江蘇省合同節(jié)水管理實(shí)踐及對(duì)策研究

陳松峰 孫曉文 何菡丹

(江蘇省水資源服務(wù)中心，江蘇 南京 210029)

合同節(jié)水管理，是整合政府和市場(chǎng)兩種力量、激發(fā)節(jié)水產(chǎn)業(yè)活力、促進(jìn)節(jié)水創(chuàng)新發(fā)展的一種全新模式。2019年，《國(guó)家節(jié)水行動(dòng)方案》提出，在公共機(jī)構(gòu)、公共建筑、高耗水工業(yè)、高耗水服務(wù)業(yè)、農(nóng)業(yè)灌溉、供水管網(wǎng)漏損控制等領(lǐng)域，引導(dǎo)和推動(dòng)合同節(jié)水管理。

1 江蘇現(xiàn)狀用水水平分析

根據(jù)《2020年江蘇省水資源公報(bào)》，2020年江蘇省用水總量452.7億m3，其中，農(nóng)業(yè)用水量266.6億m3，占用水總量的58.9%；工業(yè)用水量117.6億m3，占用水總量的26.0%；生活用水量63.7億m3，占用水總量的14.1%；人工生態(tài)河湖補(bǔ)水量4.8億m3，占用水總量的1.0%。

2020年，江蘇省萬元地區(qū)生產(chǎn)總值用水量44.1m3，萬元工業(yè)增加值用水量31.1m3。農(nóng)田灌溉畝均用水量423.1m3，城鎮(zhèn)居民生活用水量158.0L/(人·d)，農(nóng)村居民生活用水量102.6L/(人·d)。江蘇省萬元地區(qū)生產(chǎn)總值用水量仍較東南沿海地區(qū)如上海市(25.2m3)、浙江省(25.4m3)偏高；全省萬元工業(yè)增加值用水量與廣東省(20.7m3)、山東省(13.8m3)相比仍有一定差距；城鎮(zhèn)居民生活用水量較全國(guó)平均值[134L/(人·d)]也偏高[1]。

從用水量構(gòu)成來看，農(nóng)業(yè)用水是江蘇省最大的用水戶，占總用水量的近六成，其次是工業(yè)用水，生活和生態(tài)用水的占比較小；從用水效率來看，受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)制約和歷史原因影響，江蘇省各領(lǐng)域用水效率仍有待進(jìn)一步提高，迫切需要轉(zhuǎn)變用水方式，創(chuàng)新節(jié)水管理模式，充分挖掘節(jié)水潛力，促進(jìn)全省水資源集約節(jié)約利用水平大幅提升。

2 江蘇省合同節(jié)水管理現(xiàn)狀

“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路中，“兩手發(fā)力”意味著，要想實(shí)現(xiàn)“節(jié)水優(yōu)先”的目標(biāo)，不僅要依靠政府的行政推動(dòng)力量，更離不開市場(chǎng)這只“無形”的手。近年來，江蘇省在實(shí)施合同節(jié)水管理方面進(jìn)行了許多有益的探索，節(jié)水產(chǎn)業(yè)在政府和市場(chǎng)的“雙輪驅(qū)動(dòng)”下快速推進(jìn)。

所謂合同節(jié)水管理，是將合同能源管理(Energy Performance Contracting,EPC)的管理理念移植到節(jié)約用水管理領(lǐng)域的一種新型節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式[2]。這種模式的運(yùn)行機(jī)制是：由節(jié)水服務(wù)運(yùn)營(yíng)商與被服務(wù)單位簽訂節(jié)水合同，合同約定運(yùn)營(yíng)商應(yīng)在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，運(yùn)用先進(jìn)適用的節(jié)水技術(shù)集成，對(duì)被服務(wù)單位的特定項(xiàng)目開展節(jié)水綜合技術(shù)改造，并且協(xié)助制定行之有效的節(jié)水管理制度，實(shí)現(xiàn)節(jié)水成效后，雙方共同分享節(jié)水效益[3]。合同節(jié)水管理的最核心價(jià)值是充分發(fā)揮市場(chǎng)在水資源優(yōu)化配置中的積極作用，吸引社會(huì)資本先期進(jìn)行節(jié)水投入，包括開展節(jié)水技術(shù)改造、節(jié)水工程建設(shè)和內(nèi)部運(yùn)營(yíng)管理等。

目前，江蘇省開展合同節(jié)水管理的主要形式有3類，即效益分享型、效果保證型、費(fèi)用托管型[4]。上述3種類型，主要是根據(jù)合同標(biāo)的分享方式來區(qū)分的。效益分享型，是合同雙方依據(jù)合同約定目標(biāo)和分享比例，對(duì)扣除投資成本后產(chǎn)生的節(jié)水效益進(jìn)行分享的模式；效果保證型，是合同雙方事先簽訂節(jié)水效果保證合同，在完成合同約定任務(wù)，達(dá)到約定的節(jié)水效果后，再付給相應(yīng)服務(wù)費(fèi)用的模式；費(fèi)用托管型，是由被服務(wù)單位委托節(jié)水服務(wù)運(yùn)營(yíng)商，對(duì)本單位的整體供用水系統(tǒng)進(jìn)行改造和運(yùn)營(yíng)，并依據(jù)雙方約定方式支付托管費(fèi)用的模式。

3 江蘇省合同節(jié)水管理實(shí)踐

近年來，江蘇省在實(shí)施合同節(jié)水管理方面進(jìn)行了許多有益探索，強(qiáng)化了頂層設(shè)計(jì)，提出了相關(guān)要求，實(shí)施了多個(gè)合同節(jié)水項(xiàng)目，對(duì)于落實(shí)“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路、促進(jìn)用水方式轉(zhuǎn)變、推動(dòng)全社會(huì)節(jié)約用水起到了積極作用。2021年，全省共實(shí)施合同節(jié)水管理項(xiàng)目15項(xiàng)，總投資1587萬元，年節(jié)水量達(dá)到280萬m3。

3.1 南京外國(guó)語學(xué)校仙林分校-中國(guó)聯(lián)通南京分公司合同節(jié)水管理實(shí)踐

位于南京棲霞區(qū)的南京外國(guó)語學(xué)校仙林分校建成于2002年，由于校內(nèi)供水管網(wǎng)年久老化，導(dǎo)致漏水現(xiàn)象頻發(fā)，嚴(yán)重時(shí)日流失量達(dá)210多m3。據(jù)統(tǒng)計(jì)，該校僅因漏水問題每年就會(huì)多繳納水費(fèi)近26萬元。由于學(xué)校技術(shù)力量缺乏，雖然開展了10余次大規(guī)模維修，但卻一直無法找到具體漏水位置，隨著時(shí)間推移，漏水問題日趨加劇，實(shí)施堵漏降耗已成為學(xué)校迫切需要解決的問題。

2018年8月，在南京市節(jié)約用水主管部門的牽頭協(xié)調(diào)下，南京外國(guó)語學(xué)校仙林分校和中國(guó)聯(lián)通南京分公司簽署了“南京智慧校園DMA(供水獨(dú)立計(jì)量區(qū)域，Distric Metering Area)分區(qū)計(jì)量物聯(lián)網(wǎng)管理系統(tǒng)與合同節(jié)水服務(wù)合同”。該合同節(jié)水模式采用費(fèi)用托管型，約定合同期限為10年，合同總額950萬元。根據(jù)合同約定，中國(guó)聯(lián)通南京分公司綜合采取了智能水表布設(shè)、建設(shè)DMA分區(qū)計(jì)量管理系統(tǒng)、開展供水管網(wǎng)改造、雨水資源化利用等措施，同時(shí)為學(xué)校提供水費(fèi)全包干的“保姆式”服務(wù)，從根本上破解了學(xué)校長(zhǎng)期存在的漏水問題。

根據(jù)前期測(cè)算，2017年，全校用水總量達(dá)30萬m3，繳納水費(fèi)95.7萬元(含超計(jì)劃累進(jìn)加價(jià)水費(fèi)25萬元)，加上當(dāng)年校園管網(wǎng)維修檢漏成本近10萬元，全年用水總支出達(dá)130.7萬元。合同節(jié)水項(xiàng)目實(shí)施后，南京外國(guó)語學(xué)校仙林分校年支付水費(fèi)降至95萬元，較合同管理開展前節(jié)約水費(fèi)35.7萬元，節(jié)水效益明顯；中國(guó)聯(lián)通南京分公司在合同履行期內(nèi)，實(shí)施嚴(yán)格的節(jié)水管理服務(wù)，進(jìn)一步降低水耗，全部水費(fèi)節(jié)余扣除其他必需的運(yùn)維成本后，剩余部分作為合同節(jié)水收益。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，該項(xiàng)目在10年合同期內(nèi)的節(jié)水預(yù)期直接經(jīng)濟(jì)效益達(dá)320余萬元，該項(xiàng)目也成為DMA合同節(jié)水的示范項(xiàng)目。

3.2 常州工學(xué)院-常州常工電子科技股份有限公司合同節(jié)水管理實(shí)踐

該項(xiàng)目由常州工學(xué)院與常州常工電子科技股份有限公司簽署，是常州市首個(gè)高校智慧合同節(jié)水項(xiàng)目，采用的模式為效益分享型，合同期限10年，項(xiàng)目投資115萬元。合同節(jié)水運(yùn)營(yíng)商常州常工電子科技股份有限公司采用新型物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，通過節(jié)水診斷、方案設(shè)計(jì)與整合、項(xiàng)目融資、設(shè)備采購(gòu)安裝、運(yùn)行維護(hù)、技術(shù)培訓(xùn)、后期節(jié)水監(jiān)測(cè)與評(píng)估等一整套節(jié)水措施，計(jì)劃將常州工學(xué)院巫山路校區(qū)的年用水總量由合同實(shí)施前的30萬m3，壓縮至26.5萬m3以內(nèi)。合同將26.5萬m3作為基準(zhǔn)水耗，如果學(xué)校年用水總量高于基準(zhǔn)水耗，則超出部分水費(fèi)由常州常工電子科技股份有限公司承擔(dān)；如果低于基準(zhǔn)水耗，則運(yùn)營(yíng)管理期前三年內(nèi)收益全部歸常州常工電子科技股份有限公司所有，第四年起常州常工電子科技股份有限公司和常州工學(xué)院按94%和6%的比例進(jìn)行節(jié)水收益分成。合同期滿后，節(jié)水裝置和設(shè)備全部歸學(xué)校所有。目前，常州常工電子科技股份有限公司根據(jù)合同約定，運(yùn)用“慧探漏”設(shè)備、智能流量計(jì)及信息化系統(tǒng)等手段，對(duì)全校開展節(jié)水改造及運(yùn)營(yíng)管理，預(yù)計(jì)實(shí)際年節(jié)水量達(dá)10萬m3以上，項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)綜合效益十分可觀。

3.3 淮陰師范學(xué)院-淮安自來水有限公司合同節(jié)水管理實(shí)踐

2020年5月，淮陰師范學(xué)院和淮安自來水有限公司簽署合同節(jié)水協(xié)議，該項(xiàng)目為水費(fèi)托管型和效果保證型結(jié)合的模式。由淮安自來水有限公司投資286萬元，對(duì)淮陰師范學(xué)院老校區(qū)內(nèi)運(yùn)行40多年的老舊供水管網(wǎng)進(jìn)行更新改造。合同約定，根據(jù)最近三年淮陰師范學(xué)院老校區(qū)的平均用水支出，由淮陰師范學(xué)院每年定額支付淮安自來水有限公司110萬元，通過合同節(jié)水管理減少的水費(fèi)支出全部歸淮安自來水有限公司所有。合同還明確，淮安自來水有限公司負(fù)責(zé)對(duì)淮陰師范學(xué)院老校區(qū)實(shí)施專業(yè)化的供水管網(wǎng)改造，力爭(zhēng)將學(xué)校管網(wǎng)漏損率從32%降到10%以內(nèi)；強(qiáng)化精細(xì)管理，加強(qiáng)管網(wǎng)和設(shè)施巡查，實(shí)施用水動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)預(yù)警，協(xié)助開展水平衡測(cè)試，并且提出針對(duì)性節(jié)水措施；加強(qiáng)定額約束，配合學(xué)校健全節(jié)水管理制度，力爭(zhēng)將學(xué)校用水量從目前的204L/(人·d)降到140L/(人·d)。

4 存在問題

雖然江蘇省在合同節(jié)水管理方面進(jìn)行了大量有益的探索，也取得了一定的成效，但是由于長(zhǎng)期以來節(jié)水管理主要以政府為主導(dǎo)，未能有效發(fā)揮市場(chǎng)在水資源配置中的關(guān)鍵性作用，致使合同節(jié)水管理在推進(jìn)過程中還存在不少亟待解決的問題。

4.1 配套政策尚不完善

節(jié)水激勵(lì)機(jī)制不夠完善[5]，現(xiàn)行水價(jià)偏低，不能合理反映水資源價(jià)值、稀缺程度，這也導(dǎo)致直接節(jié)水效益不高，一定程度上影響了合同雙方的合作預(yù)期。同時(shí)，節(jié)水的財(cái)稅政策相對(duì)缺乏，節(jié)水融資渠道不暢，對(duì)社會(huì)資本吸引力也不強(qiáng)。

4.2 水權(quán)制度改革有待深化

當(dāng)前，水權(quán)制度改革尚在初期階段，水權(quán)交易的開展形式較為單一，有必要通過合同節(jié)水管理的深入開展，研究探索節(jié)水量參與水權(quán)交易的良性機(jī)制[6]，進(jìn)而通過水權(quán)交易來促進(jìn)合同節(jié)水管理。

4.3 節(jié)水產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)尚不完備

市場(chǎng)尚不完備主要表現(xiàn)為合同節(jié)水的管理制度不夠健全，節(jié)水服務(wù)企業(yè)的信用體系不夠完善，節(jié)水服務(wù)市場(chǎng)主體自律不足，節(jié)水技術(shù)整合能力有待提高等。下階段應(yīng)重點(diǎn)建立產(chǎn)學(xué)研用相結(jié)合的節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)技術(shù)鏈，大幅提升新型節(jié)水技術(shù)、產(chǎn)品的應(yīng)用和推廣集成力度。

4.4 合同節(jié)水覆蓋面不全

目前，江蘇省開展的合同節(jié)水管理項(xiàng)目主要集中在公共機(jī)構(gòu)、工業(yè)領(lǐng)域，作為用水大戶的農(nóng)業(yè)灌區(qū)尚未很好地引入合同節(jié)水管理模式，市場(chǎng)參與農(nóng)業(yè)節(jié)水的潛能尚未挖掘，合同節(jié)水項(xiàng)目的覆蓋面有待擴(kuò)大。

4.5 公眾節(jié)水意識(shí)有待加強(qiáng)

江蘇省是豐水地區(qū)，社會(huì)公眾對(duì)水資源重要性、稀缺性、流動(dòng)性和年際變化大等特點(diǎn)認(rèn)識(shí)不足，對(duì)豐水地區(qū)強(qiáng)調(diào)水資源剛性約束的必要性理解不透，重開源、輕節(jié)約的慣性思維尚未根本轉(zhuǎn)變，客觀上制約了合同節(jié)水管理工作的深入開展。

5 合同節(jié)水管理的發(fā)展建議

5.1 進(jìn)一步加強(qiáng)配套政策研究

《江蘇省節(jié)約用水條例》明確提出：“縣級(jí)以上地方人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)培育、扶持和發(fā)展節(jié)約用水社會(huì)組織，引導(dǎo)公眾廣泛參與節(jié)約用水活動(dòng)。推行合同節(jié)水管理，支持節(jié)約用水服務(wù)機(jī)構(gòu)依法開展節(jié)約用水咨詢、設(shè)計(jì)、評(píng)估、檢測(cè)、認(rèn)證等服務(wù)”，這為今后開展合同節(jié)水管理工作提供了明確的制度依據(jù)。今后，要在繼續(xù)開展合同節(jié)水管理理論研究的基礎(chǔ)上，充分借鑒合同節(jié)能管理的成功做法和典型經(jīng)驗(yàn)，對(duì)新形勢(shì)下合同節(jié)水管理的思路、模式、政策、法律法規(guī)等開展專題研究。要在《關(guān)于推行合同節(jié)水管理促進(jìn)節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)要求，發(fā)布操作指南和合同范本等，為相關(guān)各方開展合同節(jié)水管理提供政策支撐。

5.2 進(jìn)一步探索科學(xué)合理的運(yùn)行機(jī)制

合同節(jié)水管理是一種基于市場(chǎng)的新型節(jié)水管理模式，這就要求進(jìn)一步理順市場(chǎng)與政府的關(guān)系，明確市場(chǎng)與政府的職責(zé)范圍，建立科學(xué)合理的合同節(jié)水管理運(yùn)行機(jī)制。各級(jí)水行政主管部門要進(jìn)一步完善節(jié)水法律法規(guī)，健全節(jié)水監(jiān)測(cè)和節(jié)水工作評(píng)價(jià)制度，強(qiáng)化對(duì)用水戶節(jié)水目標(biāo)的考核和監(jiān)督。要當(dāng)好合同節(jié)水項(xiàng)目的“紅娘”，積極尋找合同節(jié)水項(xiàng)目的投資人和受益人，促成更多的合同節(jié)水管理案例。要加快推進(jìn)水價(jià)、水資源稅費(fèi)改革，逐步建立反映水資源價(jià)值、稀缺性、供求關(guān)系的水價(jià)形成機(jī)制，搭建“政府”與“市場(chǎng)”兩手發(fā)力的多元投融資模式[7]。完善引導(dǎo)政策，加強(qiáng)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)和稅收減免，發(fā)展壯大合同節(jié)水市場(chǎng)，培育一批具有競(jìng)爭(zhēng)力的專業(yè)化節(jié)水服務(wù)企業(yè)[8-9]。探索建立節(jié)水服務(wù)行業(yè)自律組織，承擔(dān)節(jié)水發(fā)展政策及法律法規(guī)研究、行業(yè)管理監(jiān)督、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定、節(jié)水技術(shù)服務(wù)、行業(yè)信息統(tǒng)計(jì)及發(fā)布、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等職能。發(fā)展壯大節(jié)水服務(wù)中介機(jī)構(gòu)，主要包括水平衡測(cè)試、節(jié)水評(píng)價(jià)、用水審計(jì)、計(jì)量設(shè)施安裝檢定等機(jī)構(gòu)，為合同節(jié)水管理提供強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。

5.3 進(jìn)一步豐富合同節(jié)水推廣范疇

以江蘇省為例，應(yīng)以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，結(jié)合本地區(qū)水資源稟賦條件，依據(jù)合同節(jié)水管理的投資主體多元化、節(jié)水服務(wù)集成化、節(jié)水管理產(chǎn)業(yè)化等不同特點(diǎn)，重點(diǎn)在一批高耗水工業(yè)企業(yè)、高耗水服務(wù)業(yè)、大型公共機(jī)構(gòu)、大中型農(nóng)業(yè)灌區(qū)等領(lǐng)域[10]推廣合同節(jié)水管理工作。通過在不同領(lǐng)域支持、鼓勵(lì)開展合同節(jié)水管理實(shí)踐，不斷積累經(jīng)驗(yàn)、豐富內(nèi)容，拓展服務(wù)領(lǐng)域、創(chuàng)新享益模式，提高全社會(huì)對(duì)合同節(jié)水的認(rèn)同感和認(rèn)知度。

5.4 進(jìn)一步深化水權(quán)制度改革

規(guī)范有序的水市場(chǎng)是合同節(jié)水管理良性發(fā)展的前提，要不斷培育和規(guī)范水權(quán)交易市場(chǎng),構(gòu)建較為完備的水權(quán)水市場(chǎng)體系。積極探索不同地區(qū)、不同行業(yè)間、不同用水戶間的水權(quán)交易流轉(zhuǎn)方式，鼓勵(lì)通過水權(quán)交易滿足新增的合理用水需求。要通過不斷健全的水權(quán)交易平臺(tái)，推動(dòng)開展合同節(jié)水量參與水 權(quán)交易試點(diǎn)[11]，為合同節(jié)水管理增創(chuàng)節(jié)水獲利空間。

6 結(jié) 語

當(dāng)前，江蘇省正處于深入貫徹落實(shí)“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路、踐行國(guó)家節(jié)水行動(dòng)的關(guān)鍵階段，大力推行合同節(jié)水，促進(jìn)節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展，需要制定更為完備的配套政策，實(shí)現(xiàn)“政策引領(lǐng)”；需要不斷研究覆蓋各行業(yè)、各環(huán)節(jié)的實(shí)施模式，拓寬“應(yīng)用領(lǐng)域”；需要綜合運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)[12]，搭建新型平臺(tái)，促進(jìn)“服務(wù)創(chuàng)新”，真正讓合同節(jié)水成為提升全社會(huì)節(jié)水水平的法寶。