環(huán)境損害賠償和行政訴訟的探討

福建省寧德市生態(tài)環(huán)境局 王致深

中央兩辦在2017年發(fā)布了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方法》，改革方法還提出了多元化的擔(dān)責(zé)方式，對生態(tài)環(huán)境損害賠償提出了明確的要求，正式提出訴訟之前，需要展開磋商工作，磋商是訴訟的前置程序，在磋商不成功的情況下，才能提出訴訟。各地區(qū)應(yīng)當(dāng)建立完善的制度，保證行政訴訟的規(guī)范性與合法性。

一、生態(tài)環(huán)境損害的內(nèi)涵和特征

（一）生態(tài)環(huán)境損害的內(nèi)涵

要想了解生態(tài)環(huán)境損害的內(nèi)涵，需要準(zhǔn)確區(qū)分環(huán)境損害與生態(tài)環(huán)境損害之間的區(qū)別，對于環(huán)境損害來說，某個行為會對環(huán)境造成污染，破壞生態(tài)環(huán)境，甚至?xí)：ω敭a(chǎn)和生命的安全，這種行為就屬于環(huán)境損害；對于生態(tài)環(huán)境損害來說，在生態(tài)系統(tǒng)的運行中，如果系統(tǒng)進(jìn)入了某些污染物質(zhì)，在這些污染物的影響下，生態(tài)環(huán)境中的各個指標(biāo)都發(fā)生了變化，對整個系統(tǒng)造成了破壞，嚴(yán)重影響生態(tài)服務(wù)能力，這種情況就屬于生態(tài)環(huán)境損害。根據(jù)兩者的定義可以知道，環(huán)境損害的范圍更加廣泛，與之相比，生態(tài)環(huán)境損害更注重環(huán)境本身受到的影響，并不考慮財產(chǎn)和人體健康。判斷生態(tài)環(huán)境損害時，需要注意生態(tài)要素和環(huán)境要素的變化，還要關(guān)注生態(tài)系統(tǒng)功能的變化。對于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟來說，法律層面的“損害”有著明確的對象范圍，損害的對象主要是環(huán)境公共利益，不包含自然人或某個組織受到的損害。需要注意的是，不同的行為會造成不同的后果，可以根據(jù)損害限度進(jìn)行劃分，明確損害的層次。也就是說，出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害問題時，并非只有通過訴訟來解決問題，如果后果不嚴(yán)重，損害限度較低，生態(tài)環(huán)境能夠在短時間內(nèi)恢復(fù)，就不必提出賠償訴訟；如果后果非常嚴(yán)重，已經(jīng)形成了“顯著的不利變化”，往往會采用磋商以及賠償訴訟等方式。具體進(jìn)行判斷時，主要分析大氣、水、土壤等要素的變化，還要分析生物的相關(guān)指標(biāo)，如生物的數(shù)量、保育情況等。

（二）生態(tài)環(huán)境損害的特征

生態(tài)環(huán)境損害包括以下六個方面的特征：第一，損害結(jié)果具有公共性的特征。當(dāng)生態(tài)環(huán)境受到破壞后，會直接損害環(huán)境公共利益。第二，損害主體具有多樣性的特征。發(fā)生環(huán)境污染問題時，很難精準(zhǔn)判定責(zé)任主體，例如，大氣污染與工業(yè)廢氣排放、汽車尾氣排放、燃煤都有很大的關(guān)系，很難準(zhǔn)確界定責(zé)任主體。第三，損害過程具有累積性的特征。雖然生態(tài)環(huán)境具有一定的修復(fù)、自凈能力，但是修復(fù)能力比較有限，如果人們沒有及時發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境污染和破壞問題，在污染物的持續(xù)影響下，環(huán)境損害將會越來越嚴(yán)重。第四，損害后果具有廣泛性的特征。當(dāng)生態(tài)環(huán)境受到污染或破壞時，會引發(fā)一系列問題，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)非常復(fù)雜，很有可能影響其他區(qū)域的生態(tài)環(huán)境，形成大范圍的生態(tài)災(zāi)難。第五，生態(tài)環(huán)境損害的判定和修復(fù)具有較強的技術(shù)性。生態(tài)環(huán)境會受到多種因素的影響，很多原因都有可能造成生態(tài)環(huán)境損害，必須要運用專業(yè)的技術(shù)進(jìn)行跟蹤判定，利用技術(shù)性的工具修復(fù)生態(tài)環(huán)境。第六，生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)具有一定的局限性。生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)具有一定的要求，只有滿足損害范圍可控、損害結(jié)果可量化等方面的要求，才能順利進(jìn)行救濟(jì)，如果不滿足相關(guān)要求，就只能采用間接救濟(jì)的方式。

二、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度的關(guān)聯(lián)制度

（一）環(huán)境民事公益訴訟

從制度的適用范圍上看，兩種制度高度契合，在制度實施的過程中，經(jīng)常會出現(xiàn)界分模糊等問題。從生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的角度上進(jìn)行分析，主要涉及三方面的影響，分別是環(huán)境要素?fù)p害、生物要素?fù)p害以及生態(tài)系統(tǒng)功能退化。追責(zé)時，一般會考慮三種狀況：一是損害限度較高的突發(fā)性環(huán)境事件，二是特定區(qū)域的生態(tài)環(huán)境破壞、污染事件，如重點生態(tài)功能區(qū)等場所，三是其他損害生態(tài)環(huán)境的行為。在適用范圍上，一般會采用概括和列舉的方式。對于環(huán)境民事公益訴訟來說，其適用范圍包括兩個方面：一種是生態(tài)破壞，另一種是環(huán)境污染。存在環(huán)境風(fēng)險但是并未發(fā)生實際損害的情況不包含在環(huán)境民事公益訴訟范圍內(nèi)。兩種制度的結(jié)果面向和擔(dān)責(zé)方式也存在一定的相同之處，但是，兩種制度的理論基礎(chǔ)、功能、訴訟程序、訴訟標(biāo)的并不相同。

（二）環(huán)境行政公益訴訟

從訴訟主體和地位上看，兩種訴訟存在著明顯的差異。環(huán)境行政公益訴訟只有一個起訴主體，即檢察機(jī)關(guān)，而生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的主體并不是檢察機(jī)關(guān)，一般為政府和相關(guān)機(jī)構(gòu)部門。只有政府和相關(guān)機(jī)構(gòu)部門不作為、未依法行使訴訟權(quán)時，檢察機(jī)關(guān)才能夠提出公益訴訟。所以，檢察機(jī)關(guān)無法直接行使訴訟權(quán)，可以對政府和相關(guān)部門進(jìn)行監(jiān)督。從裁判方式上看，兩種訴訟制度主要是為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益，更好地治理生態(tài)環(huán)境，但是兩種訴訟制度的指向并不相同，當(dāng)生態(tài)環(huán)境受到實質(zhì)性的損害時，可以提出生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，如果環(huán)境公共利益受到損害與相關(guān)機(jī)構(gòu)部門不作為有關(guān)，這種情況下，檢察院才能他提出環(huán)境行政公益訴訟。從訴前程序上看，兩者的訴前程序并不相同，進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之前，一定會提前磋商。但是在環(huán)境行政公益訴訟之前，檢察機(jī)關(guān)會提前向有關(guān)部門發(fā)出環(huán)境保護(hù)檢察建議書。

（三）環(huán)境民事侵權(quán)訴訟

很少有法律會明確規(guī)定環(huán)境侵權(quán)民事責(zé)任，在我國的法律體系中，只有《環(huán)境保護(hù)法》和《侵權(quán)責(zé)任法》對其進(jìn)行了規(guī)定。出現(xiàn)環(huán)境侵權(quán)行為時，會引發(fā)環(huán)境損害后果，致害人和受害人之間會形成一定的法律關(guān)系。環(huán)境侵權(quán)一般產(chǎn)生于人為原因，需要明確的一點是，就算環(huán)境損害結(jié)果沒有真實出現(xiàn)，只要致害人的行為造成了可預(yù)見的環(huán)境損害風(fēng)險，就已經(jīng)形成了環(huán)境侵權(quán)，需要按照法律進(jìn)行處理，致害人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。該訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟存在以下兩方面的差異：第一，環(huán)境民事侵權(quán)訴訟主要指的是私權(quán)利的救濟(jì)，如果環(huán)境侵權(quán)行為使第三人受到了損害，則第三人有權(quán)請求賠償。生態(tài)環(huán)境損害賠償具備社會公眾共享特點，主要是為了維護(hù)社會環(huán)境公共利益，并不會針對特定的社會群體。第二，從訴訟結(jié)果上看，環(huán)境民事侵權(quán)訴訟以恢復(fù)原狀為主要目的，也就是恢復(fù)受損的利益，或者恢復(fù)某個主體的民事權(quán)利。生態(tài)環(huán)境損害賠償以修復(fù)生態(tài)環(huán)境為主要目的，兩者的救濟(jì)對象、救濟(jì)方式、修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)都有很大差異。

（四）海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟

《海洋環(huán)境保護(hù)法》對海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償進(jìn)行了規(guī)定，國家海洋局制定了《海洋生態(tài)損害國家損失索賠辦法》，最高人民法院還專門針對海洋生態(tài)環(huán)境損害問題制定了規(guī)則，確定了海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)、主體、適用范圍等。該訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟有一定不同，兩者有著不同的權(quán)利主體，發(fā)生海洋生態(tài)環(huán)境損害問題時，負(fù)責(zé)海洋環(huán)境監(jiān)管的部門具備提出訴訟的權(quán)利，發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害問題時，政府和有關(guān)部門可以進(jìn)行磋商，如果沒有達(dá)成一致意見，可以作為賠償權(quán)利人，直接提出訴訟。另外，兩種訴訟還有著不同的適用范圍和訴訟構(gòu)成，兩者的適用范圍需要參考相關(guān)法律，根據(jù)法律中的解釋確定適用范圍，從司法解釋上看，對于海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟適用范圍的描述是“適用”，而另一種訴訟的司法解釋為“參考適用”“參考適用”并不具備強制性。

（五）破壞環(huán)境資源保護(hù)罪刑制度

在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，如果發(fā)生嚴(yán)重破壞和污染生態(tài)環(huán)境的行為，造成了極為嚴(yán)重的后果，對生態(tài)環(huán)境和社會經(jīng)濟(jì)都造成了損害，就要按照“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”進(jìn)行懲處，為了規(guī)范公權(quán)力的行使，刑法中還明確說明了環(huán)境監(jiān)管失職罪。兩種制度的責(zé)任類型并不相同，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度主要是民事責(zé)任，一般會根據(jù)民法進(jìn)行處理，如果生態(tài)環(huán)境受到污染、破壞的限度非常嚴(yán)重，就要按照刑法進(jìn)行懲處。兩種制度的性質(zhì)也存在一定不同，當(dāng)一般的法律手段無法解決嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境污染破壞問題時，才會使用最后一種手段，以破壞環(huán)境資源保護(hù)罪制度進(jìn)行處罰。生態(tài)環(huán)境損害賠償金能夠救濟(jì)生態(tài)環(huán)境，賠償金主要為貨幣，這種賠償與刑事處罰的罰金并不相同，無法抵消刑事罰金[1]。

（六）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度

我國制定了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法》，明確界定了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中的責(zé)任，如果因為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的決策不夠合理，或者因為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的不作為，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境受到損害，需要追究黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任。該制度和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度的區(qū)別主要體現(xiàn)在以下兩點：第一，兩者有著不同的主體，一個是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，另一個是損害生態(tài)環(huán)境行為人。第二，兩者有著不同的追責(zé)方式和追責(zé)途徑，從當(dāng)前的追責(zé)方式上看，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的追責(zé)主要包括以下幾種方式：誡勉談話、新聞發(fā)布會、降職免職、黨紀(jì)政紀(jì)處分、追究刑事責(zé)任等，屬于行政追責(zé)。對于生態(tài)環(huán)境損害賠償來說，主要包括修復(fù)生態(tài)環(huán)境、賠償損失、賠禮道歉等方式，屬于司法追責(zé)[2]。

三、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度的優(yōu)化策略

（一）完善訴前磋商程序

首先，調(diào)查案件和收集證據(jù)。行政執(zhí)法人員收集證據(jù)時，應(yīng)當(dāng)保證證據(jù)鏈條的完整性，前期收集的證據(jù)會直接影響后期的執(zhí)行效果，應(yīng)當(dāng)確保各個證據(jù)之間相互印證，不會出現(xiàn)證據(jù)相矛盾的情況。在生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法工作中，需要依次展開檢查詢問工作，執(zhí)法過程中需要拍攝照片，最后才能責(zé)令改正。執(zhí)法人員勘查現(xiàn)場的時候，現(xiàn)場中要有兩名以上的執(zhí)法人員，如果需要修改筆錄，需要在修改部位簽字，保證內(nèi)容的真實性。執(zhí)法人員收集證據(jù)時，應(yīng)當(dāng)滿足專業(yè)性的要求，可以適當(dāng)擴(kuò)大收集范圍和延長時間跨度，如果存在第三人收集的證據(jù)，要注意證據(jù)的法律效力，為了保證調(diào)查和證據(jù)收集工作順利開展，應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)好相關(guān)部門。其次，開始磋商，進(jìn)入磋商環(huán)節(jié)，就代表著權(quán)利人和賠償義務(wù)人正式進(jìn)入?yún)f(xié)商階段，應(yīng)當(dāng)明確進(jìn)入磋商的條件和標(biāo)準(zhǔn)。磋商有著明顯的公私交融的特點，具有公權(quán)力屬性，同時還遵循民法意思自治原則。在磋商過程中，需要明確磋商范圍、賠償義務(wù)人的客觀條件。再次，監(jiān)督磋商過程，為避免權(quán)力被濫用，應(yīng)當(dāng)建立完善的監(jiān)督體制，加強黨的監(jiān)督、檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督以及社會輿論的監(jiān)督。最后，保證磋商協(xié)議被切實履行，形成磋商協(xié)議后，需要從司法上確認(rèn)磋商協(xié)議，確保生態(tài)環(huán)境能夠得到修復(fù)，生態(tài)環(huán)境損失能夠得到賠償[3]。

（二）完善訴訟程序

第一，起訴條件和訴訟管轄。在訴訟之前，應(yīng)當(dāng)明確訴訟的條件和要求，只有滿足相關(guān)規(guī)定，才能正式提出生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。對于訴訟管轄來說，不同地區(qū)的同級法院享有管轄權(quán)，在案件受理過程中明確訴訟管轄，能夠使案件受理更加規(guī)范、高效。第二，原告主體和請求權(quán)基礎(chǔ)，請求權(quán)基礎(chǔ)包括兩個類型：一方面，請求權(quán)基礎(chǔ)還沒有實現(xiàn)條文化，另一方面，請求權(quán)基礎(chǔ)已經(jīng)實現(xiàn)條文化。第三，被告主體和責(zé)任構(gòu)成，確定原告主體資格以及請求權(quán)基礎(chǔ)后，還要確定被告主體，根據(jù)法律規(guī)定，做出違法行為并造成生態(tài)環(huán)境損害的主體屬于被告主體，應(yīng)當(dāng)賠償相應(yīng)損失。在某些情況下，被告主體確認(rèn)存在爭議，如多個行為人共同造成生態(tài)環(huán)境損害，可以根據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》第三章進(jìn)行判定。第四，生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估。這項工作具有較強的專業(yè)性，必須要交給專業(yè)的機(jī)構(gòu)，由專業(yè)人員進(jìn)行鑒定和評估，在整個訴訟過程中，需要將鑒定評估工作融入法定程序中，建立完善的鑒定評估制度，按照規(guī)范化的鑒定評估方法展開工作，解決鑒定評估費用問題。第五，舉證和認(rèn)證規(guī)則，對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的相關(guān)規(guī)則進(jìn)行設(shè)計時，可以參考一般環(huán)境侵權(quán)訴訟的規(guī)則，采用舉證責(zé)任倒置的方式，遵循無過錯責(zé)任原則。在認(rèn)證規(guī)則的設(shè)定中，可以參考《刑事訴訟法司法解釋》中的63條和65條，執(zhí)法人員收集證據(jù)的過程中，這些證據(jù)能夠在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中發(fā)揮作用。第六，懲罰性賠償，對被告人執(zhí)行懲罰性賠償時，被告人不僅要承擔(dān)環(huán)境損害的賠償，還要承擔(dān)額外的賠償責(zé)任，懲罰性賠償主要起到威懾和警示作用，避免被告人再次損害生態(tài)環(huán)境[4]。

（三）完善執(zhí)行程序

訴前保全：在訴訟執(zhí)行階段，訴訟保全包含兩個情況，其中一種情況是訴前保全，另一種情況是訴中保全。訴前保全主要是為了保障原告方的利益，避免原告方的損失得不到有效彌補。先予執(zhí)行：在民法中，為了保障被害方的權(quán)益，在判決還沒有生效的時期，可以采用先予執(zhí)行的方式，一般在緊急案件中會采取先予執(zhí)行制度，避免生態(tài)環(huán)境受到更為嚴(yán)重的破壞，通過先予執(zhí)行保障被害人的合法權(quán)益，減輕損害限度。監(jiān)督修復(fù)效果執(zhí)行情況：生態(tài)環(huán)境修復(fù)需要采用專業(yè)的技術(shù)，機(jī)關(guān)、組織和公眾都可以參與監(jiān)督過程，在各方監(jiān)督中，盡快恢復(fù)生態(tài)承載力，修復(fù)生態(tài)環(huán)境[5]。

（四）完善配套制度

首先，建立賠償資金管理制度，當(dāng)生態(tài)環(huán)境受到破壞之后，經(jīng)過磋商和訴訟，賠償義務(wù)人需要支付一定的賠償資金，為了更好地管理賠償資金，需要明確賠償損失的要求，賠償損失并不是簡單地填補損害的部分，在賠償損失的過程中，還需要進(jìn)行教育懲戒，發(fā)揮警示教育作用。生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作需要專業(yè)技術(shù)的支持，可以由污染責(zé)任護(hù)體負(fù)責(zé)修復(fù)的資金，具體的修復(fù)工作交給專業(yè)人士負(fù)責(zé)，最大限度保證修復(fù)效果，提高修復(fù)效率。主管部門可以設(shè)立財政專戶，單獨對賠償資金進(jìn)行核算與管理；可以用賠償資金代替修復(fù)基金，設(shè)立環(huán)境保護(hù)基金，以此來管理賠償資金。還可以通過信托的委托人進(jìn)行管理，利用公益信托管理資金。其次，建立環(huán)境責(zé)任保險制度。該制度產(chǎn)生于公眾責(zé)任保險制度，該制度能夠防范排污企業(yè)帶來的環(huán)境風(fēng)險，促使企業(yè)做好排污工作，主動預(yù)防環(huán)境風(fēng)險。對該制度進(jìn)行完善時，需要保證制度的可操作性和適用性。最后，建立環(huán)境共同基金制度，該制度能夠保證資金管理效果，確保資金被合理使用，還能從多個渠道提供資金，保證資金來源的穩(wěn)定性，制度中應(yīng)當(dāng)明確受理賠償?shù)臈l件，規(guī)范化管理基金，降低資金風(fēng)險[6]。

四、結(jié)論

生態(tài)環(huán)境損害賠償行政訴訟需要制度的支持和法律的保障，要不斷完善生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度，明確該制度和生態(tài)環(huán)境相關(guān)制度的區(qū)別，在訴訟過程中，依法追究賠償責(zé)任，《環(huán)境保護(hù)法》的修訂應(yīng)當(dāng)以環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理為主，在法律中明確請求權(quán)基礎(chǔ)，規(guī)范磋商程序和訴訟程序，加強對賠償資金的管理。