)港為加強和創(chuàng)新社區(qū)治理，在基層社會治理、養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)禁毒、垃圾清潔等方面取得了一批改革創(chuàng)新成果。如，海口市在59個小區(qū)設(shè)立“議事堂”；海南省民政部門指導(dǎo)居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)試點工作，建設(shè)城鄉(xiāng)社區(qū)日間照料中心209個，推動養(yǎng)老服務(wù)與醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的融合發(fā)展；海南省婦女聯(lián)合會不僅成立了“媽媽訓(xùn)教團”的家庭禁毒、戒毒幫教，還在全省各市縣組建“媽媽環(huán)保團”，動員廣大婦女群眾積極投身禁塑和垃圾分類的宣傳和具體實踐工作；?？谑忻裾峙c美蘭區(qū)政府等單位聯(lián)合指導(dǎo)開辦了和平南街道君堯社區(qū)綜合養(yǎng)老服務(wù)中心。這些創(chuàng)新成果都為海南推行“時間銀行”奠定了基礎(chǔ)。

在這些創(chuàng)新成果中特別值得一提的是海南省婦女聯(lián)合會組建的“媽媽環(huán)保團”志愿者服務(wù)隊。自2021年7月9日成立以來，不到半年時間“媽媽環(huán)保團”就吸引了3.5萬余人注冊參與。它以“婦聯(lián)主導(dǎo)+志愿者隊伍服務(wù)+社會各界參與”模式運行，成員主要為60歲至80歲年齡段的社區(qū)退休婦女、“候鳥老人”和全職太太，她們參加環(huán)保團的目的，一是為了參與社會公益事業(yè)，二是為了結(jié)識年齡相仿的老年人，可以相互陪伴、“抱團養(yǎng)老”。這些成員利用空閑時間到海灘、小區(qū)、廣場、公園等場所進行撿拾垃圾、禁塑、垃圾分類等公益活動。目前，“媽媽環(huán)保團”示范點的成員已全部登記造冊，有專門的工作人員負責(zé)記錄管理，采取“積分制”將志愿時間按照一定比例轉(zhuǎn)化為活動積分，作為兌換物質(zhì)獎勵的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)?！皨寢尛h(huán)保團”不僅為成員提供免費的早餐和午餐，還在中秋節(jié)等傳統(tǒng)佳節(jié)開展環(huán)保宣教活動、贈送節(jié)日禮品。物質(zhì)獎勵和活動獎品的資金，除了成員撿拾垃圾分類回收所得外，主要來自愛心人士和愛心企業(yè)的捐贈。由此可見，“媽媽環(huán)保團”志愿者服務(wù)隊在服務(wù)提供者、成員管理、積分兌換、資金來源等方面都與“時間銀行”具有相似之處。

（二）養(yǎng)老服務(wù)需求旺盛，社會養(yǎng)老意愿強烈

對于家庭來說,高齡老年人特別是喪失生活自理能力的老年人照料難度較大,加上家庭規(guī)模小型化的發(fā)展趨勢,社會養(yǎng)老服務(wù)需求攀升。

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，海南老年人失能率達19.3%，約28.19萬人。[19]對于失能老人的照料，理想的狀態(tài)是給每3位喪失自理能力的老年人配備1名護理人員。那么，海南所需要的護理人員約為9.4萬人。但目前海南僅有各類養(yǎng)老機構(gòu)153家，護理人員數(shù)量遠遠滿足不了這樣龐大的市場需求。要想在短時間內(nèi)解決這一問題，建立一支專業(yè)且龐大的養(yǎng)老護理隊伍，顯然不切實際。加之現(xiàn)在市場中的大多數(shù)養(yǎng)老機構(gòu)均為營利性企業(yè)，收費較高，而大多數(shù)老年人和家庭的支付能力較低?！皶r間銀行”的一大優(yōu)點就是可以吸收來自各行各業(yè)的大量退休人員。其中一些人在退休前從事醫(yī)療或相關(guān)職業(yè)，積累了一定的工作經(jīng)驗。可以挑選出這類退休人員組成專業(yè)的服務(wù)團隊，提供醫(yī)療照護類服務(wù)。其他人經(jīng)過日常培訓(xùn)，可以提供家政服務(wù)、基本身體護理、輔助餐飲、藥物服用和涂抹管理、陪同就診、生命體征監(jiān)測、心理安撫等服務(wù)。這樣，既可以不同程度地滿足老年人的多樣化需求，又在一定程度上緩解了專業(yè)醫(yī)療照護人員不足的問題。

伴隨人口老齡化產(chǎn)生的另一個趨勢，就是家庭規(guī)模小型化。海南平均家庭戶為3.06人，[2]雖高于2.62人的全國平均水平，[20]但相較于2000年還是下降了1個百分點。在“421”“422”的家庭結(jié)構(gòu)成為主流的趨勢下，傳統(tǒng)的家庭式養(yǎng)老不僅會讓年輕一代不堪重負，而且家庭中的老年人也無法得到充分的照料。相比之下，社會化的養(yǎng)老服務(wù)則能發(fā)揮更好的作用。發(fā)展互助性、社會性的“時間銀行”無疑是一項較優(yōu)方案。

（三）低齡老年人和“候鳥老人”等人力資源充沛

“時間銀行”招募的服務(wù)提供者大部分是年齡在60到75歲之間的低齡老年人。這些人是老年人中的“年輕人”，他們有著身為老年人的“同理心”，又比青、中年人更有空閑時間和生活經(jīng)驗。目前海南省50到59歲年齡段的每歲平均人口為14.05萬人，60到69歲為8.02萬人。兩個年齡段的每歲平均人口相差6.03萬人。[1]下一個十年，海南跨入老年行列的人口將會進一步增加。加上我國現(xiàn)行的法定退休制度，男為60周歲、女為55周歲，從事特殊行業(yè)、工種和崗位的職工還可以提前退休，給社區(qū)又增添了許多已退休但勞動能力依舊充沛的人力資源。另外，由于獨特的地理位置和氣候條件，海南每年吸引著大量的“候鳥人群”前來過冬，這些人中60歲以上的比例為56.62%。這些“候鳥老人”是海南建設(shè)“時間銀行”可以調(diào)動的人力資源。[21]

除了本省低齡老年人、退休人員和“候鳥老人”外，熱衷于社會公益事業(yè)的年輕人和中年人也是時間銀行可以爭取的重要群體。海南省現(xiàn)有標(biāo)識志愿服務(wù)組織111家，志愿者服務(wù)團體7242個。[22]“時間銀行”這種年輕的時候提供服務(wù)、年老有需求的時候兌換享受服務(wù)的互助理念，可以吸引這部分中青年群體。同時，年輕人在養(yǎng)老服務(wù)方面的一些新思維、新理念和新技術(shù)，可以豐富老年人的生活、擴展為老服務(wù)內(nèi)容。對于那些外來務(wù)工的年輕人而言，他們通過向當(dāng)?shù)乩夏耆颂峁┓?wù)來增強自身的歸屬感，更好融入社區(qū)生活。

如果將上述人群納入“時間銀行”服務(wù)提供者范圍，那么在海南開展“時間銀行”試點的人力資源數(shù)量是相當(dāng)充沛的。

（四）老年人互幫互助養(yǎng)老意識較為強烈

除了身體健康有能力參與以外，是否有參與意愿也是非常重要的因素。根據(jù)第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查的數(shù)據(jù)，老年人不僅熱衷于參加公益事業(yè)，45.6%的老年人經(jīng)常參與各類公益活動，而且具有相當(dāng)高的助老意愿，72.9%的老年人愿意幫助社區(qū)有困難的其他老年人。這說明老年群體互幫互助意識較為強烈?！皶r間銀行”的主要作用之一，就是通過引導(dǎo)低齡健康老年人投身志愿服務(wù)行業(yè)，實現(xiàn)“初老服務(wù)老老”。

為了更好地了解海口市老年人的參與意愿，筆者專門咨詢了白龍街道、和平南街道、海甸街道新安社區(qū)、龍華區(qū)金貿(mào)街道、省婦聯(lián)在白沙門環(huán)保站等地設(shè)立的“媽媽環(huán)保團”等近200位年齡在60到75歲之間的老年人，其中本地常住居民72%，“候鳥老人”28%。在這些被訪的老年人中只有個別“候鳥老人”聽說過或稍微知曉“時間銀行”，絕大多數(shù)人基本是頭一次聽聞這個名詞。在筆者簡單介紹什么是“時間銀行”及其操作方法后，明確有參加意愿的約80人，占比約40%；表示不愿意的不到20人，占比約10%，剩下的老年人則是擔(dān)心自己不能勝任這項工作，比重在50%左右。如果單看數(shù)據(jù)愿意參加的比例確實不高，但是在知曉度偏低的情況下，這一比例還是非常可觀的。因此，只要理念宣傳到位、制度設(shè)計合理、保障資金來源，“時間銀行”在老年人群體中的接受度和參與度都會比較高。上海長寧、虹口等區(qū)“時間銀行”試點所反映的情況也充分說明了這一點。

五、海南“時間銀行”互助型社區(qū)治理模式構(gòu)建

（一）明確“時間銀行”定位和功能

海南發(fā)展“時間銀行”，應(yīng)借鑒各國特別是我國各地的創(chuàng)辦經(jīng)驗，但又不同于上海、廣州等地目前只是將“時間銀行”定位為養(yǎng)老服務(wù)體系的補充。在規(guī)劃伊始就要以構(gòu)建一種互助社區(qū)治理機制為出發(fā)點，逐步形成自貿(mào)港社區(qū)共建共治共享新格局。

“時間銀行”需要承載自貿(mào)港社會治理三方面的功能：（1）以“時間銀行”為載體開發(fā)海南人力資源，聚集和發(fā)展海南社會資本，實現(xiàn)閑散資源、資本在“時間銀行”交換機制中的整合與流通。（2）以“時間銀行”數(shù)字化建設(shè)推動社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化，構(gòu)建“政府—社會—個人”協(xié)同的網(wǎng)絡(luò)化治理體系，實現(xiàn)“時間銀行”從養(yǎng)老服務(wù)工具向社會治理手段的轉(zhuǎn)變。（3）以“時間銀行”推動自貿(mào)港居民互助共治理念的升華，進而由單一居家養(yǎng)老領(lǐng)域，擴大到社區(qū)“抱團養(yǎng)老”、生態(tài)環(huán)保、平安社會建設(shè)等社會服務(wù)、社區(qū)治理的各個領(lǐng)域。

（二）建立科學(xué)的制度體系與信息服務(wù)平臺

與美、英、日、德等國家的“時間銀行”組織機構(gòu)相比，我國“時間銀行”的突出特點和最大優(yōu)勢在于政府主導(dǎo)，自上而下地推動了“時間銀行”的創(chuàng)建和發(fā)展。因此，在自貿(mào)港社區(qū)治理中加入“時間銀行”模式，也需要發(fā)揮海南省委、省政府頂層設(shè)計作用：

首先，成立省級領(lǐng)導(dǎo)小組，以克服其他地方因僅由民政部門牽頭出現(xiàn)的統(tǒng)籌力度較弱問題。該領(lǐng)導(dǎo)小組可由省領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，在省民政部門設(shè)立日常辦事機構(gòu)。

其次，在海口、三亞等市進行試點。由市政府民政部門負責(zé)行政區(qū)內(nèi)養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃的推進落實，并成立“時間銀行”總行，根據(jù)本地情況制定服務(wù)項目類型、積分累計制度和兌換標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督分行工作情況；選擇有條件的區(qū)、街道設(shè)立“時間銀行”分行，協(xié)助用戶注冊登記、簽訂協(xié)議、積分記錄與兌換、評估服務(wù)質(zhì)量、處理投書意見等。待試點取得一定經(jīng)驗后，及時總結(jié)并上升到法規(guī)制度層面，建立四級規(guī)范管理體系：（1）在地方性法規(guī)中明確“時間銀行”制度定位；（2）省民政部門出臺工作指引，規(guī)定各主體權(quán)責(zé)分配和追責(zé)機制；（3）各市縣民政部門負責(zé)規(guī)劃轄區(qū)內(nèi)“時間銀行”試點和實施細則，報省民政部門批準(zhǔn)后運行；（4）社區(qū)“時間銀行”公布自己的管理辦法。

最后，搭建“互聯(lián)網(wǎng)+”信息管理及共享平臺。充分運用市場因素，調(diào)動市場積極性，規(guī)范、引導(dǎo)市場主體發(fā)揮作用。如，通過引入資質(zhì)和信譽俱佳的商業(yè)公司或銀行，打造高水平的網(wǎng)絡(luò)平臺與信息共享機制。[23]同時，開通手機端運營系統(tǒng)，滿足各類人口流動需求。

（三）以黨建引領(lǐng)“時間銀行”建設(shè)

根據(jù)《中共海南省委關(guān)于堅持以黨建引領(lǐng)海南自由貿(mào)易港建設(shè)的意見》要求，在新興領(lǐng)域加強黨建工作，“聚焦海南自由貿(mào)易港新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，把黨組織建在經(jīng)濟社會發(fā)展最前沿”。在“時間銀行”的制度設(shè)計上，自然要凸顯基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和廣大黨員先鋒模范作用。

強化黨建在“時間銀行”社區(qū)治理機制中的引領(lǐng)作用，形成“社區(qū)黨組織—網(wǎng)格黨支部—小區(qū)黨小組—樓棟黨員中心戶”的組織架構(gòu)，分別做好統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)各方力量，共同參與“社區(qū)多邊協(xié)商”；做好轄區(qū)內(nèi)“時間銀行”的宣傳動員和落實推進工作；收集數(shù)據(jù)信息，對服務(wù)情況進行監(jiān)督；指導(dǎo)和幫助小區(qū)內(nèi)不會或不能使用智能手機的用戶記錄時長、發(fā)布需求和積分兌換；配合落實上級黨組織的各項決策部署等等。

（四）以養(yǎng)老領(lǐng)域為切入點，探索海南特色的“時間銀行”模式

由于“時間銀行”在養(yǎng)老領(lǐng)域已經(jīng)積累了相當(dāng)?shù)膶嵺`經(jīng)驗，因此，海南可以社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)為試點進行推廣。待條件成熟后，再不斷開發(fā)和豐富其服務(wù)內(nèi)容，推廣至社區(qū)治理的其他方面。

首先需要營造宏觀環(huán)境，提升“時間銀行”知名度和吸引力。進行大力宣傳，讓居民逐漸改變傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”觀念，樹立起社區(qū)鄰里互幫互助的理念，營造適合“時間銀行”發(fā)展的良好宏觀環(huán)境。在宣傳中應(yīng)該注意突出其社會性和市場性。

其次需要多渠道開拓資金來源。在“時間銀行”的建設(shè)過程中要杜絕地方財政兜底做法。地方財政僅在“時間銀行”項目啟動階段給予少量的撥款，項目資金應(yīng)主要來源于企業(yè)、社會組織或者投資者個人，自負盈虧。為了開拓資金來源，各試點可以通過鼓勵和動員轄區(qū)內(nèi)各基金會、愛心企業(yè)等社會資源，多渠道籌集資金。

最后需要實行精細化服務(wù)和管理。一是由民政部門或群團組織牽頭，加強隊伍建設(shè)和人員培訓(xùn)。培訓(xùn)內(nèi)容可分為日常培訓(xùn)和特定服務(wù)培訓(xùn)。二是有針對性設(shè)置服務(wù)內(nèi)容。目前國內(nèi)多數(shù)“時間銀行”試點提供的服務(wù)種類主要集中在基本生活照料和精神慰藉方面，難以滿足老年人日漸豐富多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求，同時也浪費了潛在醫(yī)療照護服務(wù)的人力資源。因此，海南推廣“時間銀行”，既要注重服務(wù)提供者的數(shù)量，也要對服務(wù)內(nèi)容進行深化。對于有專業(yè)特長的服務(wù)提供者，可以根據(jù)他們的專業(yè)特點和服務(wù)意愿，引導(dǎo)其提供高質(zhì)量的專業(yè)服務(wù)。三是設(shè)置合理的積分兌換和績效評價制度。一方面，由于兌換機制是“時間銀行”互助性的集中體現(xiàn)，缺乏具體的兌換標(biāo)準(zhǔn)將直接影響其運行效果。另一方面，績效評價體系在考核“時間銀行”效果上的作用是不可替代的。因此，應(yīng)根據(jù)海南實際和養(yǎng)老服務(wù)需求制定靈活多樣、具有可操作性的積分兌換標(biāo)準(zhǔn)和提取方式，并依據(jù)服務(wù)內(nèi)容的難易程度實行差異積分制和績效評估制，以“取”引“存”，平衡需求供給，促進“時間銀行”可持續(xù)發(fā)展。同時加強監(jiān)督和監(jiān)管，以增強“時間銀行”運行的社會可信度。