新中國(guó)70 年農(nóng)村學(xué)前教育管理體制中府際關(guān)系的演變及其啟示

李琳， 王彥波

（1. 華東師范大學(xué)教育學(xué)部， 中國(guó)基礎(chǔ)教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)協(xié)同創(chuàng)新中心華東師大分中心，上海 200062； 2. 廣東第二師范學(xué)院 學(xué)前教育學(xué)院， 廣東 廣州 510303）

一、問(wèn)題提出

提供普惠、高質(zhì)量的農(nóng)村學(xué)前教育公共服務(wù)是保障廣大農(nóng)村地區(qū)弱勢(shì)兒童受教育權(quán)的基本途經(jīng)，是國(guó)家推進(jìn)“以人為本”新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，更是服務(wù)型政府發(fā)揮公平均衡的兜底職能、強(qiáng)化公共服務(wù)功能的必然要求。 黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步明確指出要“努力讓每個(gè)孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育”，并將發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育作為“改善民生與社會(huì)建設(shè)”的重要組成部分寫(xiě)入政府工作報(bào)告。 2018 年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見(jiàn)》更是進(jìn)一步強(qiáng)化并落實(shí)“重點(diǎn)擴(kuò)大農(nóng)村地區(qū)、脫貧攻堅(jiān)地區(qū)、新增人口集中地區(qū)普惠性資源”的實(shí)施方略。 近年來(lái)農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展迅猛，但仍存在著資源供給不足、教師數(shù)量短缺、工資待遇偏低、保教質(zhì)量參差不齊等突出問(wèn)題［1］，農(nóng)村學(xué)前教育仍然是學(xué)前教育事業(yè)爬坡過(guò)坎中的重難點(diǎn)與薄弱環(huán)節(jié)。

研究與實(shí)踐表明，在制約農(nóng)村學(xué)前教育可持續(xù)發(fā)展的諸多因素中，政府如何領(lǐng)導(dǎo)、組織與管理農(nóng)村學(xué)前教育這一管理體制問(wèn)題是決定事業(yè)是否健康發(fā)展的源頭與關(guān)鍵［2］，而管理體制中最為核心的是各級(jí)政府間的權(quán)責(zé)配置及其相互關(guān)系，涉及府際關(guān)系的研究領(lǐng)域。 府際關(guān)系，即政府間關(guān)系（Inter-governmental Relations， IGR），指不同層級(jí)政府在垂直和水平上縱橫交錯(cuò)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)［3］。 這一概念最早于20 世紀(jì)30 年代由美國(guó)學(xué)者施耐德（Clyde Snider）提出，70 年代末引入中國(guó)，主要有狹義和廣義兩種界定。 狹義的府際關(guān)系指中央與地方政府之間、上下級(jí)政府之間的縱向關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，包括各級(jí)政府管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立、職責(zé)分工以及職責(zé)重心動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)移等關(guān)鍵問(wèn)題；廣義界定還包括互不隸屬的地方政府之間橫向關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，以及政府內(nèi)部不同權(quán)力機(jī)關(guān)之間的分工關(guān)系網(wǎng)絡(luò)［4］2。 相較而言，縱向府際關(guān)系決定著橫向府際關(guān)系，更具有前置性和決定性的意義［5］24。

目前有關(guān)府際關(guān)系的研究更常見(jiàn)于公共政策領(lǐng)域，在學(xué)前教育領(lǐng)域尚不多見(jiàn)。 已有研究更多是從管理機(jī)構(gòu)、管理職責(zé)與管理制度等角度，以政策梳理或經(jīng)驗(yàn)總結(jié)等方式探討學(xué)前教育管理體制改革的歷程、現(xiàn)狀和問(wèn)題［6-9］，尚未聚焦到政府間職責(zé)建構(gòu)及其重心轉(zhuǎn)移等核心議題上。 據(jù)此，本文以新中國(guó)成立70 年來(lái)農(nóng)村學(xué)前教育管理事業(yè)發(fā)展歷程為背景，以縱向府際關(guān)系為聚焦點(diǎn)，以各級(jí)政府管理機(jī)構(gòu)、職責(zé)分工及其重心轉(zhuǎn)移為抓手，探討農(nóng)村學(xué)前教育管理體制中府際關(guān)系的歷史演變，基于此提出未來(lái)農(nóng)村學(xué)前教育管理體制中府際關(guān)系變革的對(duì)策建議。

二、新中國(guó)70 年農(nóng)村學(xué)前教育管理體制中府際關(guān)系的歷史演變

縱觀新中國(guó)成立70 年農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展歷程，從建國(guó)初期體制初建背景下的強(qiáng)化中央集權(quán)、市縣依托，到改革開(kāi)放事權(quán)下放背景下的中央放權(quán)、重心下移，再到新時(shí)期政府主導(dǎo)，管理和統(tǒng)籌重心上移，每一時(shí)期府際關(guān)系的變化均體現(xiàn)了國(guó)家管理體制的宏觀轉(zhuǎn)向，與政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展階段密切相關(guān)。 從府際關(guān)系變化特點(diǎn)來(lái)看，大致可分為以下4 個(gè)時(shí)期。

（一）1949—1977 年：以中央領(lǐng)導(dǎo)為核心，以市縣管理為依托的學(xué)前教育府際關(guān)系初創(chuàng)

新中國(guó)成立后，隨著學(xué)前教育事業(yè)性質(zhì)的轉(zhuǎn)變，舉辦大批托兒所、幼兒園以解決廣大工農(nóng)群眾的后顧之憂成為當(dāng)務(wù)之急。 為此，亟須在全國(guó)層面進(jìn)行學(xué)前教育管理的頂層設(shè)計(jì)，自上而下的府際關(guān)系初步建立。

領(lǐng)導(dǎo)與管理機(jī)構(gòu)是構(gòu)建府際關(guān)系框架的重要前提，初創(chuàng)時(shí)期尤為如此。 新中國(guó)成立初期建立起國(guó)家層面的學(xué)前教育領(lǐng)導(dǎo)與管理機(jī)構(gòu)，確立了以中央領(lǐng)導(dǎo)為核心的府際關(guān)系格局。1949 年11 月，中央人民政府教育部初等教育司內(nèi)設(shè)幼兒教育處；1952 年11 月，教育部機(jī)構(gòu)調(diào)整，將幼兒教育處由原來(lái)的司屬處調(diào)整為部的一個(gè)直屬單位，地位空前提高，這是當(dāng)時(shí)中央集權(quán)的顯著體現(xiàn)，對(duì)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展格局意義重大。

在中央領(lǐng)導(dǎo)下，這一時(shí)期政府間職責(zé)重心設(shè)定為市縣政府，明確了地方各級(jí)政府的主要責(zé)任。 1952 年教育部《幼兒園暫行規(guī)程（草案）》明確了地方政府的管理重心，如第三章第八條“幼兒園由市、縣人民政府統(tǒng)籌設(shè)置”，第十一條“幼兒園由市、縣人民政府教育行政部門(mén)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”等。 具體而言，市級(jí)政府負(fù)責(zé)城市學(xué)前教育管理，縣級(jí)政府負(fù)責(zé)農(nóng)村學(xué)前教育管理，初步形成在中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下、市縣政府各自履行轄區(qū)內(nèi)學(xué)前教育管理責(zé)任的格局。

（二）1978—1992 年：以學(xué)前教育管理體制為框架，以權(quán)力下放為特征的府際關(guān)系調(diào)整

改革開(kāi)放至20 世紀(jì)90 年代初，中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制改革為國(guó)家?guī)?lái)了生機(jī)與活力，弱化原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的中央管控，向地方放權(quán)的思路延伸至教育領(lǐng)域。 1985 年，具有重大轉(zhuǎn)折意義的綱領(lǐng)性文件《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》正式出臺(tái)，明確指出“基礎(chǔ)教育管理權(quán)屬于地方，除大政方針和宏觀規(guī)劃由中央決定外，具體政策、制度、計(jì)劃的制定和實(shí)施，以及對(duì)學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)、管理和檢查，責(zé)任和權(quán)力都交給地方”。 義務(wù)教育率先對(duì)此做出回應(yīng)，1986 年《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》明確義務(wù)教育管理體制為“在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理”；1987 年國(guó)家教委、財(cái)政部聯(lián)合頒布《關(guān)于農(nóng)村基礎(chǔ)教育管理體制改革若干問(wèn)題的意見(jiàn)》，劃定了縣、鄉(xiāng)政府及村自治組織的職責(zé)分工，為農(nóng)村學(xué)前教育管理重心的下放提供了重要前提。 在此背景下，農(nóng)村學(xué)前教育地方府際關(guān)系構(gòu)建起來(lái)，職責(zé)重心開(kāi)始逐漸下移至基層。

1. 重建各級(jí)政府管理機(jī)構(gòu)，為理順學(xué)前教育管理體制提供機(jī)構(gòu)保障

經(jīng)歷了特殊歷史時(shí)期的動(dòng)蕩，各級(jí)政府的學(xué)前教育管理機(jī)構(gòu)開(kāi)始重建。 1978 年教育部恢復(fù)了幼兒教育處，結(jié)束了“大躍進(jìn)”以來(lái)學(xué)前教育長(zhǎng)期無(wú)專人管理的狀態(tài)。 次年，全國(guó)首次托幼工作會(huì)議召開(kāi)，決定在國(guó)務(wù)院成立由副總理任組長(zhǎng)、教育部等13 個(gè)相關(guān)部委為單位的托幼工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并要求各地建立相應(yīng)機(jī)構(gòu)。 雖然該小組在1982 年國(guó)務(wù)院政府機(jī)構(gòu)改革時(shí)被裁撤，但根據(jù)其要求，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的教育廳開(kāi)始逐漸恢復(fù)學(xué)前教育行政管理機(jī)構(gòu)、陸續(xù)加強(qiáng)管理力量。 如1983 年國(guó)家教委頒布《關(guān)于發(fā)展農(nóng)村幼兒教育的幾點(diǎn)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“1983 年意見(jiàn)”），要求“各省、市、自治區(qū)教育行政部門(mén)應(yīng)配備和充實(shí)幼教專職干部，定期對(duì)農(nóng)村幼教工作進(jìn)行檢查督促”。 基于此，各地縣鄉(xiāng)兩級(jí)開(kāi)始設(shè)立幼教專干和幼教輔導(dǎo)員，選派懂專業(yè)的干部擔(dān)任中心幼兒園園長(zhǎng)，農(nóng)村學(xué)前教育管理力量逐漸壯大，事業(yè)開(kāi)始復(fù)蘇。

2. 確立學(xué)前教育管理體制，農(nóng)村學(xué)前教育的府際管理職責(zé)重心下移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)

1989 年國(guó)家教委《幼兒園管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）首次明確了新中國(guó)成立以來(lái)的學(xué)前教育管理體制——“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理和各有關(guān)部門(mén)分工負(fù)責(zé)的原則”，并以法規(guī)形式將府際關(guān)系明確規(guī)定，為學(xué)前教育規(guī)范發(fā)展提供了方向指引和制度依據(jù)。

地方各級(jí)政府職責(zé)各有不同。 省市級(jí)政府重在配備管理力量、加強(qiáng)督導(dǎo)、制定教師標(biāo)準(zhǔn)等。 “1983 年意見(jiàn)”指出“各省、市、自治區(qū)教育行政部門(mén)應(yīng)配備和充實(shí)幼教專職干部，定期對(duì)農(nóng)村幼教工作進(jìn)行檢查督促”，1986 年國(guó)家教委《關(guān)于進(jìn)一步辦好幼兒學(xué)前班的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“1986 年意見(jiàn)”）指出各地“可研究制訂幼兒教師專業(yè)合格標(biāo)準(zhǔn)”。

縣級(jí)政府的職責(zé)重在辦園管理、教師考核、轄區(qū)內(nèi)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。 如《條例》第十二條指出農(nóng)村幼兒園的舉辦、停辦應(yīng)“報(bào)縣人民政府教育行政部門(mén)備案”；“1986 年意見(jiàn)”第三條指出農(nóng)村幼兒教師應(yīng)“由縣教育部門(mén)負(fù)責(zé)考核”；“1983 年意見(jiàn)”第三條指出“縣政府應(yīng)負(fù)責(zé)農(nóng)村的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和園長(zhǎng)教師培訓(xùn)，并辦好示范性幼兒園和公社中心幼兒園”等。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)則重在財(cái)政投入、辦園體制、教師隊(duì)伍管理等方面。 “1986 年意見(jiàn)”第四條指出“農(nóng)村幼兒教育經(jīng)費(fèi)由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府通過(guò)各種渠道進(jìn)行籌措。 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的財(cái)政收入也應(yīng)有適當(dāng)比例用于發(fā)展當(dāng)?shù)氐挠變航逃?，第三條還指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理農(nóng)村幼兒教師，并保證其待遇與小學(xué)民辦教師相同。

從上述各級(jí)政府職責(zé)分工來(lái)看，農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的職責(zé)重心——財(cái)政投入、辦園體制、教師隊(duì)伍建設(shè)及其待遇保障等主要落在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府身上，上級(jí)政府主要負(fù)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)制定、園所備案管理及轄區(qū)內(nèi)督導(dǎo)等。 從理論上講，這一府際職責(zé)關(guān)系符合“越是上級(jí)政府越注重政策制定、越下級(jí)政府越強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行”的基本原則［3］；但事實(shí)上，由于當(dāng)時(shí)絕大部分的基層政府對(duì)學(xué)前教育并不重視，在承擔(dān)相應(yīng)事權(quán)的同時(shí)未配備相應(yīng)財(cái)力，實(shí)際上無(wú)力承擔(dān)發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育的重任。

（三）1993—2002 年：以政府職責(zé)退位為背景，以“一上一下”為特征的府際關(guān)系異化

20 世紀(jì)90 年代中期至21 世紀(jì)初，我國(guó)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)體制改革的攻堅(jiān)期，面臨政府效率低下、企業(yè)活力不足等突出問(wèn)題。 政府一方面通過(guò)剝離企業(yè)辦社會(huì)等多項(xiàng)職能以減輕國(guó)有企事業(yè)單位負(fù)擔(dān)、激發(fā)生產(chǎn)活力，另一方面則通過(guò)分稅制改革將財(cái)權(quán)上升、事權(quán)下放，增強(qiáng)中央政府財(cái)力以應(yīng)對(duì)改革風(fēng)險(xiǎn)。 經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域一系列的變革滲透到教育領(lǐng)域：幼兒園以“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)、賣”等多種形式掀起轉(zhuǎn)制潮，政府職責(zé)大幅退位給市場(chǎng)、社會(huì)；分稅制改革使得基層政府財(cái)力雪上加霜，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)而非社會(huì)保障為核心成為當(dāng)時(shí)基層政府的共同選擇。 在此大背景下，同樣規(guī)定由基層政府負(fù)主責(zé)的義務(wù)教育和學(xué)前教育，其職責(zé)重心呈現(xiàn)出“一上一下”的特點(diǎn)，府際關(guān)系出現(xiàn)異化傾向。

1. 義務(wù)教育府際職責(zé)重心上移，為學(xué)前教育府際職責(zé)重心提升帶來(lái)更大壓力

1992 年，在全民教育理念指引下，我國(guó)確立了“到本世紀(jì)末，基本普及九年義務(wù)教育，基本掃除青壯年文盲”的“兩基目標(biāo)”，而農(nóng)村是完成“兩基攻堅(jiān)”的重鎮(zhèn)。 然而，當(dāng)時(shí)農(nóng)村義務(wù)教育普及最大的體制障礙就是財(cái)政保障重心過(guò)低，基層政府事權(quán)與財(cái)力不匹配，實(shí)際投入責(zé)任主要落在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民尤其是農(nóng)民身上［4］310-311。 為完成“兩基”普及的硬指標(biāo)，1994 年第二次全國(guó)教育工作會(huì)議明確將義務(wù)教育學(xué)校經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)籌管理權(quán)放在縣級(jí)政府，且這一舉措在2001 年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》中得到強(qiáng)化，被表述為“在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主的體制”，進(jìn)一步強(qiáng)化和固化了縣級(jí)政府在義務(wù)教育普及中的主體地位。 從很大程度上說(shuō)，這一管理重心的提升是我國(guó)實(shí)現(xiàn)“兩基目標(biāo)”的重要保障。

值得一提的是，農(nóng)村學(xué)前教育遭受著與義務(wù)教育相類似、甚至更糟糕的境遇。 盡管世界全民教育運(yùn)動(dòng)的第一項(xiàng)目標(biāo)就是“擴(kuò)大幼兒的看護(hù)和發(fā)展”，但由于學(xué)前教育屬于非義務(wù)教育，其發(fā)展任務(wù)尚不“緊迫”，政府在提升職責(zé)重心時(shí)優(yōu)先關(guān)注了義務(wù)教育，學(xué)前教育的府際職責(zé)重心進(jìn)一步下移，很多地方出現(xiàn)了無(wú)人監(jiān)管、放任自流的狀態(tài)。

2. 府際管理重心持續(xù)下移，引發(fā)農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)大幅倒退

在政府職責(zé)退位和義務(wù)教育優(yōu)先發(fā)展的背景下，學(xué)前教育領(lǐng)域剛剛確立起來(lái)的管理體制功能式微，有地方的管理機(jī)構(gòu)又開(kāi)始瓦解，府際職責(zé)重心繼續(xù)下移成為普遍狀態(tài)。 這一時(shí)期僅有的幾項(xiàng)學(xué)前教育政策法規(guī)對(duì)府際關(guān)系的論述均非常模糊。 首先，在目標(biāo)定位上，1993 年中共中央、國(guó)務(wù)院的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》（以下簡(jiǎn)稱“1993 年《綱要》”）提出“發(fā)展學(xué)前一年教育”的目標(biāo)。 該目標(biāo)體現(xiàn)了基礎(chǔ)教育普及“分步走”原則，雖然適宜當(dāng)時(shí)國(guó)情，但在操作中容易使得地方政府將農(nóng)村學(xué)前教育與學(xué)前班簡(jiǎn)單畫(huà)上等號(hào)，重視程度進(jìn)一步下降。 其次，在府際職責(zé)重心上，“1993 年《綱要》”指出“省以下各級(jí)政府的權(quán)限，由省、自治區(qū)、直轄市政府確定”。 這一模糊規(guī)定在執(zhí)行中存留很大空間，也存在較大的地區(qū)差異。 1997 年國(guó)家教委的《全國(guó)幼兒教育事業(yè)“九五”發(fā)展目標(biāo)實(shí)施意見(jiàn)》將其明確表述為“鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和村委會(huì)，公民個(gè)人舉辦幼兒園或捐資助園”，將村委會(huì)和公民個(gè)人納入其中，可見(jiàn)職責(zé)重心持續(xù)下移。

如果說(shuō)上一時(shí)期農(nóng)村學(xué)前教育府際職責(zé)重心下移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還具有一定理論合理性的話，該時(shí)期的職責(zé)重心繼續(xù)下移至村組織、村民，則是在政府職責(zé)退位、市場(chǎng)進(jìn)位背景下農(nóng)村學(xué)前教育府際關(guān)系異化的無(wú)奈選擇。 這一階段涌現(xiàn)了大量“家庭作坊式幼兒園”，它們條件簡(jiǎn)陋、設(shè)施不全、更不用提教育質(zhì)量，農(nóng)村學(xué)前教育滑坡非常明顯［10］。

（四）2003 年至今：以政府主導(dǎo)回歸為前提，以“雙重心上移”為特征的府際關(guān)系重構(gòu)

進(jìn)入21 世紀(jì)以來(lái)，改革取得了突破性進(jìn)展并進(jìn)入新的發(fā)展階段。 與此同時(shí)，新矛盾和新問(wèn)題也相繼出現(xiàn)，突出表現(xiàn)為十九大報(bào)告提出的“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。 為此，政府以構(gòu)建服務(wù)型政府為目標(biāo)，以改善民生為重點(diǎn)，開(kāi)啟了以政府轉(zhuǎn)型帶動(dòng)社會(huì)轉(zhuǎn)型的制度構(gòu)建關(guān)鍵期［11］。 在教育領(lǐng)域，作為國(guó)民教育體系基礎(chǔ)的學(xué)前教育得到前所未有的重視，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、普惠均衡的學(xué)前教育公共服務(wù)體系成為政府的核心任務(wù)。 在此背景下，政府主導(dǎo)強(qiáng)勢(shì)回歸，并帶動(dòng)了學(xué)前教育府際關(guān)系的整體變革，農(nóng)村學(xué)前教育府際職責(zé)重心和統(tǒng)籌重心均呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。

1. 政府主導(dǎo)強(qiáng)勢(shì)回歸，為農(nóng)村學(xué)前教育府際關(guān)系重構(gòu)提供重要前提

為扭轉(zhuǎn)20 世紀(jì)中期以來(lái)由于政府職責(zé)退位引發(fā)的事業(yè)大滑坡態(tài)勢(shì)，2003 年，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)教育部等十部委的《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確提出應(yīng)制止轉(zhuǎn)制風(fēng)潮，標(biāo)志著政府職責(zé)開(kāi)始回歸。 2010 年《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展綱要（2010—2020 年）》首次以法規(guī)形式明確發(fā)展學(xué)前教育“必須堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉”的發(fā)展方針。 同年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)十條”）、2018 年《國(guó)務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“2018 年若干意見(jiàn)”）等政策均在此基礎(chǔ)上反復(fù)強(qiáng)化，政府主導(dǎo)地位強(qiáng)勢(shì)回歸。 政府主導(dǎo)是管理體制重構(gòu)、府際關(guān)系調(diào)整不可或缺的重要前提，沒(méi)有政府主導(dǎo)地位的確立，一切府際改革均是空談。

2. 以義務(wù)教育府際關(guān)系為借鑒，提升農(nóng)村學(xué)前教育府際關(guān)系的雙重心

走向制度成熟和實(shí)踐完善的義務(wù)教育府際關(guān)系的探索，為面臨類似困境的農(nóng)村學(xué)前教育府際關(guān)系改進(jìn)提供了借鑒：一是只有在縣級(jí)政府承擔(dān)主要職責(zé)的前提下，農(nóng)村教育才有可能獲得有質(zhì)量的發(fā)展，義務(wù)教育“全面普九”正是在縣政府的推動(dòng)下實(shí)現(xiàn)的；二是只有在更上級(jí)政府（如中央、省市級(jí)政府）統(tǒng)籌和保障前提下，給予老少邊窮地區(qū)縣級(jí)政府更多政策和財(cái)力傾斜，農(nóng)村教育才能獲得公平均衡的發(fā)展；三是只有通過(guò)政策法規(guī)、甚至是法律形式將府際關(guān)系確立下來(lái)，如2006 年修訂的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》將義務(wù)教育管理體制寫(xiě)入法律，農(nóng)村教育才可能穩(wěn)定而又持續(xù)地發(fā)展。

借鑒義務(wù)教育府際關(guān)系重心提升的寶貴經(jīng)驗(yàn)，這一時(shí)期農(nóng)村學(xué)前教育府際關(guān)系也重在實(shí)現(xiàn)兩個(gè)提升：一是提升農(nóng)村學(xué)前教育的政府職責(zé)重心至縣，并強(qiáng)化落實(shí)。 “國(guó)十條”以及自2011 年始的三期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃，均指出應(yīng)“以縣為單位編制實(shí)施學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃”，將“縣級(jí)政府落實(shí)主體責(zé)任”制度化，傳達(dá)出縣級(jí)政府應(yīng)擔(dān)任責(zé)任主體的信號(hào)。 “2018 年若干意見(jiàn)”又將縣級(jí)政府職責(zé)系統(tǒng)化、明確化，涉及制定規(guī)劃和布局、土地劃撥、公辦園建設(shè)、教師配備補(bǔ)充與工資待遇、監(jiān)督管理、業(yè)務(wù)指導(dǎo)等各個(gè)方面。 二是提升農(nóng)村學(xué)前教育統(tǒng)籌重心至省市級(jí)政府，提升領(lǐng)導(dǎo)重心至國(guó)務(wù)院。 2017 年教育部《關(guān)于實(shí)施第三期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃的意見(jiàn)》首次提出這一基本定位，并在“2018 年若干意見(jiàn)”中繼續(xù)強(qiáng)化。 新時(shí)期農(nóng)村學(xué)前教育府際關(guān)系的調(diào)整，尤其是統(tǒng)籌重心和領(lǐng)導(dǎo)重心的提升能最大程度上為基層政府履職提供財(cái)力保障，是一項(xiàng)具有創(chuàng)新性的改革舉措，必將極大地推動(dòng)農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展。

三、農(nóng)村學(xué)前教育管理體制中府際關(guān)系發(fā)展演變的啟示

我國(guó)農(nóng)村學(xué)前教育管理體制中府際關(guān)系的重構(gòu)具有很強(qiáng)的獨(dú)特性，應(yīng)在府際關(guān)系調(diào)諧基本原則的理論基礎(chǔ)上，基于當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村學(xué)前教育管理發(fā)展的特點(diǎn)和階段，有針對(duì)性地借鑒義務(wù)教育府際關(guān)系調(diào)整的有益經(jīng)驗(yàn)，探索出一條適宜中國(guó)國(guó)情的發(fā)展道路。

（一）以政府主導(dǎo)為前提確立農(nóng)村學(xué)前教育府際關(guān)系重構(gòu)的基本方向

在農(nóng)村學(xué)前教育領(lǐng)域中，歷史與實(shí)踐反復(fù)證明，科學(xué)合理、運(yùn)行有效的府際關(guān)系首先取決于政府主導(dǎo)地位的確立。 縱觀新中國(guó)成立以來(lái)農(nóng)村學(xué)前教育府際關(guān)系的演變歷程，凡是政府承擔(dān)主導(dǎo)職責(zé)的時(shí)期，農(nóng)村學(xué)前教育府際關(guān)系良性運(yùn)轉(zhuǎn)。 反之，凡是在政府職責(zé)退位甚至缺位的時(shí)期，政府將實(shí)際職責(zé)重心下放到街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至更低的村一級(jí)組織或公民個(gè)人，均導(dǎo)致了轉(zhuǎn)制風(fēng)潮和優(yōu)質(zhì)資源流失，加劇事業(yè)滑坡。

當(dāng)前，我國(guó)政府模式已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了從建國(guó)初期的統(tǒng)治型政府，到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期的管理型政府，再向和諧社會(huì)構(gòu)建時(shí)期的服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。 相應(yīng)地，政府職責(zé)重心也從“統(tǒng)治”向“管理”再向“服務(wù)”轉(zhuǎn)變［12］。 在公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮政府主導(dǎo)責(zé)任是服務(wù)型政府職責(zé)的應(yīng)有之義。 具體到農(nóng)村學(xué)前教育領(lǐng)域，政府主導(dǎo)應(yīng)突出體現(xiàn)在通過(guò)頂層設(shè)計(jì)和宏觀規(guī)劃以引導(dǎo)農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的正確方向，通過(guò)構(gòu)建科學(xué)合理且保障有力的管理體制為府際關(guān)系調(diào)整提供重要前提，通過(guò)切實(shí)履行財(cái)政投入責(zé)任為府際關(guān)系中財(cái)政重心上移提供重要保障，通過(guò)落實(shí)向貧困地區(qū)和弱勢(shì)群體的傾斜性政策以發(fā)揮各級(jí)政府推動(dòng)公平、助薄扶弱的功能。

（二）以職責(zé)重心提升為重點(diǎn)保障農(nóng)村學(xué)前教育府際關(guān)系的良性運(yùn)轉(zhuǎn)

農(nóng)村學(xué)前教育府際關(guān)系70 年的演變規(guī)律和義務(wù)教育府際關(guān)系的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)告訴我們，重心過(guò)低不利于政府管理責(zé)任的落實(shí)，也不利于事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。 總體來(lái)看，新時(shí)期農(nóng)村學(xué)前教育應(yīng)將府際職責(zé)的重心上提至縣、統(tǒng)籌職責(zé)上升至省市、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任歸于中央，切實(shí)將“國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)、省市統(tǒng)籌、以縣為主”的學(xué)前教育管理體制落到實(shí)處。

“國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)”重在明確發(fā)展方向、制定全國(guó)性的發(fā)展規(guī)劃和政策、統(tǒng)籌區(qū)域間公平發(fā)展等宏觀層面。 為更好地將這一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制落到實(shí)處，建議成立由相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為負(fù)責(zé)人、教育部門(mén)為主導(dǎo)、多部門(mén)協(xié)同參與的領(lǐng)導(dǎo)小組；制定高位、專門(mén)的農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展規(guī)劃與戰(zhàn)略，落實(shí)以推進(jìn)公平均衡為導(dǎo)向、以傾斜性財(cái)政投入和國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃為核心的保障性政策制度，從而構(gòu)建起?；尽⒂匈|(zhì)量的農(nóng)村學(xué)前教育公共服務(wù)體系。

“省市統(tǒng)籌”重在全面提升統(tǒng)籌重心，尤其是財(cái)政統(tǒng)籌重心。 從行政管理體制改革看，當(dāng)前我國(guó)正推行“省直管縣”改革，試圖通過(guò)減少政府層級(jí)、擴(kuò)大管理幅度以期為公眾提供更好的公共服務(wù)，此舉極大地增強(qiáng)了省政府的統(tǒng)籌力度、提升了統(tǒng)籌能力。 從統(tǒng)籌重點(diǎn)看，省市級(jí)政府除了制定本轄區(qū)政策法規(guī)外，最為重要的是完善財(cái)政投入制度、建立農(nóng)村專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)與轉(zhuǎn)移支付制度，不斷加大對(duì)薄弱農(nóng)村地區(qū)和人群的投入力度，切實(shí)減輕基層政府的財(cái)政壓力，使其將主要精力放在規(guī)范管理與質(zhì)量提升上去。

“以縣為主”指明了縣級(jí)政府是發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育的責(zé)任主體和管理重心，承擔(dān)縣域內(nèi)學(xué)前教育規(guī)劃與政策、辦園體制、教師隊(duì)伍建設(shè)及督導(dǎo)評(píng)估等各方面責(zé)任。 從歷史上看，縣一直是我國(guó)最基本的行政區(qū)劃單位，直接推動(dòng)著農(nóng)村各項(xiàng)事務(wù)的落實(shí)。 當(dāng)前的縣級(jí)政府已不是單純的行政單位，而是全面具有地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等一級(jí)完整現(xiàn)代意義上的地方政權(quán)，在供給和保障農(nóng)村基本公共服務(wù)方面發(fā)揮著越來(lái)越大的作用［13］360，對(duì)保障農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展也不例外。 在上級(jí)政府統(tǒng)籌下的以縣為主發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育，能很大程度上解決困擾多年的經(jīng)費(fèi)不足、師資不穩(wěn)等問(wèn)題。 當(dāng)然，強(qiáng)化縣級(jí)政府的主體責(zé)任，并不等于縣級(jí)政府包攬一切，而是要求其在有效兼顧效率與公平、?；九c促質(zhì)量等關(guān)系的基礎(chǔ)上，做好統(tǒng)籌規(guī)劃、保障支持、示范引領(lǐng)、組織管理、隊(duì)伍建設(shè)和督導(dǎo)評(píng)估等工作［14］。

（三）以事權(quán)與財(cái)力相匹配為原則保障農(nóng)村學(xué)前教育府際體系的功能發(fā)揮

農(nóng)村學(xué)前教育府際關(guān)系70 年演變表明，各級(jí)政府能否有效履職的關(guān)鍵在于是否具有與事權(quán)相匹配的財(cái)力，而事權(quán)與財(cái)力相匹配是府際關(guān)系構(gòu)建的核心原則之一，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。 一是各級(jí)政府的財(cái)權(quán)或財(cái)力應(yīng)與各自所承擔(dān)的管理責(zé)任相對(duì)應(yīng)［15］345-347。 換句話說(shuō)，給予一級(jí)政府相應(yīng)事權(quán)，則應(yīng)確保其具有履行該事權(quán)的財(cái)力（或財(cái)權(quán)），否則將會(huì)導(dǎo)致公共產(chǎn)品的供給不足、不穩(wěn)定或質(zhì)量低下等一系列問(wèn)題。 二是該原則在實(shí)際應(yīng)用中并不能簡(jiǎn)單地等同于“以事定財(cái)”，如果這樣就成為完全的分權(quán)或獨(dú)立，在我國(guó)行政體制下是不可能的；而更多情況下是一種外部平衡，即上級(jí)政府通過(guò)調(diào)節(jié)工具為下級(jí)政府的事權(quán)配備財(cái)力，而不是讓其自找財(cái)源以達(dá)到上級(jí)政府的目標(biāo)［16］349。

基于此，農(nóng)村學(xué)前教育府際關(guān)系的調(diào)整應(yīng)以事權(quán)與財(cái)力相匹配為原則發(fā)揮府際體系的積極功能。 一方面中央應(yīng)給予地方發(fā)展基礎(chǔ)教育的自主權(quán)，并依據(jù)職責(zé)異構(gòu)原則確立各級(jí)政府職責(zé)范圍，確保基層政府職責(zé)符合該級(jí)政府的特點(diǎn)，如充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信息溝通暢通、反應(yīng)靈活等優(yōu)勢(shì)，給予其管理和協(xié)助辦好中心園的屬地職責(zé)等。 另一方面具有統(tǒng)籌職責(zé)的政府應(yīng)通過(guò)下?lián)鼙Ｕ闲越?jīng)費(fèi)和激勵(lì)性經(jīng)費(fèi)為下級(jí)政府的事權(quán)配備相應(yīng)財(cái)力，并對(duì)薄弱農(nóng)村地區(qū)撥付傾斜性經(jīng)費(fèi)以促進(jìn)公平。 此外，事權(quán)與財(cái)力相匹配原則在執(zhí)行過(guò)程中還應(yīng)注意“同級(jí)平衡”和“上下級(jí)監(jiān)督”。 所謂“同級(jí)平衡”指的是賦予地方政府事權(quán)和財(cái)力后，還應(yīng)注重培育履行事權(quán)政府的管理能力、組織能力和創(chuàng)新能力等；所謂“上下級(jí)監(jiān)督”指賦予地方政府事權(quán)的上級(jí)政府應(yīng)對(duì)財(cái)力和能力的配置，及最終結(jié)果具有監(jiān)督權(quán)和問(wèn)責(zé)權(quán)，不是事權(quán)財(cái)力下放后完全無(wú)責(zé)，應(yīng)通過(guò)監(jiān)督問(wèn)責(zé)來(lái)保障農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的各方面予以落實(shí)［16］349。

綜上所述，重構(gòu)科學(xué)合理的農(nóng)村學(xué)前教育府際關(guān)系需要經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期反復(fù)的“實(shí)踐-修正-再實(shí)踐”。 這一方面與國(guó)情相關(guān)，我國(guó)是一個(gè)人口眾多、地域遼闊的大國(guó)，各地區(qū)、各民族的經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展很不平衡，學(xué)前教育存在著區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、群體間的顯著差異。 府際關(guān)系的調(diào)整和管理政策的實(shí)施都必須考慮到這些具體問(wèn)題，采取分步驟、分階段、分地區(qū)的推進(jìn)模式。 另一方面農(nóng)村學(xué)前教育管理體制的府際關(guān)系改革還與我國(guó)教育傳統(tǒng)和管理文化密切相關(guān)。 實(shí)踐證明，在改革過(guò)程中傳統(tǒng)文化的影響與積淀越深厚，業(yè)已形成的路徑依賴就越明顯，要改革這種路徑依賴所遇到的困難與阻力也就愈大［17］。 歷史經(jīng)驗(yàn)表明，農(nóng)村學(xué)前教育管理體制中府際關(guān)系的改革與演進(jìn)應(yīng)當(dāng)且必須采用漸進(jìn)式的改革模式，即使這種模式在實(shí)踐中可能出現(xiàn)諸多問(wèn)題，甚至反復(fù)倒退，也應(yīng)不斷修正、調(diào)整，分析引發(fā)新路徑出現(xiàn)的可能條件與形態(tài)，以此找到突破現(xiàn)有制度的“外部沖擊”與關(guān)鍵點(diǎn)［18］，以最終達(dá)成一種適合中國(guó)國(guó)情的農(nóng)村學(xué)前教育府際關(guān)系格局。