行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)問題研究

李 肸

（鹽城市供水保障中心，江蘇 鹽城 224001）

內(nèi)部控制的實(shí)施，是為實(shí)現(xiàn)各組織和單位的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，利用一連串的規(guī)章制度和體系，規(guī)整機(jī)構(gòu)和單位內(nèi)部各部門的職能，從而有效實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)營活動(dòng)的控制。行政事業(yè)單位以財(cái)政資金為主，履行公共服務(wù)職能，當(dāng)前大多數(shù)行政事業(yè)單位未形成高效的財(cái)政資金管理控制機(jī)制。為了讓行政事業(yè)單位蓬勃發(fā)展，必須對(duì)內(nèi)部控制工作引起足夠重視，增強(qiáng)內(nèi)部控制水平，進(jìn)而高效貫徹行政事業(yè)單位的各項(xiàng)工作。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要意義

（一）加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，有利于履行職責(zé)

隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，行政事業(yè)單位面臨著越來越復(fù)雜的內(nèi)外部環(huán)境。因此，行政事業(yè)單位必須順應(yīng)環(huán)境的變化，結(jié)合發(fā)展規(guī)劃和工作需求，有效履行單位職責(zé)，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)自己的力量。加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，有助于順利開展各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)，進(jìn)而更好地為社會(huì)提供公共服務(wù)。

（二）加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，有利于維護(hù)好政府形象

行政事業(yè)單位承擔(dān)的公共管理和公共服務(wù)職能，與居民的日常生活緊密聯(lián)系。加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，可以提供更好的公共服務(wù)，從而維護(hù)好政府部門的社會(huì)形象。

（三）加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，有助于保障單位穩(wěn)定運(yùn)行

通過內(nèi)部控制可以將行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)管理與財(cái)務(wù)管理有效聯(lián)合，加快業(yè)財(cái)融合，確定內(nèi)部控制的管控重點(diǎn)和管控路徑，規(guī)避各類風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)單位運(yùn)行的穩(wěn)定。

（四）加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，能夠防止違規(guī)行為

從行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的實(shí)際作用來看，其對(duì)于有效預(yù)防和避免各種違規(guī)違紀(jì)行為具有重要意義。在內(nèi)部控制建設(shè)過程中，行政事業(yè)單位要落實(shí)不相容崗位相互分離原則，加強(qiáng)監(jiān)督控制，從而有效地規(guī)避各類徇私舞弊行為。

綜上所述，在當(dāng)前的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)具有重要意義，能夠進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位的公共服務(wù)水平。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)存在的主要問題

（一）思想認(rèn)識(shí)不到位

內(nèi)部控制是一項(xiàng)繁雜的工作，工作涉及預(yù)算、收支、采購、資產(chǎn)管理、合同管理、內(nèi)外監(jiān)督等各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，需要內(nèi)部各部門的協(xié)同和配合。但部分單位對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)認(rèn)識(shí)不到位，特別是單位負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)控理解不到位、思想不重視，認(rèn)為內(nèi)控管理建設(shè)僅是財(cái)務(wù)部門的工作，全員參與程度不夠，部分工作人員對(duì)內(nèi)控建設(shè)理解不足，對(duì)于內(nèi)部控制建設(shè)的參與意愿不強(qiáng)。

（二）內(nèi)部控制組織體系不健全

首先，內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理。部分行政事業(yè)單位未成立內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)和工作小組，內(nèi)部控制牽頭部門及評(píng)價(jià)監(jiān)督部門不明確，缺乏有效的內(nèi)部控制組織框架，無法促進(jìn)內(nèi)部控制工作高效運(yùn)行；其次，內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)運(yùn)行不規(guī)范。部分行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)，運(yùn)行規(guī)范性不足。例如，未開展內(nèi)部控制專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，未召開內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議，未定期評(píng)估相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，內(nèi)部控制評(píng)價(jià)不到位，考核評(píng)價(jià)結(jié)果未得到有效運(yùn)用；最后，制衡機(jī)制不完善。部分行政事業(yè)單位未建立完善的分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)及定期輪崗制度，缺乏專項(xiàng)的內(nèi)外部審計(jì)監(jiān)督，職責(zé)不明確，決策程序不規(guī)范。例如，出納兼職復(fù)核崗，采購兼職保管崗，崗位職責(zé)不清致使內(nèi)部控制的作用失效。

（三）業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制薄弱

1.預(yù)算控制薄弱

部分行政事業(yè)單位在事前預(yù)算控制不夠，預(yù)算編制沒有進(jìn)行詳細(xì)論證和分析規(guī)劃，績效目標(biāo)模糊不清，支出方案沒有細(xì)化，預(yù)算準(zhǔn)確度有待提升，導(dǎo)致預(yù)算調(diào)整較為頻繁，資金使用的規(guī)范性不足；預(yù)算事中控制較弱，預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控力度不足，沒有對(duì)預(yù)算執(zhí)行和績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過程進(jìn)行監(jiān)控，削弱了預(yù)算約束力；預(yù)算事后控制不完善，績效自評(píng)及重點(diǎn)績效評(píng)價(jià)不到位，評(píng)價(jià)結(jié)果未得到有效運(yùn)用。

2.內(nèi)部控制制度不健全

部分行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度沒有根據(jù)實(shí)際情況來進(jìn)行設(shè)計(jì)，無法發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。內(nèi)部控制制度及流程圖并未覆蓋所有業(yè)務(wù)和環(huán)節(jié)，沒有隨著現(xiàn)實(shí)情況的變化進(jìn)行及時(shí)更新，內(nèi)部控制制度缺乏可操作性。

3.內(nèi)部控制制度執(zhí)行不嚴(yán)

部分行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度流于形式，執(zhí)行力不足。例如，預(yù)算績效管理未實(shí)現(xiàn)全方位、全過程覆蓋，政府采購合規(guī)性欠缺，固定資產(chǎn)賬實(shí)不符或處置不規(guī)范，收支管理不到位，建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究不深入，合同訂立和執(zhí)行過程的規(guī)范性不足等。

（四）信息交流與溝通不暢

完善的信息交流與溝通機(jī)制，能夠有效保障行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。但在實(shí)際工作中，由于行政事業(yè)單位存在非業(yè)務(wù)部門和業(yè)務(wù)方面的壁壘，信息的傳遞和溝通不通暢。各部門往往關(guān)注自身利益，在開展業(yè)務(wù)過程中，不太愿意向其他部門分享相關(guān)信息，也不會(huì)對(duì)其他部門的業(yè)務(wù)活動(dòng)提出合理建議。在行政事業(yè)單位內(nèi)部，通常由管理人員發(fā)布工作要求和相關(guān)信息，具體的業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員依據(jù)指令執(zhí)行，對(duì)執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)的問題缺少積極思考；其他部門由于業(yè)務(wù)職責(zé)不同，也很難發(fā)現(xiàn)和糾正可能存在的風(fēng)險(xiǎn)問題，影響了內(nèi)部控制工作的實(shí)際成效。

只有不斷完善信息交流與溝通機(jī)制，才能夠全面收集和分析信息，及時(shí)在開展內(nèi)部控制工作過程中發(fā)現(xiàn)存在的問題。一旦信息交流與溝通機(jī)制不完善，或是存在盲區(qū)，那么內(nèi)部控制工作必然產(chǎn)生漏洞或缺陷。

（五）內(nèi)部控制信息化建設(shè)滯后

部分行政事業(yè)單位在信息化建設(shè)方面較為滯后，信息系統(tǒng)只具備報(bào)表編制或信息記錄的功能，并未嵌入內(nèi)部控制流程，造成內(nèi)部控制信息化建設(shè)不足。缺乏信息系統(tǒng)或規(guī)劃不夠合理，可能造成信息不關(guān)聯(lián)或建設(shè)重復(fù)，進(jìn)而導(dǎo)致管理效率低下；自動(dòng)化辦公、財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)之間沒有共享數(shù)據(jù)接口，各個(gè)系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)不關(guān)聯(lián)，沒有有效的連接，系統(tǒng)建設(shè)重復(fù)；系統(tǒng)開發(fā)的內(nèi)容與內(nèi)部控制要求不相符，可能導(dǎo)致無效控制。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)的對(duì)策建議

（一）提高思想認(rèn)識(shí)

管理層重視是行政事業(yè)單位推動(dòng)實(shí)施內(nèi)控的關(guān)鍵。首先，要提高員工的思想認(rèn)識(shí)，特別是單位主要領(lǐng)導(dǎo)需要提升重視程度，然后把工作落實(shí)到實(shí)際工作中去，把內(nèi)部控制工作的成效貫徹下去。其次，要保證內(nèi)部控制工作的實(shí)效，就要從員工的認(rèn)知開始，對(duì)員工進(jìn)行主動(dòng)宣傳，提高員工對(duì)內(nèi)控的理解，切實(shí)地使得內(nèi)部控制的具體內(nèi)涵深入人心，充分調(diào)動(dòng)各部門和員工的主觀能動(dòng)性，才能發(fā)揮內(nèi)控的重要作用。

積極地向員工進(jìn)行宣傳講解，使干部職工在培訓(xùn)過程中積極主動(dòng)地了解內(nèi)控建設(shè)的重要性，增強(qiáng)自我責(zé)任感，使其內(nèi)部控制認(rèn)知和技能水平得到進(jìn)一步的提高，從而使單位的內(nèi)部控制工作更加有效。

（二）建立健全內(nèi)部控制制度，完善內(nèi)部組織架構(gòu)

1.組建合理有效的內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)

首先，內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)建設(shè)對(duì)內(nèi)部控制的有效運(yùn)行至關(guān)重要。行政事業(yè)單位應(yīng)積極建立內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，明確內(nèi)部控制牽頭部門。其次，行政事業(yè)單位應(yīng)設(shè)立獨(dú)立的評(píng)價(jià)監(jiān)督部門，客觀公正地履行監(jiān)督職能，不僅審查財(cái)政資金的合法合規(guī)性，并對(duì)單位內(nèi)部控制工作進(jìn)行有效評(píng)價(jià)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和漏洞，提出整改建議。最后，還需要加強(qiáng)外部監(jiān)督，以不斷優(yōu)化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度。

2.規(guī)范內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)的運(yùn)行

內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)的規(guī)范運(yùn)行，保障了落實(shí)內(nèi)部控制。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)定期召開內(nèi)部控制工作會(huì)議，針對(duì)各類問題提出有效措施，積極開展內(nèi)部控制培訓(xùn)；制定內(nèi)部控制評(píng)價(jià)方案，開展內(nèi)部控制評(píng)價(jià)，針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題，及時(shí)更新內(nèi)部管理制度，落實(shí)責(zé)任，作為監(jiān)督問責(zé)和選拔任用的重要參考依據(jù)。

3.建立完善的崗位職責(zé)制衡機(jī)制

行政事業(yè)單位應(yīng)該明確分工，實(shí)現(xiàn)不相容崗位相分離，對(duì)相關(guān)崗位依職定崗、分崗定權(quán)、明確職責(zé)，對(duì)重點(diǎn)的關(guān)鍵崗位建立定期輪崗制度；同時(shí)，建立部門職責(zé)和崗位責(zé)任清單，針對(duì)不具備輪崗條件的崗位進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)。對(duì)各崗位分別授權(quán)，并明確相關(guān)授權(quán)事項(xiàng)。對(duì)于重大決策事項(xiàng)，嚴(yán)格集體討論、合法性審查等流程。

首先，確保預(yù)算業(yè)務(wù)管理中的編制與審核、審批與執(zhí)行、執(zhí)行與分析、決算編制與審核相互分離，并保證收支業(yè)務(wù)管理中的收款與核算、支出申請(qǐng)與審批、審批與付款等相互分離。其次，明確采購申請(qǐng)與審核、采購執(zhí)行與驗(yàn)收、采購驗(yàn)收與登記等各崗位職責(zé)，并確保國有資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)中的貨幣資金保管與賬目登記、資產(chǎn)保管與清查等相互分離。最后，確保建設(shè)項(xiàng)目中的可行性研究與決策、預(yù)算編制與審核、決策與實(shí)施、實(shí)施與支付、實(shí)施與驗(yàn)收、竣工決算與竣工決算審計(jì)相互分離，并將合同業(yè)務(wù)管理中的合同擬定與審核、訂立與印章管理、訂立與臺(tái)賬的登記、合同執(zhí)行與監(jiān)督相互分離。

（三）加強(qiáng)業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制執(zhí)行力度

1.提高預(yù)算管理的科學(xué)性

首先，預(yù)算編制應(yīng)根據(jù)國家有關(guān)的政策，根據(jù)財(cái)務(wù)狀況和發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，參考往年的預(yù)算執(zhí)行情況，結(jié)合事前績效評(píng)估及重點(diǎn)績效評(píng)價(jià)結(jié)果，堅(jiān)持厲行節(jié)約的原則，在確保重要事項(xiàng)的同時(shí)兼顧一般。不斷優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，防止資金濫用，并按照規(guī)定程序?qū)︻A(yù)算方案進(jìn)行充分論證，確保預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。其次，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督管理，將經(jīng)過批準(zhǔn)的預(yù)算方案作為各項(xiàng)支出的基本依據(jù)，并建立健全分析制度，定期召開預(yù)算執(zhí)行的分析會(huì)，從多個(gè)層面研究預(yù)算執(zhí)行情況及改進(jìn)措施，從而加大預(yù)算約束力，提升資金使用效益。最后，完善預(yù)算績效管理制度，并將事前績效評(píng)估、績效自評(píng)及重點(diǎn)績效評(píng)價(jià)結(jié)果等，作為單位績效考核的重要參考依據(jù)，從而推動(dòng)內(nèi)部控制工作深入開展，以績效目標(biāo)為導(dǎo)向開展內(nèi)部控制工作。

2.建立健全內(nèi)部控制制度

內(nèi)部控制制度是內(nèi)部控制活動(dòng)的行動(dòng)指南，建立完整的規(guī)章管理制度，才能使管理活動(dòng)有依據(jù)，實(shí)現(xiàn)按制度辦事、靠制度管理。完整的內(nèi)部控制體系包括基本規(guī)范、內(nèi)部控制專項(xiàng)應(yīng)用指引和內(nèi)部控制操作規(guī)程，明確內(nèi)部控制責(zé)任制度，不斷提升內(nèi)部控制制度的全面性、適用性和完整性。例如，通過建立內(nèi)部控制基本制度，明確內(nèi)部控制基本規(guī)范、原則及框架體系，作為各部門建立和實(shí)施內(nèi)部控制的基準(zhǔn)。同時(shí)，依據(jù)基本制度及各部門職責(zé)范圍，制定各類專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)管理辦法，并進(jìn)行事前防范、事中控制、事后監(jiān)督和糾正的全程管理。再由各部門根據(jù)基本制度、專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)管理辦法及有關(guān)規(guī)章制度，準(zhǔn)確評(píng)估本部門的各類風(fēng)險(xiǎn)，明確崗位責(zé)任并完善工作流程，從而建立健全內(nèi)部控制操作規(guī)程。

3.嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)部控制制度

內(nèi)部控制制度是開展內(nèi)部控制工作的基礎(chǔ)，只有嚴(yán)格執(zhí)行，才能發(fā)揮制度的實(shí)質(zhì)性作用。行政事業(yè)單位要加大對(duì)內(nèi)部控制制度的執(zhí)行力度，通過對(duì)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)等級(jí)的橫向和縱向比較，加強(qiáng)規(guī)范管理和風(fēng)險(xiǎn)防范，切實(shí)提升單位綜合治理能力。例如，在預(yù)算績效管理方面，達(dá)到一定金額的新增重大項(xiàng)目，要檢查是否按制度要求進(jìn)行事前績效評(píng)估，績效目標(biāo)是否合理有效，績效運(yùn)行監(jiān)控是否有效落實(shí)，績效自評(píng)是否全覆蓋，各種評(píng)價(jià)結(jié)果是否有效運(yùn)用；在支出管理方面，“三公”經(jīng)費(fèi)支出要檢查是否厲行節(jié)約。

（四）促進(jìn)信息的有效傳遞

行政事業(yè)單位要改變單向溝通模式，建立雙向溝通交流渠道，這樣既可以保障管理人員的相關(guān)要求得到及時(shí)傳達(dá)，也能促進(jìn)基層員工及時(shí)反映問題和緊急情況，避免因內(nèi)部溝通不暢所帶來的損失。要加強(qiáng)部門之間的橫向溝通，推動(dòng)各部門實(shí)現(xiàn)信息交流與分享，減少因部門壁壘而導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。

（五）加強(qiáng)內(nèi)部控制信息化建設(shè)

要充分發(fā)揮信息技術(shù)的積極作用，對(duì)行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)活動(dòng)或經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行數(shù)字化、信息化管理，建立信息平臺(tái)，加強(qiáng)信息傳遞和分享，提升信息收集和分析效率，保證信息傳遞的時(shí)效性和精準(zhǔn)性。行政事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè)，依托大數(shù)據(jù)及云計(jì)算技術(shù)等，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門之間的數(shù)據(jù)信息同步更新和實(shí)時(shí)共享，準(zhǔn)確及時(shí)地收集、處理、傳達(dá)與內(nèi)部控制有關(guān)的信息，并加強(qiáng)內(nèi)部控制分析，確保進(jìn)行有效交流溝通，降低人為操作的失誤率，從而提高內(nèi)部控制工作的質(zhì)量和效果。

同時(shí)，應(yīng)建立健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和自動(dòng)預(yù)警機(jī)制，將內(nèi)部控制管理嵌入信息系統(tǒng)，并覆蓋各業(yè)務(wù)流程，這樣可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，堵塞系統(tǒng)漏洞，通過信息化手段對(duì)流程執(zhí)行進(jìn)行全過程監(jiān)督，進(jìn)而優(yōu)化業(yè)務(wù)流程的控制機(jī)制。

四、結(jié)束語

行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，有助于促進(jìn)各項(xiàng)業(yè)務(wù)順利開展。在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日益復(fù)雜的環(huán)境下，行政事業(yè)單位只有對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)加以重視，不斷優(yōu)化內(nèi)部控制制度，全方位加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控，才能保障單位穩(wěn)定高效運(yùn)行，更好地發(fā)揮職能作用。