以績效為導向的教育經(jīng)費投入調節(jié)機制研究

●王國祥

2021年，我國一般公共預算支出中教育經(jīng)費達到37468.85億元，占一般公共預算支出的15.25%①，在所有支出項中排名第一。龐大的教育支出為我國教育事業(yè)發(fā)展提供了堅實的物質保障，做好教育支出的績效評價并將結果應用于教育經(jīng)費的投入調節(jié)中，不但可以有效提高我國教育工作的整體水平，推動“科教興國”戰(zhàn)略發(fā)展，還將提升我國財政績效工作的實踐經(jīng)驗與理論水平。

一、我國教育經(jīng)費投入及財政績效評價結果應用現(xiàn)狀

（一）我國教育經(jīng)費資金投入現(xiàn)狀

2021年，我國教育經(jīng)費投入達到5.8萬億元，其中財政性教育投入達到4.6萬億元，財政性投入占比為80%左右。根據(jù)教育部發(fā)言人的觀點，我國教育經(jīng)費特別是財政性教育經(jīng)費的使用，始終堅持“保基本、補短板、促公平、提質量”的原則，堅持目標導向、問題導向，新增財政教育資金更多向薄弱環(huán)節(jié)、貧困地區(qū)傾斜，著力解決教育發(fā)展不平衡不充分問題②。教育經(jīng)費的持續(xù)投入帶來了豐碩的成果，根據(jù)聯(lián)合國人類發(fā)展指數(shù)報告，2010年至2020年，我國人口期望受教育年限由12.43年上升至14.24年，絕對值上升了1.81年，增幅達到了14.56%，而全球同期數(shù)據(jù)由11.73年上升至12.80年，絕對值上升了1.07年，增幅為9.12%，我國的期望受教育年限無論在基數(shù)、增長絕對值還是增幅上表現(xiàn)都明顯好于全球平均水平，教育事業(yè)成效顯著。

（二）教育經(jīng)費投入機制

機制（mechanism）一詞來自于希臘語，與機器同源，其原意是指機器的組成結構和工作原理。教育經(jīng)費投入調節(jié)機制則是指為了維持教育活動的正常運作和發(fā)展需求，決定教育經(jīng)費投入的要素應該怎樣互相協(xié)作。由于教育系統(tǒng)的發(fā)展目標和運行環(huán)境是隨著社會發(fā)展而不斷改變的，同時教育系統(tǒng)要保持日常的高效運轉和產(chǎn)出，教育經(jīng)費必須不斷調節(jié)投入中的矛盾，及時協(xié)調供需關系，保證教育投入不斷滿足環(huán)境變化，維持系統(tǒng)高效運作。具體來看，本文所說的教育經(jīng)費投入調節(jié)就是在上一輪教育經(jīng)費投入的基礎上，對新的教育經(jīng)費投入進行有增有減的調節(jié)。

從教育經(jīng)費投入調節(jié)機制的定義來看，對新一輪經(jīng)費的調整建立在上一輪教育經(jīng)費投入的基礎之上，進行調節(jié)的基礎是對上一輪經(jīng)費使用效果進行合理的評價，然后再利用評價結果進行調整，否則的話必然重蹈“增量預算”的覆轍。因此，有效的經(jīng)費投入調節(jié)分為兩步：第一步進行經(jīng)費投入績效評價；第二步將績效結果應用到新一輪經(jīng)費投入的編制中。也就是說，必須用績效來導向教育經(jīng)費投入。

（三）財政績效評價結果應用現(xiàn)狀

自上世紀90年代末開始試點推行財政支出績效評價以來，我國財政預算績效管理制度已經(jīng)推行了20多年。2018年，我國開始全面推行預算績效管理，但預算績效管理結果應用成為制約我國預算績效管理發(fā)展的重要短板，其存在的問題主要包括：第一，績效評價結果與預算安排掛鉤強度不大。一方面，績效評價會被各種因素干擾，包括評價本身和評價結果應用，客觀性和強制性不強；另一方面，部分政策有很強的政策剛性，績效評價結果應用性不強。第二，績效評價結果問責難度大。一方面，許多部門只是執(zhí)行機構，政策制定和問責主體都是上級部門，既當“運動員”，又當“裁判員”，難以問責；另一方面，問責制度不完善，績效評價客觀性不強，無法問責。

教育作為典型的公共品，在取得巨大成績的同時，其經(jīng)費投入也同樣面臨許多問題，與績效評價及其結果應用密切相關，亟需研究解決，這也是本文的研究主題。

二、當前教育經(jīng)費投入調節(jié)機制存在的問題③

（一）教育經(jīng)費投入總量確定機制不夠完善

2012年，我國教育經(jīng)費投入就已經(jīng)達到GDP的4%，完成了1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》設定的目標，2012—2021年“國家財政性教育經(jīng)費十年累計支出33.5萬億元，年均增長9.4%，高于同期GDP年均名義增幅（8.9%）和一般公共預算收入年均增幅（6.9%）。盡管這一比例在不同年份有高有低，但始終沒有低于4%”。④為保障我國教育資金，2017年出臺的《關于深化教育體制機制改革的意見》確立了兩個“只增不減”，即確保一般公共預算教育支出逐年只增不減，確保按在校學生人數(shù)平均的一般公共預算教育支出逐年只增不減。

兩個“只增不減”本意是確保教育資金得到充足的保障，但由于資金的持續(xù)投入，學校尤其是義務教育階段的學校基礎設施建設和辦公開支近幾年已基本完成或完善，且當前教育支出主要為教師基本工資支出（工資和福利費用2019年占比54.34%），未來增量有限，繼續(xù)僵化地堅持兩個“只增不減”會造成預算績效管理脫鉤，如果某些項目績效不佳，由于只增不減也無法對投入資金進行削減，財政總量投入標準固化。

（二）教育經(jīng)費調節(jié)機制不靈活

當前我國教育財政撥款的主要形式是“生均撥款+專項撥款”，生均經(jīng)費撥款是由在校學生數(shù)乘以生均標準定額來確定的，主要起保障性作用，維持教學活動的運行，剛性特征明顯；專項撥款則根據(jù)學校申請審核后批復，主要起發(fā)展性作用，用于促進學校發(fā)展的專項項目，對于績效要求較高。

當前生均經(jīng)費撥款機制固化，例如廣東省2019年省屬公辦普通本科學校生均綜合定額撥款標準為12000元/生·年，高水平大學為14000元/生·年⑤，這一標準未考慮各高校的實際績效情況，對學校產(chǎn)生負向激勵，相較于教育質量、效益，更關注學生數(shù)量，以盡可能多地申請到生均撥款經(jīng)費。

從教育經(jīng)費投入的支出結構來看，教育經(jīng)費支出由個人部分（主要是工資福利和補助支出）、公用部分（主要是商品和服務性支出和其他資本支出）和基本建設支出三塊構成，根據(jù)教育部相關說明⑥，個人部分和公用部分里的商品和服務性支出屬于經(jīng)常性支出，基本對應生均撥款，公用部分里的其他資本支出和基礎建設支出屬于資本性支出，基本對應專項撥款。從投入用途的結構來看，經(jīng)常性支出占比由2010年 的79.14%上 升 至2019年 的82.35%，呈現(xiàn)出先下降后上升的趨勢，2012年最低為72.34%，后逐年上升，到2016年后變化漸趨平穩(wěn)，資本性支出由20.86%下降到17.65%。其中用于工資福利的開支占比由2010年的39.08%上升到54.34%，上升了15.26%，而教職員工占在校生和教職員工總數(shù)的比重則由6.56%上升到7.48%，只上升了0.92%，這表明增長的教育經(jīng)費開支主要被用于提升教職員工的工資福利。

綜合以上分析，可以發(fā)現(xiàn)：第一，經(jīng)常性支出占大部分，這一類支出有生均標準定額限制，只能通過學生數(shù)量調整，由于比例過高，不但會拖累教育經(jīng)費的績效表現(xiàn)，還會形成支出剛性，導致教育經(jīng)費調節(jié)機制失靈；第二，工資福利表現(xiàn)出明顯的剛性特征，不但增幅巨大，而且只漲不跌，甚至有擠占其他開支的勢頭，如果缺乏對教育經(jīng)費有效的績效管理，容易導致社會不滿。

表1 各級各類教育財政支出總量及占比情況

（三）我國教育經(jīng)費投入績效在降低

根據(jù)圖1顯示，2012年至2020年間，我國所有的教育機構每萬元經(jīng)費培養(yǎng)的在校學生數(shù)量呈現(xiàn)下降趨勢，從2012年的1.26下降到2020年的0.82，2012年萬元教育經(jīng)費培養(yǎng)的在校學生人數(shù)是2020年的1.53倍，而同期的CPI也只有1.22，培養(yǎng)在校生所需要的成本逐年增加，這一狀況表明教育經(jīng)費使用效率在下降。

圖1 我國歷年每萬元經(jīng)費在校學生數(shù)

三、績效管理視角下教育經(jīng)費投入機制問題的原因

教育經(jīng)費投入機制面臨的問題與財政績效評價息息相關，一方面教育經(jīng)費的投入缺乏績效思維，且教育自身的特點導致了教育經(jīng)費投入使用績效的下降，另一方面績效評價結果應用方面的問題導致了教育經(jīng)費投入機制問題無法得到糾正。

（一）教育經(jīng)費使用的績效導向性不強

教育經(jīng)費的使用需要考慮績效，導致當前教育經(jīng)費績效導向性不強的原因主要有：

1、用短期思維來規(guī)劃教育經(jīng)費。所謂“十年育樹，百年育人”，教育收效周期長，部分教學與研究項目可能需要幾年乃至十幾年、幾十年時間才能出成果。例如推行素質教育，即使一個學生從小學一年級開始接受素質教育，到初中畢業(yè)接受完義務教育就開始工作，那么素質教育對于社會生產(chǎn)發(fā)展的促進作用也需要九年才能顯現(xiàn)。而基礎科研的周期更長，例如位于貴州的500米口徑球面射電望遠鏡（Five-hundred-meter Aperture Spherical radio Telescope，俗稱“中國天眼”）從1993年提出構想到2021年通過驗收，歷時28年，項目的外溢性大、持續(xù)時間長。

現(xiàn)行的教育經(jīng)費劃撥通常按年進行規(guī)劃，而更久的五年規(guī)劃和長期規(guī)劃只給方向，不涉及教育經(jīng)費的使用。一方面，隨著財政績效管理的推行，教育機構片面理解“花錢必問效”，導致對于短期目標過于關注；另一方面，機構領導對于任期內的成果也更加關注。這些情況導致教育經(jīng)費更多傾向于短期思維，忽視教育和科研客觀規(guī)律，過于追求短平快項目，對于長期性、基礎性強的教育科研項目不夠重視，減弱了教育科研長期發(fā)展的后勁與韌性，同時也割裂了某些需要長期堅持才能得到成果的項目，降低了這些項目的成效，進一步延長了項目時間。

2、教育從業(yè)人員自身績效意識不強。一方面，部分學校和教職員工并未明確教學產(chǎn)出的意義。另一方面，教育工作的許多目標難以量化，也就無法進行有效的績效衡量工作，例如全面提高學生的德智體水平，對于道德水平的衡量就很難在實踐中做到，教育工作者也就很難產(chǎn)生績效意識。再者，績效評價應用不深入不廣泛導致教育工作人員缺乏動力去了解績效管理的理念與實踐應用。

（二）教育經(jīng)費績效評價質量不高

目前教育經(jīng)費的財政績效評價存在如下問題：

1、績效評價制度設計不完善。上世紀90年代末，我國開始逐步進行財政績效管理，2011年才全面推行支出績效管理，2018年開始全面推行預算績效管理。這一制度實施時間短，對于教育經(jīng)費使用的制度體系設置仍需完善，財政績效評價還未成為教育經(jīng)費使用的有效管理手段，教育部門未能激勵績效管理要求的全面落實。

2、涉及部門多，評價標準不一致。教育經(jīng)費的使用涉及財政、教育和科技等相關部門，不同部門之間的數(shù)據(jù)口徑并不一致，這導致財經(jīng)教育經(jīng)費的績效評價標準也不一致。同時，在進行評價時，財政部門主導過程，但許多具體信息卻由教育部門掌握，統(tǒng)計年鑒和教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒的數(shù)據(jù)往往過于宏觀，這導致績效評價人員只能根據(jù)自己的工作經(jīng)驗或主觀意見開展績效評價工作，難免出現(xiàn)評價體系設計簡單、評價數(shù)據(jù)單一等問題，使得財政教育支出績效評價機制無法全面、客觀、有效地進行，從而影響到績效評價結果的客觀性與專業(yè)性。

這些問題直接導致教育績效評價質量不高，結果實用性差，難以對教育經(jīng)費的調節(jié)機制形成指導作用，還導致教育經(jīng)費整體績效逐漸降低。

（三）財政績效評價結果應用效果不佳

目前，教育經(jīng)費績效評價結果的應用形式主要是反饋和報告，缺乏對于教育經(jīng)費使用以指導作用的實效，具體來看：

1、沒有建立起評價結果與預算安排相結合的機制。例如，在現(xiàn)實中，績效評價結果對預算安排指導性不強，通過績效管理實現(xiàn)資金結余的部門往往不會得到獎勵，而因為績效管理不到位導致資金不足的部門反而會在次年獲得資金追加，產(chǎn)生負向激勵。

2、教育部門的學期工作安排與自然年度不重合。財政部門一般是在自然年底完成績效評估工作，此時新學年的資金撥付工作早已完成，績效評價結果無法起到指導作用。

3、教育經(jīng)費績效評價結果問責與反饋機制缺乏。針對財政績效評價的法律法規(guī)尚不健全，預算績效管理納入政府績效評估范圍正在逐步推行，也未將其當做行政問責的關鍵依據(jù)，由于對資金使用者與責任人的獎懲與問責缺少法律層面的制約，績效結果應用較薄弱。同時，由于缺乏對于資金和項目進度的監(jiān)控，教育部門也缺乏相應監(jiān)督，反饋結果往往無法得到落實，績效管理難以向縱深發(fā)展。

正是由于績效應用效果不佳，教育經(jīng)費的分配往往只能參照前例，固化了投入標準與結構。

四、績效管理視角下教育經(jīng)費投入機制的改進建議

（一）加強教育經(jīng)費投入的績效導向

1、建立適應教育事業(yè)自身特點的績效評價制度。教育作為典型的公共品，部分項目有著外溢性強、成果見效慢但成效持續(xù)時間特別長的特點，要算長期大賬、不能算短期小賬，要結合教育自身特點設計教育經(jīng)費的績效管理體系。要根據(jù)教育項目的自身特點做好事先分類，將長期性、基礎性強的項目與其他項目分開，采用不同的評價標準。長期性、基礎性強的項目考核周期適當延長，必要時以五年甚至更長時間作為考核周期，建立全過程考核機制，確保項目按進度推進；建立教育從業(yè)人員自主選擇機制，在延長長期性、基礎性強的項目考核周期的同時，適當放低資金使用要求，但要提高最終考核標準，項目執(zhí)行者不得中途放棄，加大對于績效完成者的獎勵力度，使高風險與高收益相匹配，讓教育從業(yè)者自主選擇需要從事的項目或研究。

這一制度設計符合經(jīng)濟學的激勵相容原理，一方面，有能力有意愿的教育工作者可以從事難度大、時效長的項目，另一方面，教育從業(yè)者能夠不受干擾地開展相關工作，避免長期項目或研究被中途打斷，提高最終的績效表現(xiàn)。

2、要逐步提升教育部門的績效意識。教育部門要逐漸提高自身的績效意識，一方面，要加強對于財政績效管理的宣傳與傳播，在教育工作者中樹立“花錢必問效，無效必問責”的績效觀念。另一方面，要結合教育工作自身特點設定績效目標，例如部分難以量化的指標可以用社會整體評價來替代，確保所有教育目標都能進行一定程度的衡量，進而可以進行評價，倒逼教育部門重視自身績效建設。

教育經(jīng)費要在分配機制上進行調整，要加大教育經(jīng)費分配制度的改革，加強績效評價結果的應用，在具體項目和具體的操作環(huán)節(jié)上，教育經(jīng)費和生均經(jīng)費要根據(jù)評價結果在結構上做到有增有減，充分發(fā)揮評估結果的指導和正向激勵作用。

我國教育經(jīng)費占GDP的比重在2012年邁過4%大關，經(jīng)費投入總額之后歷年都在以高于GDP和財政增速的速度增長，教育經(jīng)費整體不充裕的時代已經(jīng)過去，在這種情況下教育部門要更加講究績效，將全社會對教育事業(yè)的支持當做激勵，推進教育事業(yè)獲得更大的成績。

（二）完善教育經(jīng)費績效評價制度

1、完善教育經(jīng)費績效評價相關制度建設。要根據(jù)財政績效管理的一般原則，落實好教育部門的財政事權與支出責任，針對財政教育經(jīng)費績效評價體系不健全的問題，政府部門要嚴格落實好教育領域財政事權與支出責任，做好預算執(zhí)行與績效管理相結合的工作。建立教育預算分配和投入監(jiān)控機制，提高教育資金管理水平。做好預算執(zhí)行的全過程監(jiān)控，充分掌握資金使用的方向、進度及合規(guī)性，確保既定目標的實現(xiàn)。因此，要出臺教育資金的動態(tài)管理辦法，定期審查教育經(jīng)費的預算執(zhí)行情況，并結合績效評價審查、預算評審等方式加強財政教育經(jīng)費的全過程管理。通過將預算執(zhí)行體系與績效評價監(jiān)控相結合，提高財政教育資金專業(yè)化、精細化、信息化管理水平，確保教育績效評價目標的實現(xiàn)。

2、加強多方協(xié)作的教育經(jīng)費績效評價建設。教育經(jīng)費的績效評價涉及教育主管部門、財政、教育機構、家庭、第三方機構等多個主體，其績效評價體系的首要工作就是做好各方協(xié)同，用各方均認可的統(tǒng)一標準來對教育工作進行衡量。各政府部門應當按照自身的權責定位履行自己在教育任務實施中的職責，不缺位、不越位、不錯位。同時，要規(guī)定好相應的規(guī)則，各部門圍繞明確的規(guī)則開展工作，從而使各部門的行為具備穩(wěn)定性和可預測性。最后，要建立起協(xié)調機制，沒有協(xié)調機制極易造成互相推諉的現(xiàn)象，降低績效水平。理清教育經(jīng)費使用績效評價體制中權責劃分不清、利益沖突明顯的問題，使績效評價的目的、原則、應用程序及結果應用均能有法可依。

（三）加強教育經(jīng)費績效管理結果應用

1、做好教育經(jīng)費績效管理結果的應用方式。首先，將評估結果與部門和執(zhí)行人員考核掛鉤，形成對于教育部門的激勵機制，推動績效觀念進人心、進行動。其次，要將結果與部門和項目的預算掛鉤，對于績效較差的項目減少資金分配乃至取消項目，提高績效因素在資源分配考慮因素中的占比，提升整體績效并形成良性循環(huán)。最后，要做好全過程監(jiān)控，事前績效評估、績效目標審核、事中績效運行監(jiān)控和事后績效評價結果一旦產(chǎn)生，即反饋相關部門和處室，督促各環(huán)節(jié)加以應用，在此過程中要結合好對兩個“只增不減”的微調改革。

2、根據(jù)實際情況調整不同部門和不同層級教育機構之間教育經(jīng)費的分配。經(jīng)費調整需要設計合理的機制，考慮不同部門和不同層級教育機構的實際，綜合考慮學生數(shù)量、建設需求、未來發(fā)展趨勢等多方面的要求合理設計，及時根據(jù)要素變化來調整支出，避免學生數(shù)量比例大幅變化而投入比例長期不變等類似情況的出現(xiàn)。

3、要調整教育投入結構，打破教職員工工資的剛性增長趨勢。整體而言，教職員工的工資福利應當同教育經(jīng)費一樣繼續(xù)呈上升趨勢，但要注意與社會平均水平的差距不能太大，投入結構應當全面考慮，根據(jù)實際情況進行調整。個體的工資福利待遇應當根據(jù)績效原則進行評價，有高有低，有增有減，適當拉開差距，激勵教職員工，打破個體工資剛性增長趨勢。

總而言之，教育經(jīng)費資源應當根據(jù)績效評價結果來分配，要不斷提高教育經(jīng)費的使用效果，引導經(jīng)費使用者關注績效目標，最終建立績效水平與經(jīng)費分配相互促進的正向反饋機制。

五、結論與展望

在中華民族偉大復興的道路上，教育起著至關重要的作用。重視教育，做好投入只是基礎，將投入用好，發(fā)揮更大的效益，推動社會全面進步才更為關鍵。教育作為典型的公共品，離不開財政的投入，如何將預算績效管理引入教育經(jīng)費投入，將績效評價結果應用好，構建現(xiàn)代的教育經(jīng)費調整機制是一個長期課題，本文從現(xiàn)有教育經(jīng)費投入的弊端分析入手，總結了教育經(jīng)費投入問題的原因，并列舉一系列的對應舉措。未來可繼續(xù)結合教育投入特點和時代發(fā)展開展研究，例如隨著我國人口發(fā)展狀況、受教育層次以及國際科技競爭形勢的轉變，高等教育的重要性越來越凸顯，如何在新形勢下做好教育經(jīng)費的投入機制研究并進行實踐將是未來的重要研究方向。

注釋：

①《中國統(tǒng)計年鑒2022》。

②http://www.scio.gov.cn/xwfbh/gbwxwfbh/xwfbh/jyb/Document/1731111/1731111.htm。

③本節(jié)中數(shù)據(jù)均來自于《中國統(tǒng)計年鑒》和《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》。

④http://www.scio.gov.cn/32344/32345/44688/46854/index.htm。

⑤http://czt.gd.gov.cn/tzgg/content/post_2702297.html。

⑥http://wap.moe.gov.cn/jyb_hygq/hygq_z czx/moe_1346/moe_1351/202209/t20220908_659580.html。