濱州水生態(tài)保護(hù)暨水資源高質(zhì)量利用對策分析

孟令文，張寶軍，王 龍

（1.濱州市城鄉(xiāng)水務(wù)發(fā)展服務(wù)中心，山東 濱州 256600；2.濱州市引黃灌溉服務(wù)中心，山東 濱州 256600）

濱州市位于山東省北部、黃河下游、魯北平原，地處黃河三角洲腹地，全市境域橫跨黃河兩岸，東西跨徑120 km，南北跨徑175 km，土地總面積9 600 km2，下轄濱城區(qū)、沾化區(qū)、鄒平市、惠民縣、陽信縣、無棣縣、博興縣和濱州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、濱州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、北海經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，共29 個街道、58 個鎮(zhèn)、4 個鄉(xiāng)。全市耕地面積46.39 萬hm2，有效灌溉面積34.86萬hm2。區(qū)域?qū)俨澈衬习逗屯今旕R頰河水系諸河下游，全市淡水資源貧乏，人均占有淡水資源量僅265 m3，屬于人均水資源量小于500 m3的水危機(jī)區(qū)。黃河水是濱州市最主要的客水資源，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對黃河水依賴程度高，現(xiàn)狀為超載治理區(qū)。國內(nèi)學(xué)者從水資源的承載能力、水資源綜合開發(fā)保護(hù)、區(qū)域水資源的綜合利用[1-7]等角度分別進(jìn)行研究，對區(qū)域水資源的科學(xué)配置、高質(zhì)量利用提供了重要參考。對于先天稟賦差、資源型缺水嚴(yán)重的區(qū)域，堅(jiān)持水資源最大的剛性約束，貫徹以水而定、量水而行，優(yōu)化配置區(qū)域水資源，對于踐行黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略、推動區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展具有重大意義。

1 區(qū)域水資源和生態(tài)保護(hù)現(xiàn)狀

1.1 水資源結(jié)構(gòu)配置情況

濱州市各縣市區(qū)80%以上居民生活和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水高度依賴黃河水，特別是黃河以北7 個縣區(qū)尤為突出。多年來超計(jì)劃取用黃河水問題突出，而當(dāng)?shù)氐乇硭?、地下水和長江水利用率嚴(yán)重不足。以2020 年為例，山東省下達(dá)濱州市水資源總量控制目標(biāo)為16.265×108m3，其中當(dāng)?shù)氐乇硭?.33×108m3、地 下 水1.86×108m3、黃 河 水8.57×108m3、長 江 水1.505×108m3，而實(shí)際用水情況為15.82×108m3，其中當(dāng)?shù)氐乇硭?.26×108m3，占指標(biāo)量29%；地下水0.92×108m3，占指標(biāo)量49%；黃河水13.47×108m3，占指標(biāo)量157%；長江水0.17×108m3，占指標(biāo)量11%。

1.2 河湖管護(hù)、河湖清違情況

濱州市持續(xù)加大河湖清違整治力度，在全市集中開展了河湖水安全水污染水環(huán)境水生態(tài)隱患排查整治行動，先后開展了13 輪次問題核查整改，核查疑似問題3 268個，整治河湖“四亂”問題1 922處，水生態(tài)環(huán)境顯著改善。美麗幸福河湖建設(shè)工作不斷加強(qiáng)，成功創(chuàng)建11 條95.75 km 省級美麗示范河湖，完成98 條美麗幸福河湖達(dá)標(biāo)，建成5 條35.23 km 市級美麗幸福示范河湖。強(qiáng)化水域岸線管控，完成520條河湖“一河一策”編制，為全市未來3 a河湖治理和管護(hù)提供了科學(xué)規(guī)劃。同時，全市457條4 819.95 km河湖劃界矢量數(shù)據(jù)核查已確定，為加強(qiáng)河道監(jiān)管、制定管理規(guī)劃提供了重要依據(jù)。

1.3 非居民用水超定額加價情況

濱州市自7 月實(shí)施非居民用水超定額（計(jì)劃）累進(jìn)加價制度后，各縣市區(qū)將其作為加強(qiáng)節(jié)約用水管理、提高水資源利用效率、落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度、建設(shè)節(jié)水型社會的一項(xiàng)重點(diǎn)工作。截至目前，該制度實(shí)施推進(jìn)順利，各縣市區(qū)對規(guī)模以上用水企業(yè)均實(shí)行了水務(wù)經(jīng)理制度，全市總計(jì)對197戶非居民用水戶實(shí)行了超定額加價，完成比例為72%。其中，沾化區(qū)已完成加價收費(fèi)，高新區(qū)僅完成13%。從與用水企業(yè)座談情況來看，非居民用水實(shí)施超定額（計(jì)劃）累進(jìn)加價沒有對企業(yè)效益產(chǎn)生較大影響，而對節(jié)水意識提高、強(qiáng)化用水定額執(zhí)行、申報(bào)合理用水計(jì)劃和節(jié)約用水規(guī)范管理等方面起到了較大的促進(jìn)作用。

1.4 水權(quán)交易、水價改革等情況

各縣市區(qū)目前執(zhí)行的水價已20 a 左右未調(diào)整，自來水基本水價1.6～2.4 元不等，居民生活用水和非居民生活用水分別定價，水價成本在用水企業(yè)生產(chǎn)成本中占比較低，一般在1%～3%。水權(quán)制度改革是促進(jìn)節(jié)約用水、激活水資源指標(biāo)存量、落實(shí)黃河水資源超載限批政策的重要手段。當(dāng)前，各縣市區(qū)對水權(quán)制度改革尚處于起步或探索階段，其中濱城區(qū)編制完成《濱城區(qū)水權(quán)確權(quán)登記與水市場建設(shè)實(shí)施方案》，沾化區(qū)出臺《濱州市沾化區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革農(nóng)業(yè)水權(quán)分配方案（暫行）》和《濱州市沾化區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革農(nóng)業(yè)水權(quán)交易方案（暫行）》，惠民縣水權(quán)交易信息已在省交易平臺掛牌并于12 月10 日簽訂水權(quán)交易合同，實(shí)現(xiàn)濱州水權(quán)交易零突破。

1.5 水生態(tài)保護(hù)情況

濱州市積極對接黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌“山水林田湖草沙”綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，實(shí)施94 km 黃河淤背區(qū)綠化提升改造工程，推動完成427 個村的農(nóng)村生活污水治理和33處黑臭水體治理。2020 年完成造林1.03 萬hm2、農(nóng)田林網(wǎng)0.81 萬hm2，林木覆蓋率達(dá)31.9%；濕地保護(hù)總面積達(dá)到17.6 萬hm2，列山東省第4 位，小開河灌區(qū)成功創(chuàng)建全國首個引黃灌區(qū)國家級濕地公園。2021 年2 月8 日，國家一級保護(hù)鳥類青頭潛鴨驚現(xiàn)濱州濕地，被市森林保護(hù)中心工作人員野外巡查時發(fā)現(xiàn)。目前，全球青頭潛鴨成鳥種群數(shù)量已經(jīng)小于700 只，成為全球最瀕危的水禽之一，堪稱“鳥中大熊貓”。青頭潛鴨在濱州市區(qū)出現(xiàn)，說明該市鳥類食物資源豐富，環(huán)境適宜，水域清澈、干凈、寬闊，生存環(huán)境安全。

2 區(qū)域水資源配置及水環(huán)境存在的問題

2.1 水資源配置結(jié)構(gòu)不合理

目前，濱州市屬于黃河水資源超載區(qū)，全市黃河水利用量超過總用水量的70%，長江水、非常規(guī)水源利用量占總用水量比例較低，尚未從制度、政策等層面上規(guī)定將長江水、非常規(guī)水源全面納入水資源統(tǒng)一配置體系，長江水及非常規(guī)水源利用的執(zhí)行力度不足。以博興縣和鄒平市為例，博興縣長江水指標(biāo)為0.52×108m3，而年均用水量僅為0.1×108m3，黃河水指標(biāo)為0.9×108m3，年均用水量達(dá)1.2×108m3；鄒平市超指標(biāo)引用黃河水年均高達(dá)1.5×108m3，超指標(biāo)144%，而長江水消納量僅占指標(biāo)量的20%。目前，多數(shù)企業(yè)對中水利用意愿不強(qiáng)。中水處理的費(fèi)用較高，僅降低鹽分的成本就高達(dá)3 元/m3以上，接近自來水水價，而且各項(xiàng)指標(biāo)不如自來水；中水達(dá)不到生產(chǎn)用水的標(biāo)準(zhǔn)，各項(xiàng)指標(biāo)目前仍然達(dá)不到自來水標(biāo)準(zhǔn)，作為生產(chǎn)用水必須進(jìn)行二次處理。

2.2 河湖管護(hù)長效機(jī)制不健全

濱州市河流眾多，管護(hù)任務(wù)繁重。自2017 年全面推行河長制以來，該市全面建立了4 級河長體系，河湖管理體制發(fā)生重大變化，實(shí)行了河長領(lǐng)導(dǎo)下的部門協(xié)同治水機(jī)制，同時扎實(shí)開展“清河行動”“清河行動回頭看”和“清四亂”等專項(xiàng)行動，河湖面貌得到明顯改善。但對表對標(biāo)濟(jì)南、日照等先進(jìn)地市，該市河湖日常管護(hù)工作存在較大差距，河管員隊(duì)伍建設(shè)相對滯后，導(dǎo)致省市縣級河道日常管護(hù)不到位、農(nóng)村河湖嚴(yán)重失管，成為制約該市河長制湖長制提檔升級的明顯短板。另外，美麗幸福河湖建設(shè)資金投入嚴(yán)重不足，省市級無補(bǔ)助，只能將壓力傳導(dǎo)給基層，一個縣市區(qū)2 條的任務(wù)需要32 萬元。建成以后省里每3 a 復(fù)核1 次，保潔的費(fèi)用根據(jù)相關(guān)地市的經(jīng)驗(yàn)每年6 000 元/km，2022 年該市申報(bào)成功的河段約73 km（黃河有國家補(bǔ)助除外），每年維護(hù)費(fèi)用約43.8萬元。

2.3 非居民用水超定額（計(jì)劃）加價有待規(guī)范

各縣市區(qū)用水計(jì)劃申報(bào)、下達(dá)程序不夠規(guī)范，據(jù)山東博興華韻水業(yè)有限公司、高新區(qū)龍吟水務(wù)有限公司反映，管網(wǎng)內(nèi)部分用水企業(yè)申報(bào)用水計(jì)劃時主要參考往年用水量，忽略了行業(yè)用水定額約束作用，或者對下一年企業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量缺乏合理研判，導(dǎo)致用水量與用水計(jì)劃差距較大，進(jìn)一步增加了非居民用水超定額（計(jì)劃）加價難度。在與鄒平市部分涉水企業(yè)座談時發(fā)現(xiàn)，鄒平市重點(diǎn)用水大戶多為熱電、紡織印染、制造冶煉等耗水量大的行業(yè)，企業(yè)用水效率較高，但因?yàn)轶w量原因，用水占比較大。鄒平市水利局在下達(dá)用水計(jì)劃時，統(tǒng)籌年度用水總量控制指標(biāo)、用水定額等因素，下達(dá)的用水計(jì)劃都是按比例核減。西王金屬科技有限公司等用水企業(yè)雖然屬于高耗水行業(yè)，但是屬于省級節(jié)水標(biāo)桿單位，對于加價征收水費(fèi)存在異議。

2.4 水權(quán)、水價改革嚴(yán)重滯后

在當(dāng)前公共水權(quán)制度下，用水主體節(jié)約水資源不能得到物質(zhì)補(bǔ)償，浪費(fèi)水也不必承擔(dān)成本，節(jié)水意識淡薄。長期以來，濱州市水價政策更多地考慮了居民對水價的承受能力，不能反映出水資源的稀缺情況，沒有體現(xiàn)出“誰使用、誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的原則，也沒有實(shí)行分水質(zhì)定價。高耗水行業(yè)和節(jié)水型行業(yè)水價無差別，居民生活用水階梯水價未落實(shí)，非居民用水超定額（超計(jì)劃）用水累進(jìn)加價制度落實(shí)不到位，阻礙了節(jié)水政策的推行，而且使用水戶節(jié)水主動性不強(qiáng)，節(jié)水內(nèi)動力不足。另外，由于長江水和黃河水原水水價差別較大，長江水原水水價為1.65元/m3，黃河水非農(nóng)用水水價僅為0.12～0.14 元/m3，而且長江水到用戶終端水價目前尚未核算，造成黃河水超指標(biāo)引用而長江水消納量不足的問題。

2.5 河湖水質(zhì)不穩(wěn)定，生態(tài)脆弱

近幾年，通過多措并舉，濱州水質(zhì)有了長足改善，但由于濱州處于海河流域漳衛(wèi)新河、徒駭河、馬頰河、秦口河以及德惠新河等河下游入海處，除去汛期幾個月外市境內(nèi)河道生態(tài)水量缺乏，隨著溫度逐漸升高極易造成水體富營養(yǎng)化，同時上游的突發(fā)環(huán)境狀況都會明顯影響濱州水質(zhì)。再加上主城區(qū)雨污分流改造不徹底，存在雨污混接點(diǎn)；濱州作為欠發(fā)達(dá)地區(qū)，衛(wèi)生環(huán)保設(shè)施有欠賬，當(dāng)?shù)乩相l(xiāng)的衛(wèi)生習(xí)慣也亟待提升，導(dǎo)致河湖水質(zhì)不穩(wěn)定，河湖生態(tài)脆弱。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部通報(bào)，濱州市在2021 年1—11 月國家地表水考核斷面水環(huán)境質(zhì)量狀況排名倒數(shù)第23位，水生態(tài)環(huán)境保護(hù)需持續(xù)發(fā)力。

3 對策建議

3.1 強(qiáng)化水資源科學(xué)配置

建議以建立水資源剛性約束制度為主線，嚴(yán)格落實(shí)《濱州市引黃調(diào)水管理辦法》，嚴(yán)控黃河水，年引黃量控制在8.57×108m3以內(nèi)，加快推進(jìn)博興縣、鄒平市指標(biāo)內(nèi)長江水消納；綜合利用雨洪水，支持徒駭河、沙河等雨洪資源利用項(xiàng)目和惠民縣集雨池建設(shè)工程，最大力度攔蓄汛期過境雨洪資源，提高水資源調(diào)蓄能力和雨洪資源利用能力；提高淺層地下水利用率，建議適當(dāng)增加淺井建設(shè)補(bǔ)貼，在沿黃鎮(zhèn)辦和宜井鎮(zhèn)辦規(guī)劃建設(shè)一批灌溉機(jī)井，實(shí)現(xiàn)黃河水到淺層地下水的轉(zhuǎn)換，達(dá)到農(nóng)業(yè)灌溉以井補(bǔ)源、減少引黃量的目的；推進(jìn)再生水利用，在前期準(zhǔn)Ⅴ類水穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放的基礎(chǔ)上，著力開展光大水務(wù)等污水處理廠提標(biāo)改造工程，逐步實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)Ⅳ類水達(dá)標(biāo)排放，重點(diǎn)用好提標(biāo)改造后污水處理廠達(dá)標(biāo)出水，重點(diǎn)方向主要為河道生態(tài)和農(nóng)業(yè)。

3.2 健全河湖管護(hù)長效機(jī)制

加強(qiáng)河管員隊(duì)伍建設(shè)與管理，構(gòu)建河湖管理保護(hù)長效機(jī)制，真正做到在河湖日常管護(hù)工作中有錢辦事、有人管事、有章理事。對納入濱州市河長制湖長制管理的河道（段）按河道級別、重要程度及管護(hù)長度合理配置河管員。建立河湖管護(hù)經(jīng)費(fèi)市、縣分級保障機(jī)制，列入管護(hù)范圍的市級及以上河道由市級財(cái)政負(fù)擔(dān)；縣級、鄉(xiāng)級河道由縣級財(cái)政負(fù)擔(dān)；村級河道的河管員配置及經(jīng)費(fèi)測算，由各縣市區(qū)結(jié)合地方實(shí)際自行確定。美麗幸福河湖建設(shè)方面，建議借鑒兄弟地市的做法，市級應(yīng)該有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，補(bǔ)助金額不少于每條16萬元。

3.3 調(diào)整非居民用水超定額累進(jìn)加價制度

《濱州市非居民用水超定額（計(jì)劃）累進(jìn)加價制度實(shí)施方案》為試行文件，經(jīng)過半年試行發(fā)現(xiàn)，部分供水企業(yè)為保持與其他供水企業(yè)競爭，對非居民用水超定額（計(jì)劃）累進(jìn)加價收費(fèi)積極性不高，比如無棣縣眾興水務(wù)有限公司為山東三岳化工有限公司供水企業(yè)之一，該公司為增加供水量，曾申請放棄對用水企業(yè)加價收費(fèi)。建議市級層面協(xié)調(diào)財(cái)政部門，開通收費(fèi)端口，由各縣市區(qū)水務(wù)部門核定非居民用水單位是否超定額（計(jì)劃）用水后，開具非稅票據(jù)，用水企業(yè)將超定額累進(jìn)加價水費(fèi)繳入財(cái)政部門。另外，各縣市區(qū)水務(wù)部門在用水計(jì)劃核定下達(dá)中要體現(xiàn)用水定額的應(yīng)用，避免出現(xiàn)企業(yè)用水低于行業(yè)用水定額、繳納高額累進(jìn)加價水費(fèi)情況。

3.4 積極推進(jìn)水權(quán)交易、水價改革

通過進(jìn)行水權(quán)交易，水權(quán)轉(zhuǎn)讓方獲得經(jīng)濟(jì)利益，提高了節(jié)水積極性；受讓方支付經(jīng)濟(jì)對價，獲得了穩(wěn)定供給的水資源，提高自身對水資源的利用效率；政府將閑置的水資源指標(biāo)配置給有需求的合理用水戶，既有利于用水總量控制又實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置。區(qū)域綜合水價是解決不同水源不同水價、優(yōu)化水資源配置的重要措施，應(yīng)探索開展全市范圍內(nèi)區(qū)域綜合水價改革，平衡黃河水和長江水兩外調(diào)水的水價，推進(jìn)長江水消納。另外，建議建立水價動態(tài)調(diào)整機(jī)制，綜合考慮地域、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、水資源等方面的情況，根據(jù)季節(jié)、不同的用水時段、水資源豐枯程度或節(jié)水投入情況等進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。探索建立供水價格與原水價格上下游聯(lián)動機(jī)制，建立滿足用水戶合理用水和促進(jìn)節(jié)約用水的動態(tài)水價。

3.5 高度重視節(jié)約用水，在中水回用上下足功夫

建議抓住水務(wù)一體化改革的契機(jī)，搭建用水大戶與污水處理企業(yè)之間的供需平臺，當(dāng)好店小二，協(xié)助雙方訂立中水使用合同。例如，座談?wù){(diào)研中，亞光家紡與濱化集團(tuán)表示，只要價格合適，達(dá)到Ⅳ類水的中水可以在相關(guān)生產(chǎn)工藝上使用。

3.6 加強(qiáng)調(diào)度，建立生態(tài)補(bǔ)水長效機(jī)制

放眼長遠(yuǎn)，科學(xué)謀劃水利工程，實(shí)施水系聯(lián)通工程，建立生態(tài)補(bǔ)水長效機(jī)制。對重點(diǎn)河道全面摸排分析，調(diào)取周邊優(yōu)質(zhì)水源對河道進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)源，加大水環(huán)境容量，保障水質(zhì)達(dá)到水功能規(guī)劃要求。

4 結(jié)語

對于黃河下游高度依賴黃河水源的資源性缺水地區(qū)，面對黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展國家戰(zhàn)略，必須嚴(yán)格水資源最大的剛性約束，貫徹“四水四定”，分析調(diào)研區(qū)域水資源現(xiàn)狀、問題，加強(qiáng)水生態(tài)保護(hù)，通過采取健全河湖管護(hù)長效機(jī)制、調(diào)整非居民用水超定額累進(jìn)加價、推進(jìn)水權(quán)交易水價改革、推廣中水回用、建立生態(tài)補(bǔ)水等措施，優(yōu)化區(qū)域水資源配置促進(jìn)高質(zhì)量利用，為實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)和諧健康發(fā)展提供有力的水利支撐，推動區(qū)域黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展。