財(cái)政部門預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用案例分析
——以S市兩區(qū)為例

●孟小彥

黨的十九大報(bào)告提出“全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理”，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作越來(lái)越受到政府部門的重視。財(cái)政部門作為預(yù)算績(jī)效管理的主導(dǎo)者，一直將引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)開展重大項(xiàng)目財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作作為預(yù)算績(jī)效管理體系的組成部分，對(duì)預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督管理。隨著財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的持續(xù)開展，項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)已逐步形成體系。2020年2月，財(cái)政部出臺(tái)了《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2020〕10號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《辦法》），進(jìn)一步規(guī)范全國(guó)項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作?！掇k法》的出臺(tái)，在規(guī)范績(jī)效評(píng)價(jià)工作的同時(shí)，也為項(xiàng)目之間橫縱向?qū)Ρ忍峁┝吮憷Ｓ捎谠诂F(xiàn)行績(jī)效評(píng)價(jià)研究領(lǐng)域中，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)工作流程研究較多，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果以及評(píng)價(jià)結(jié)果產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)意義研究較少，故筆者對(duì)以《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》為績(jī)效評(píng)價(jià)依據(jù)的兩個(gè)地區(qū)財(cái)政部門組織的項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告結(jié)果進(jìn)行了歸納整理，通過(guò)對(duì)比各項(xiàng)目指標(biāo)扣分和報(bào)告得分情況，了解地區(qū)預(yù)算執(zhí)行情況及績(jī)效評(píng)價(jià)工作現(xiàn)狀，為財(cái)政部門進(jìn)一步運(yùn)用預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，提高績(jī)效管理水平提供參考案例。

一、績(jī)效評(píng)價(jià)案例梳理及指標(biāo)分析

（一）項(xiàng)目案例介紹

S市財(cái)政部門組織第三方機(jī)構(gòu)對(duì)全市A、B兩區(qū)2019年度29個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目資金進(jìn)行了績(jī)效評(píng)價(jià)工作，現(xiàn)摘取其中具有代表性的6個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行分析，具體項(xiàng)目情況如下。

1、2019年度智慧城市管理平臺(tái)項(xiàng)目。該項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)總體得分為90分，綜合績(jī)效評(píng)價(jià)等級(jí)為“優(yōu)”。主要績(jī)效是項(xiàng)目決策程序規(guī)范，采購(gòu)實(shí)施過(guò)程合法合規(guī)，平臺(tái)如期完成并達(dá)到預(yù)期效果，公眾滿意度較高。存在的主要問(wèn)題是：項(xiàng)目資金未納入2019年度預(yù)算，服務(wù)期限3年，該項(xiàng)目2019年度年初預(yù)算資金為0，資金來(lái)源無(wú)保障；系統(tǒng)安裝類型及覆蓋區(qū)域與計(jì)劃不一致，智慧工地監(jiān)測(cè)系統(tǒng)未安裝施工電梯人臉識(shí)別系統(tǒng)，產(chǎn)出數(shù)量與設(shè)定目標(biāo)值不一致。針對(duì)上述問(wèn)題評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)提出的建議為：合理編制項(xiàng)目資金使用計(jì)劃并納入年度預(yù)算；加快建設(shè)，完成設(shè)定目標(biāo)值。

2、2019年人才政策兌現(xiàn)補(bǔ)助項(xiàng)目。該項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)總得分80.26分，評(píng)價(jià)等級(jí)為“良”。項(xiàng)目主要績(jī)效是政策兌現(xiàn)完成情況較好，對(duì)引入人才、留住人才發(fā)揮了積極作用，人才反饋良好。資金及項(xiàng)目存在的主要問(wèn)題是：績(jī)效指標(biāo)過(guò)于籠統(tǒng)；預(yù)算執(zhí)行率過(guò)低，僅為35.43%，遠(yuǎn)低于目標(biāo)值，同時(shí)預(yù)算調(diào)整率達(dá)到40%；人才兌現(xiàn)補(bǔ)助政策知曉率約為70%，政策知曉率偏低；人才用房補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)高于全市平均水平；人才相關(guān)配套政策不夠細(xì)化，目前關(guān)于快速落戶、配偶工作、子女學(xué)習(xí)、醫(yī)療保障等方面的配套政策不夠細(xì)化；項(xiàng)目的監(jiān)督檢查和檔案管理方面制度缺失。針對(duì)上述問(wèn)題評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)提出的建議為：加強(qiáng)學(xué)習(xí)，進(jìn)一步提升績(jī)效目標(biāo)編制水平；針對(duì)預(yù)算執(zhí)行率偏低的問(wèn)題，結(jié)合可能導(dǎo)致項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行率低的主要原因，提高預(yù)算執(zhí)行率；優(yōu)化政策，加強(qiáng)宣傳，提高政策知曉率；根據(jù)市場(chǎng)租房標(biāo)準(zhǔn)，按季度動(dòng)態(tài)調(diào)整人才用房補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)；細(xì)化配套政策，提高人才政策兌現(xiàn)的操作性；建立監(jiān)督檢查和人才檔案管理制度。

3、2019年度高校畢業(yè)生就業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目。該項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)最終結(jié)果為：總得分34.63分，等級(jí)為“差”。資金及項(xiàng)目存在的主要問(wèn)題是：績(jī)效目標(biāo)不完善，績(jī)效指標(biāo)不明確，缺少細(xì)化量化績(jī)效指標(biāo)；項(xiàng)目協(xié)議內(nèi)容不完整，約定不明確，缺少具體明確的政策依據(jù)；項(xiàng)目單位對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)不重視、不支持，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料嚴(yán)重缺失，對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)工作配合不夠。針對(duì)上述問(wèn)題，評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)提出的建議為：重視績(jī)效目標(biāo)管理；補(bǔ)充完善協(xié)議相關(guān)內(nèi)容并進(jìn)行明確約定；項(xiàng)目單位提高預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)，重視績(jī)效評(píng)價(jià)工作，督促整改，跟蹤問(wèn)效，提高績(jī)效管理水平。同時(shí)，對(duì)結(jié)余資金1860萬(wàn)元建議予以收回。

4、2019年留學(xué)人員創(chuàng)業(yè)園項(xiàng)目。該項(xiàng)目綜合得分為81.29分，績(jī)效評(píng)價(jià)等級(jí)為“良”。主要績(jī)效為：項(xiàng)目總體執(zhí)行情況較好，留學(xué)人員創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新激情充分調(diào)動(dòng)，且產(chǎn)生了較好的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益。資金及項(xiàng)目存在的主要問(wèn)題是：預(yù)算編制不夠精準(zhǔn)，核減金額較大，預(yù)算執(zhí)行率低；項(xiàng)目完成不及時(shí)，截至評(píng)價(jià)日仍未完成硅谷分園2期的裝修項(xiàng)目工程，致使整個(gè)項(xiàng)目延期，影響下一年度留學(xué)人員企業(yè)入園。針對(duì)上述問(wèn)題，評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)提出的建議為：提高項(xiàng)目預(yù)算編制精準(zhǔn)度，降低預(yù)算調(diào)整率；積極與委托方進(jìn)行溝通，確保項(xiàng)目按時(shí)完成。

5、2019年對(duì)外聯(lián)絡(luò)宣傳中心“媒體合作及宣傳費(fèi)用”財(cái)政支出項(xiàng)目。該項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)總體得分為89分，綜合績(jī)效評(píng)價(jià)等級(jí)為“良”。主要績(jī)效為：項(xiàng)目與各級(jí)各類型媒體合作情況良好，宣傳工作到位，營(yíng)造了良好的宣傳氛圍，并助力區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。資金及項(xiàng)目存在的主要問(wèn)題是：缺少資金管理辦法；缺乏宣傳效果后續(xù)反饋統(tǒng)計(jì)與提升改進(jìn)宣傳的制度。針對(duì)上述問(wèn)題，評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)提出的建議為：建立專項(xiàng)財(cái)務(wù)制度，強(qiáng)化資金管理；制定信息反饋制度，提升工作質(zhì)量。

6、跨境電商扶持資金項(xiàng)目。該項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)總體得分為88分，綜合績(jī)效評(píng)價(jià)等級(jí)為“良”。通過(guò)該項(xiàng)目可以了解到，地方政府、行業(yè)協(xié)會(huì)、電商企業(yè)三方齊抓共管，大幅提升了跨境電商的綜合競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)電商企業(yè)得到了更好發(fā)展。取得的明顯效果是，加速了本區(qū)域電商基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及互聯(lián)互通進(jìn)程，加快了物流速度，能夠廣泛帶動(dòng)地方特色產(chǎn)品接入全球產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈和供應(yīng)鏈網(wǎng)絡(luò)；項(xiàng)目的推進(jìn)也有助于從政策層面加速推進(jìn)跨境電商發(fā)展。存在的主要問(wèn)題是：部分項(xiàng)目的申報(bào)主體單位在B區(qū)內(nèi)的業(yè)務(wù)停止運(yùn)營(yíng)或平臺(tái)無(wú)法使用；項(xiàng)目實(shí)施單位對(duì)跨境電子商務(wù)相關(guān)單位的運(yùn)營(yíng)資料掌握不全；項(xiàng)目實(shí)施單位績(jī)效自評(píng)報(bào)告對(duì)完成情況、項(xiàng)目完成達(dá)到的效益或存在的問(wèn)題表述不夠完整。針對(duì)上述問(wèn)題，評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)提出的建議為：加大對(duì)跨境電子商務(wù)項(xiàng)目資金的扶持力度，增強(qiáng)企業(yè)建設(shè)跨境電子商務(wù)的信心，增加跨境電子商務(wù)人才引入，從而進(jìn)一步擴(kuò)大跨境電子商務(wù)發(fā)展規(guī)模，促進(jìn)跨境電子商務(wù)全面、穩(wěn)定、快速發(fā)展；建立申報(bào)主體的資料備案登記制度，以便有針對(duì)性地對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管。

其余案例類同，在此不再贅述。為更好運(yùn)用評(píng)價(jià)結(jié)果，在總結(jié)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的基礎(chǔ)上，為財(cái)政部門及有關(guān)主管部門有效應(yīng)用評(píng)價(jià)結(jié)果，督促被評(píng)價(jià)單位整改落實(shí)，筆者對(duì)A、B兩區(qū)29份報(bào)告的扣分指標(biāo)進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)。鑒于項(xiàng)目效益情況不同，各機(jī)構(gòu)設(shè)置的效益類指標(biāo)可比性較低，因此僅對(duì)決策類、過(guò)程類及產(chǎn)出類指標(biāo)扣分情況為例進(jìn)行歸納分析，效益類指標(biāo)扣分情況不在此進(jìn)行說(shuō)明。

（二）A區(qū)指標(biāo)扣分情況

通過(guò)對(duì)A區(qū)15份重點(diǎn)項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告中決策類、過(guò)程類、產(chǎn)出類指標(biāo)扣分情況的整理發(fā)現(xiàn)，普遍存在的問(wèn)題是，項(xiàng)目立項(xiàng)程序有待規(guī)范、項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)編制情況較差、預(yù)算編制科學(xué)性不足、資金分配合理性有待提高、預(yù)算執(zhí)行情況欠佳、管理制度不健全、制度執(zhí)行不到位、項(xiàng)目產(chǎn)出情況不理想，具體情況見(jiàn)圖1、圖2、圖3所示。

圖1 A區(qū)決策類指標(biāo)扣分情況圖

圖2 A區(qū)過(guò)程類指標(biāo)扣分情況圖

圖3 A組產(chǎn)出類指標(biāo)扣分情況圖

（三）B區(qū)指標(biāo)扣分情況

通過(guò)對(duì)B區(qū)14份重點(diǎn)項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告中決策類、過(guò)程類、產(chǎn)出類指標(biāo)扣分情況的整理發(fā)現(xiàn)，普遍存在的問(wèn)題是，項(xiàng)目立項(xiàng)程序有待規(guī)范、項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)編制情況較差、預(yù)算編制科學(xué)性不足、資金分配合理性有待提高、預(yù)算執(zhí)行情況欠佳、管理制度不健全、制度執(zhí)行不到位、項(xiàng)目監(jiān)控有待規(guī)范、項(xiàng)目產(chǎn)出情況不理想，具體情況見(jiàn)圖4、圖5、圖6所示。在整理時(shí)發(fā)現(xiàn)，部分報(bào)告在過(guò)程類指標(biāo)中設(shè)置了個(gè)性指標(biāo)，并對(duì)其進(jìn)行了扣分，而該部分指標(biāo)均可歸為判斷“制度執(zhí)行有效性”或“項(xiàng)目監(jiān)控規(guī)范性”的內(nèi)容之下。

圖4 B區(qū)決策類指標(biāo)扣分情況圖

圖5 B區(qū)過(guò)程類指標(biāo)扣分情況圖

圖6 B區(qū)產(chǎn)出類指標(biāo)扣分情況圖

（四）預(yù)算執(zhí)行情況分析

通過(guò)對(duì)29份項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告繼續(xù)梳理發(fā)現(xiàn)，多數(shù)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況欠佳，主要原因有三點(diǎn)：一是預(yù)算單位在年初編制預(yù)算時(shí)前期調(diào)研工作不充分，也未研究和參照以前年度項(xiàng)目實(shí)施情況及其他地區(qū)、部門類似項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況，預(yù)算編制細(xì)化不夠、精度較低，普遍以多編制預(yù)算來(lái)保障項(xiàng)目實(shí)施；二是項(xiàng)目推進(jìn)情況不佳，項(xiàng)目產(chǎn)出普遍未達(dá)計(jì)劃，由于無(wú)法滿足資金支付條件，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢；三是資金配置不足，資金未及時(shí)到位。

二、績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告得分分析

（一）A區(qū)指標(biāo)扣分情況

A區(qū)15份績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告項(xiàng)目評(píng)分普遍在80分至90分之間，項(xiàng)目評(píng)價(jià)結(jié)果最高分為96.5分，項(xiàng)目評(píng)價(jià)結(jié)果最低分為34.63分（詳見(jiàn)圖7所示）。根據(jù)各評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)出具報(bào)告反映的指標(biāo)扣分情況來(lái)看，A區(qū)的項(xiàng)目總體上過(guò)程與產(chǎn)出情況并不理想，項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行率偏低，而評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)給出的評(píng)分總體較高，結(jié)合A區(qū)績(jī)效評(píng)價(jià)工作組織及流程來(lái)看，部分評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的工作受到了被評(píng)價(jià)單位的干擾，導(dǎo)致個(gè)別評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)使用了“中庸原則”，存在“花錢買好”的嫌疑。

圖7 A區(qū)績(jī)效評(píng)分情況圖

（二）B區(qū)指標(biāo)扣分情況

B區(qū)14份績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告項(xiàng)目評(píng)分普遍在80分至90分之間，項(xiàng)目評(píng)價(jià)結(jié)果最高分為92.12分，項(xiàng)目評(píng)價(jià)結(jié)果最低分為77.17分（詳見(jiàn)圖8所示）。根據(jù)各評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)出具報(bào)告反映的指標(biāo)扣分情況來(lái)看，B區(qū)的項(xiàng)目也存在預(yù)算執(zhí)行及產(chǎn)出情況與評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)給出的總得分不匹配的情況，如預(yù)算執(zhí)行率低于60%，而總得分在80分以上，產(chǎn)出情況基本達(dá)標(biāo)。結(jié)合B區(qū)績(jī)效評(píng)價(jià)工作組織及流程來(lái)看，B區(qū)績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的合理性、客觀性、公正性略顯不足，部分評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)也使用了“中庸原則”。

圖8 B區(qū)績(jī)效評(píng)分情況圖

三、強(qiáng)化財(cái)政部門預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的建議

（一）加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理

要求各預(yù)算部門在申報(bào)預(yù)算時(shí)，按照“誰(shuí)申請(qǐng)資金，誰(shuí)設(shè)定目標(biāo)”的原則，在編制年度預(yù)算時(shí)，同時(shí)按年度編制重點(diǎn)項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)和部門整體支出績(jī)效目標(biāo)?？?jī)效目標(biāo)經(jīng)財(cái)政部門審核通過(guò)后再安排預(yù)算。同時(shí)，要求各預(yù)算部門嚴(yán)格按照預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理要求申報(bào)績(jī)效目標(biāo)，要做到能清晰反映預(yù)算資金在一定期限內(nèi)預(yù)期的產(chǎn)出和效果，并以相應(yīng)的績(jī)效指標(biāo)予以細(xì)化、量化描述。具體可參考《中央部門預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2015〕88號(hào)）要求開展預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理工作。

（二）合理規(guī)范編制項(xiàng)目預(yù)算

建議嚴(yán)格按照《預(yù)算法》要求，根據(jù)年度工作計(jì)劃及確定實(shí)施的項(xiàng)目?jī)?nèi)容編制預(yù)算，并以往年收入支出情況為基礎(chǔ)，合理安排項(xiàng)目預(yù)算，對(duì)項(xiàng)目支出進(jìn)行精細(xì)化管理，切勿依據(jù)不充分的“切塊”安排預(yù)算。同時(shí)，建議構(gòu)建跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，將項(xiàng)目應(yīng)于下年度支出部分，安排于下年度預(yù)算中，不在本年度預(yù)算中列示，并按照本級(jí)一般公共預(yù)算支出額的1%—3%設(shè)置預(yù)備費(fèi)，用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理增加的支出及其他難以預(yù)見(jiàn)的開支。

（三）健全第三方機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)管理體系

一是建議對(duì)跨年度、相似度高的項(xiàng)目，長(zhǎng)期聘用工作有力量、素質(zhì)好、能力強(qiáng)、負(fù)責(zé)任，并能夠勝任急、難、重等工作的第三方績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)開展相關(guān)績(jī)效評(píng)價(jià)工作。二是建議引入競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制，建立健全績(jī)效評(píng)價(jià)工作和績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告考核、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)第三方績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)工作實(shí)行考核制度，做到優(yōu)勝劣汰。三是建議對(duì)評(píng)價(jià)工作表現(xiàn)較差、報(bào)告質(zhì)量較低的機(jī)構(gòu)進(jìn)行淘汰，對(duì)工作素質(zhì)高、報(bào)告質(zhì)量好的機(jī)構(gòu)予以獎(jiǎng)勵(lì)，營(yíng)造出第三方績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)良好的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，促進(jìn)提高績(jī)效評(píng)價(jià)工作質(zhì)量。

（四）進(jìn)一步完善績(jī)效評(píng)價(jià)組織管理工作

建議根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)工作管理要求，制定績(jī)效評(píng)價(jià)工作細(xì)則，明確要求參與績(jī)效評(píng)價(jià)的第三方機(jī)構(gòu)必須保持客觀公正原則，在與預(yù)算單位溝通結(jié)果時(shí)明辨是非，不以完成任務(wù)意志為轉(zhuǎn)移，聽之任之違反評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)修改評(píng)分結(jié)果，出具與實(shí)際執(zhí)行情況相背離的高分報(bào)告。