我國行政法學體系分析

中共撫州市委黨校 徐來鳳，劉希琪

自1989年推出《行政訴訟法》之后，基于規(guī)范和控制行政權的目的，中國法學界開始探究行政法學總論體系的構建。近年來，隨著行政法學的概念、范疇、適用等得到進一步梳理，中國行政法釋義學逐步完善，中國行政法學體系建設得到了有效推動。從學術角度來看，在構建中國行政法學體系時，實際上需要重點關注三項內(nèi)容，即中國行政法學實定法體系、中國行政法學理論體系和中國行政法學方法體系。

一、中國行政法學體系的基礎：實定法體系

通常情況下，國家的實定法是制定該國法學學術體系的根基，因此，中國行政法學體系也應當建立在中國實定法體系的基礎之上。簡單來說，中國行政實定法體系主要由兩部分構成：一是中國行政法規(guī)范體系，二是中國行政法制度體系。

（一）中國行政法規(guī)范體系

中國行政法規(guī)范體系的根基在于中國于1989年推出的《行政訴訟法》，這是中國行政法的源頭，也是此后行政訴訟得以推行的關鍵。最初的行政法被歸入民事法中，沒有獨立的行政法規(guī)范體系，因此行政法學常被作為行政管理學的附屬學科，而《行政訴訟法》的出臺改變了行政法的尷尬地位，中國行政法終于具備了獨立的法規(guī)范體系，行政法學也成了獨立的法學學科。

總的來說，中國行政法規(guī)范體系的構建過程頗為波折，未能如刑法、民法等的法規(guī)范體系一般實現(xiàn)一體化建設，而是在以《行政訴訟法》為基礎，逐漸建立起來的。在《行政訴訟法》頒布以后，我國行政救濟制度得到了優(yōu)化，并建立了一套新的行政訴訟裁判規(guī)范體系，后來，我國又針對《行政訴訟法》的實踐情況對其進行了修訂，然后據(jù)此編制系列相關司法解釋，《行政訴訟法》最終成為中國行政法規(guī)范體系的救濟規(guī)則和下游規(guī)范。此后，基于《行政訴訟法》的“合法性審查”原則，我國又編制了規(guī)制行政機關的上游規(guī)范、規(guī)制行政行為的中游規(guī)范，并相繼推出《行政處罰法》《行政許可法》《行政強制法》三個重要法律，這三者即人們常說的“立法三部曲”。此外，中國行政法規(guī)范體系的下游規(guī)范同樣是以《行政訴訟法》為基礎而構建的，主要包括《行政復議法》和《國家賠償法》兩部法律。隨著上、中、下游規(guī)范均逐步建立，中國行政法規(guī)范體系終于成型，并隨著其他法律法規(guī)的推出而逐漸實現(xiàn)系統(tǒng)化，例如《高等教育法》《食品安全法》等。

（二）中國行政法制度體系

法律體系需要以制度為支撐，因此，中國行政實定法體系也必須具備應有的制度體系。中國行政法制度體系構建的關鍵在于對規(guī)范體系進行整理，從而得到行政法規(guī)范的“共性”，該“共性”主要表現(xiàn)為兩點：一是法律素材的共性，二是法律特征的共性。所以，在實踐過程中，不論是行政行為、行政處罰、行政強制，還是行政復議、行政程序、行政許可等，均屬于中國行政法制度體系的重要基礎和要點。

基于保證中國行政法制度體系具備良好覆蓋面的目的，在逐步完善中國行政法制度體系的過程中，應當始終遵循“依法行政”這一核心理念，并結(jié)合行政機關、行政行為和法律責任對制度體系加以規(guī)范，最終建設其完備的理論譜系，促進中國行政法學體系的完善。值得一提的是，中國行政法學理論譜系涉及三類法學譜系：一是憲法學譜系，二是行政訴訟法學譜系，三則是以規(guī)制為中心譜系，而隨著習近平新時代中國特色社會主義思想形成，并被寫入憲法序言，中國行政法學體系的構建也應當嚴遵習近平法治思想，并由此推動行政法法典化。

二、中國行政法學體系的核心：理論體系

理論體系實際上是實定法體系的學理化表達，因此，中國行政法學理論體系中不僅包括行政法學的基本概念、學說，也包括行政法學的范疇、原則等，是行政法學具備學科獨立性的標志。關于中國行政法理論體系的構建，主要取決于三點：一是理論基礎，二是基本原則，三則是范疇。

（一）行政法理論基礎

行政法理論基礎是行政法學理論體系邏輯的開始，顯示了行政法存在的客觀基礎，一方面用于解釋行政法現(xiàn)象，另一方面還可用于指導行政法學研究，且也可對行政法治實踐起到指示作用，是中國行政法學體系得以構建的關鍵。在奠定中國行政法理論基礎的過程中，曾出現(xiàn)過多種學說之爭，例如“服務論”“平衡論”“管理論”等，總體來看，這些學說都尚需討論，但卻促成了“平衡”“保權”“溝通”等思想同中國行政法學的融合，中國行政法學理論基礎由此呈現(xiàn)出多元化發(fā)展特征。

（二）行政法基本原則

行政法基本原則是行政法法規(guī)的核心與價值所在，在解釋和完善行政法中發(fā)揮著巨大的作用，并可有效調(diào)控行政裁量權，屬于行政法規(guī)范及制度的基本性原理。限于我國行政法尚未完成法典化，我國行政法基本原則可見于多處，例如行政法治實踐、行政法規(guī)范以及司法判例等，頗為分散，尚未完成體系化建設，有賴于此后進一步對其進行歸納總結(jié)。周佑勇認為，行政法基本原則至少應當包括三個原則：一是行政法定原則，二是行政均衡原則，三是行政正當原則，而這三個原則又可細分為多個下位原則，包括法律優(yōu)先原則、平等原則、比例原則等，恰是行政法治價值的體現(xiàn)。近年來，有學者提出，行政法基本原則也應當納入效能原則，而效能原則偏重效率和績效的特征不僅有利于行政任務的高效完成，還有利于實現(xiàn)個案正義，因此廣受推崇。

（三）行政法學范疇

范疇體現(xiàn)了學科的成熟，所以，要想探究中國行政法學理論體系，就必然要關注到行政法學的范疇。從理論層面來看，當前，我國已經(jīng)構建了以“行政主體—行政行為—行政救濟”為基本邏輯結(jié)構的行政法學范疇體系，不過，在推進該體系完善的過程中，尚有一些問題未能達成統(tǒng)一。

首先，中國行政法學范疇體系的邏輯結(jié)構存在爭議。在構建中國行政法學范疇體系邏輯結(jié)構的過程中，出現(xiàn)了“單雙之爭”，我國法學界圍繞單線型邏輯結(jié)構和雙線型邏輯結(jié)構誰當為行政法學范疇體系的邏輯結(jié)構而爭論不休。所謂單線型邏輯結(jié)構，即指以行政主體為基礎，結(jié)合行政行為和行政救濟，逐步構建行政法學范疇體系；而雙線型邏輯結(jié)構下行政法學范疇體系的構建則主要基于行政法律關系的雙方主體，從研究面來講，相較于單線型邏輯結(jié)構，顯得更為全面，不過，目前，我國行政法學實定法體系及理論體系都基于單線型邏輯結(jié)構而建，這使得雙線型邏輯結(jié)構在適配性上略弱。

其次，中國行政法學范疇體系的要素選擇存在爭議。我國行政法學主要包括兩大要素：一是行政主體，二是行政行為，其中，前者源于行政訴訟司法實踐中認定適格被告的現(xiàn)實需要，而后者則通常指行政機關基于法規(guī)行使職權的一系列行為。整體來說，我國行政主體及行政行為之所以為存在爭議，主要是因為兩者在以往的發(fā)展過程中，融合了他國的一些相關理論，造成我國在推行行政主體及行政行為理論中國化的過程中，出現(xiàn)了一些較為顯著的不適配性問題，隨著我國行政法學體系的完善，這些問題自然可以得到有效解決。

三、中國行政法學體系的內(nèi)部橋梁：方法體系

中國行政法學體系的構建離不開方法體系，而行政法學方法體系正是連接起中國行政實定法體系和理論體系的關鍵。簡單來說，中國行政法學方法體系主要由三種研究方法構成：一是政法法學，二是法教義學，三是社科法學。三者互為補充，共同構建了具有良好發(fā)展前景的中國行政法學方法體系。

（一）政法法學

所謂政法法學研究方法，主要重在研究政治因素對行政法學術研究的影響和價值偏好，因此，其關注的重點為法學的政治品質(zhì)，主要包括兩點：一是法學在政治層面上是否正當，二是法學在政治層面上是否合法。行政法主要基于憲法而建，因而本身就具備較強的政治性，而倘若用政法法學研究方法對我國行政法加以解析，可以發(fā)現(xiàn)，目前，我國憲法所規(guī)定的人民主權、人權保障等原則，已經(jīng)為我國政法規(guī)范政府公權力合法運行奠定了有力的政治基礎。而基于我國憲法對“依法執(zhí)政”及“民主行政”的強調(diào)，我國行政實定法體系在構建過程中，必須始終堅持以民為主，從而推動服務型法治政府的建成。值得一提的是，前文所提到的，基于習近平新時代中國特色社會主義思想發(fā)展，將習近平法治思想融入行政法學這一舉動，正是政法法學發(fā)揮其方法論功能的體現(xiàn)。

（二）法教義學

法教義學是一種思維方法，其以現(xiàn)行實定法為基礎，重在對實定法做出解釋，并推動實定法的體系化。行政法學成為獨立法學學科的關鍵，就在于法教義學能夠有效闡釋行政實定法體系，所以，從這個層面上來講，不論是對于行政法學實定法體系，還是對于行政法學理論體系，行政法教義學都具備規(guī)范遵循之意義。換句話說，以《行政訴訟法》中的行政實定法體系為基礎，結(jié)合法教義學的融貫性方法，便可得出行政法理論基礎、行政法基本原則等，從而逐步建立起相應的行政法學理論體系?，F(xiàn)如今，法教義學已經(jīng)成為我國健全政治訴訟制度的主要手段。

（三）社科法學

所謂社科法學，簡單來說，就是以經(jīng)驗為手段，對所有涉及法律的現(xiàn)象、問題進行研究的一種方法。雖然社科法學研究的內(nèi)容同法律有關，但其中所用的經(jīng)驗卻多為非制度類經(jīng)驗，即同法律無關的各類事實和現(xiàn)象，也就是人們常說的“活法”?！盎罘ā笔腔谏鐣l(fā)展及實踐而生，因此能夠賦予行政法學體系現(xiàn)實意義上的支撐，是行政法學體系得以實踐的關鍵。在政府行使裁量權的時候，必須充分參考“活法”，以確保裁量正義。隨著個案適用法律的推進，法院承擔起了審查行政裁量的重任，此后，法院當以行政法學范疇為基礎，結(jié)合社科法學和相關實踐經(jīng)驗，逐步推動具備中國化行政法學范疇體系的建成，由此加快我國行政法體系建立、健全的進程。

四、中國化行政法學體系建立的注意事項

通過對我國行政法學體系構建要素進行分析后可知，中國行政法學體系，就是以中國行政實定法體系為基礎，以中國行政理論體系為核心，以中國行政法學方法體系為手段，逐步構建起來的一個龐大體系。事實上，中國行政法學體系不僅是中國行政法學學科體系的基礎，也是中國行政法學話語體系的基礎，因此，中國行政法學體系的構建除了包括既定要素以外，還應當結(jié)合當前中國的實際情況，充分吸收中國的相關理論，從而確保所建立的行政法學體系同中國國情相適應，真正建成具備中國特色的行政法學體系。

（一）關于行政權運作

只有在黨的領導下，我國行政權才可以穩(wěn)定運作，因此，在構建中國化行政法學體系時，要把黨的領導融入其中，確保行政權始終處于黨的領導之下。需要注意的是，在此，行政法學所關注不僅是行政權本身，還涉及行政權運作同黨的領導之間關系的處理，包括“依法執(zhí)政”中“法”的覆蓋范圍、黨內(nèi)法規(guī)同行政法的契合等，所以，推動行政法學法典化的過程中，要嚴遵習近平法治思想，充分踐行“以人民為中心”的要義，協(xié)調(diào)好個人利益同公共利益的關系，從而有效發(fā)揮行政法學的核心價值。

（二）關于行政法學知識資源

須知，法律不是突然生成的，而是在長期的實踐過程中積累而來的，因此，立法活動實際上是解釋法律的過程。中國行政法學建立在中國特色社會主義法治實踐的基礎之上，所以中國行政法學體系的構建既需要參考他國已有的經(jīng)驗和知識體系，也要結(jié)合我國實際國情，從而逐步完善我國行政法學體系，建立起中國治理理論邏輯。前文所提到的各類爭議問題，如“單雙之爭”等，就必須通過中國經(jīng)驗而獲得，倘若照搬他國經(jīng)驗，并不能有效應對。所以，我國在構建中國行政法學體系之時，應當理性看待各類行政法學知識資源，合理選用，從而提升我國行政法學體系的可實踐性。

（三）關于國家、政府、社會之間的關系處理

在傳統(tǒng)的公法學中，國家、社會、政府總是處于分割狀態(tài)，但在我國推行“依法治國、依法執(zhí)政、依法行政”的大環(huán)境下，倘若依舊讓國家、社會、政府割裂開來，恐怕難以建成符合我國國情的行政法學體系。據(jù)此，我國在建立行政法學體系的過程中，應當關注到依法執(zhí)政、依法行政以及依法治國之間的關系，將國家、社會、政府有效連接起來，協(xié)調(diào)好三者關系，構建三位一體的發(fā)展模式，用發(fā)展的目光來看法治建設，以法治實踐推動行政法學的進一步發(fā)展。

五、結(jié)語

1989年以前，我國并無行政法學，行政法學被歸為行政學的附屬學科，而行政法也附屬于民事法，事實上，我國關于行政法學的研究是從《行政訴訟法》推出后才開始的。《行政訴訟法》的建立標志著我國行政法學成為一門獨立的學科和獨立的法律部門，也標志著我國現(xiàn)代行政法律制度建設的開始。通過分析中國行政法學實定法體系、行政法學理論體系以及行政法學方法論體系可知，目前，我國行政法體系建設已經(jīng)取得了頗為不錯的成效，但其中也存在著較多的爭議和亟待完善之處，中國行政法學體系健全的任務依舊任重而道遠。在今后，應當以習近平新時代中國特色社會主義思想和習近平法治思想為基礎，重點推動行政法法典化，加快行政基本法的建設步伐，在不斷解決中國法治實踐中出現(xiàn)的各類問題的過程中，形成中國標識性法學范疇，制定符合國情的依法行政原則和制度，完善行政主體理論、行政行為理論以及行政救濟理論，最終構建起具備中國特色的行政法學體系。