國(guó)有土地上房屋補(bǔ)償變遷實(shí)證研究

北京市盛廷律師事務(wù)所 王龍

城市國(guó)有土地上房屋拆遷征收補(bǔ)償是一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。從1991年1月18日國(guó)務(wù)院令78號(hào)制定的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱“78號(hào)令”）開始，標(biāo)志著我國(guó)城市國(guó)有土地上房屋拆遷就已經(jīng)從法律規(guī)范層面納入法治化的軌道。78號(hào)令在拆遷城市房屋中發(fā)揮了其應(yīng)有的作用，也經(jīng)歷了兩次全面的修訂，即國(guó)務(wù)院第40次常委會(huì)通過(guò)自2001年11月1日施行的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱“305號(hào)令”）和國(guó)務(wù)院第141次常委會(huì)通過(guò)自2011年1月21日頒布施行的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱《征收與補(bǔ)償條例》）。上述規(guī)定的補(bǔ)償內(nèi)容也隨著社會(huì)變遷發(fā)生重大變化，本文基于行政法規(guī)，即78號(hào)令、305號(hào)令和《征收與補(bǔ)償條例》及其配套的行政規(guī)范性文件，即2011年6月3日施行的（建房［2011］77號(hào)）《國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》和2004年1月1日施行的（建住房［2003］234號(hào)）《城市房屋拆遷估價(jià)指導(dǎo)意見》對(duì)國(guó)有土地上房屋補(bǔ)償?shù)囊?guī)定來(lái)研究三十余年補(bǔ)償規(guī)定的變遷，探索存在的規(guī)律以及存在的問(wèn)題并提出相應(yīng)的建議。我們必須永遠(yuǎn)記?。簷?quán)利從來(lái)不是別人賦予的，而是我們自己爭(zhēng)取來(lái)的，是無(wú)數(shù)被征收房屋所有權(quán)人爭(zhēng)取得到現(xiàn)在的權(quán)利規(guī)定[1]。

一、公平補(bǔ)償原則規(guī)定及變遷

對(duì)于公平補(bǔ)償原則，78號(hào)令和305號(hào)令都沒有規(guī)定。在《征收與補(bǔ)償條例》第2條規(guī)定“給予公平補(bǔ)償”和第26條第2款規(guī)定“應(yīng)當(dāng)公平”是一個(gè)原則性的規(guī)定，表明行政法規(guī)的制定者對(duì)國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償?shù)幕玖?chǎng)：第一，統(tǒng)籌兼顧公共利益和被征收人利益，既要使公共利益需要得以實(shí)現(xiàn)，又要使被征收人的利益得到切實(shí)保護(hù)[2]。第二，保證房屋被征收群眾居住條件有改善、生活水平不降低的原則[3]。房屋補(bǔ)償都應(yīng)該圍繞公平補(bǔ)償原則，否則可能會(huì)存在違反規(guī)定的嫌疑。何為公平補(bǔ)償一般采用公平市場(chǎng)價(jià)值，即正常交易情況下，考慮各種因素后，買賣雙方達(dá)成的價(jià)格。

補(bǔ)償原則從沒有規(guī)定到規(guī)定公平補(bǔ)償是一個(gè)巨大的進(jìn)步，也是國(guó)有土地上房屋拆遷征收實(shí)踐三十余年的成果。鑒于公平補(bǔ)償存在不完善之處，完全補(bǔ)償原則可能是下一步努力實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)[4]。

二、房屋補(bǔ)償具體規(guī)定及變遷

房屋補(bǔ)償項(xiàng)目由被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償、搬遷和臨時(shí)安置補(bǔ)償、停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償、補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)等組成，體現(xiàn)被征收房屋的公平補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。貨幣補(bǔ)償和產(chǎn)權(quán)調(diào)換是被征收房屋的兩種補(bǔ)償方式。

（一）補(bǔ)償方式的變遷

在78號(hào) 令 第20條 第1款規(guī)定產(chǎn)權(quán)調(diào)換、貨幣補(bǔ)償或者二者結(jié)合補(bǔ)償，是賦予房屋拆遷管理部門和拆遷人的一項(xiàng)法定職責(zé)，即其作出的房屋補(bǔ)償必須滿足上述規(guī)定，不是被拆遷人的補(bǔ)償權(quán)利，是對(duì)被拆遷人的一種反射利益，至于選擇哪種補(bǔ)償方式是由房屋拆遷管理部門和拆遷人決定，不是由被拆遷人決定。在305號(hào)令第23條第1款規(guī)定可以實(shí)行貨幣補(bǔ)償，也可以實(shí)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。305號(hào)令第2款規(guī)定被拆遷人可以選擇拆遷補(bǔ)償方式。表明從授予行政機(jī)關(guān)職權(quán)和賦予被拆遷人補(bǔ)償方式選擇權(quán)兩個(gè)方面規(guī)定補(bǔ)償方式，即行政機(jī)關(guān)在補(bǔ)償方式上必須既有貨幣補(bǔ)償方式又有房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換方式，這是其法定職責(zé)，同時(shí)也賦予了被拆拆遷人補(bǔ)償方式選擇權(quán)?！墩魇张c補(bǔ)償條例》第21條第1款僅從被征收人的角度規(guī)定補(bǔ)償方式，既可以選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換，也可以選擇貨幣補(bǔ)償，表明僅從賦予被征收人補(bǔ)償方式選擇權(quán)的角度規(guī)定了兩種補(bǔ)償方式。

從規(guī)范內(nèi)容的變遷可以看出，補(bǔ)償方式選擇權(quán)從僅授予行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)法定職責(zé)，到既賦予行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)又賦予被拆遷人法定選擇權(quán)，又到僅賦予被征收人法定選擇權(quán)利的變遷，體現(xiàn)被拆遷人的地位逐漸上升和立法理念的更新，即賦予被拆遷人權(quán)利就是意味著規(guī)定行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)的行政法理念。

（二）被征收房屋的產(chǎn)權(quán)調(diào)換

78號(hào)令第20條第2款規(guī)定，產(chǎn)權(quán)調(diào)換的標(biāo)準(zhǔn)是被拆遷房屋的建筑面積。第27條第2款對(duì)被拆除房屋使用人作出規(guī)定，確定以正式戶口或者營(yíng)業(yè)執(zhí)照等為安置的依據(jù)，否則不享受安置。對(duì)非住宅和住宅規(guī)定不同的調(diào)換條件，對(duì)住宅房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換具體標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)第30條，省級(jí)政府既可以按照被拆遷房屋建筑面積，也可以按照使用面積或者居住面積安置，第23條又規(guī)定產(chǎn)權(quán)調(diào)換面積與被拆除房屋面積之間的差價(jià)結(jié)算辦法由省級(jí)政府規(guī)定。

在305號(hào) 令 第25條 第1款規(guī)定選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，按照本條例第24條的規(guī)定，即房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格計(jì)算被拆遷房屋和所調(diào)換房屋，結(jié)清產(chǎn)權(quán)調(diào)換的差價(jià)。第28條又對(duì)產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋質(zhì)量作出符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。

《征收與補(bǔ)償條例》第21條第2款的規(guī)定與305號(hào)令第25條第1款規(guī)定基本一致，沒有什么變化，只是增加征收主體提供產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的法定職責(zé)。

從規(guī)范內(nèi)容的變遷可以看出，在78號(hào)令中規(guī)定產(chǎn)權(quán)調(diào)換的標(biāo)準(zhǔn)是被拆遷房屋的建筑面積，在305號(hào)令和《征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)是被征收房屋的市場(chǎng)價(jià)值，即房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值，體現(xiàn)出城鎮(zhèn)住房制度改革的背景，即房屋從居住福利保障功能到商品功能的轉(zhuǎn)換，從面積的標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變到價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)保障公平補(bǔ)償?shù)膶?shí)現(xiàn)方式和路徑，也體現(xiàn)出立法技術(shù)越來(lái)越成熟和立法因應(yīng)社會(huì)發(fā)展變化。

（三）被征收房屋的貨幣補(bǔ)償

78號(hào) 令 第20條 第3款 規(guī)定，按照所拆房屋建筑面積的重置價(jià)格結(jié)合成新結(jié)算貨幣金額。305號(hào)令第24條規(guī)定根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定被拆遷房屋的貨幣金額?！墩魇张c補(bǔ)償條例》第19條第1款規(guī)定由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)按照房屋征收評(píng)估辦法評(píng)估確定被征收房屋的貨幣金額，基本與305號(hào)令24條規(guī)定一致，只是更加詳細(xì)規(guī)范。

從規(guī)范內(nèi)容的變遷可以看出，貨幣補(bǔ)償房屋價(jià)值的確定方式從房屋的不包含土地使用權(quán)價(jià)值的重置價(jià)結(jié)合成新價(jià)到包含房屋占用范圍內(nèi)土地使用權(quán)價(jià)值在內(nèi)的房屋的市場(chǎng)價(jià)格的明顯變遷。從78號(hào)令到305號(hào)令是一個(gè)明確的價(jià)值確定方式的改變，即質(zhì)的變化到《征收與補(bǔ)償條例》屬于對(duì)價(jià)值確定方式添加一些為更好實(shí)現(xiàn)公平補(bǔ)償?shù)南拗茥l件，即量的變化。準(zhǔn)確確定被征收房屋的市場(chǎng)價(jià)值確實(shí)需要由相應(yīng)資質(zhì)機(jī)構(gòu)里有相應(yīng)職稱的專業(yè)人員來(lái)實(shí)現(xiàn)，才是可以令人信服的，由此需要規(guī)定評(píng)估機(jī)構(gòu)來(lái)確定房屋價(jià)值，不同的規(guī)定產(chǎn)生不同的結(jié)果，下面展開論述：

1.關(guān)于評(píng)估機(jī)構(gòu)的選定規(guī)定。

原住建部制定的《城市房屋拆遷估價(jià)指導(dǎo)意見》第6條第2款規(guī)定，“采取被拆遷人投票或拆遷當(dāng)事人抽簽等方式”?！墩魇张c補(bǔ)償條例》第20條第1款規(guī)定，房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)由被征收人協(xié)商選定；協(xié)商不成的，通過(guò)多數(shù)決定、隨機(jī)選定等方式確定，具體辦法由省級(jí)政府制定?！秶?guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》第4條第1款也有類似的規(guī)定。

從上述規(guī)定可以看出，確定評(píng)估機(jī)構(gòu)的法律規(guī)范效力層級(jí)有一個(gè)從行政規(guī)定到行政法規(guī)的變遷，體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)確定評(píng)估機(jī)構(gòu)的逐步重視。確定評(píng)估機(jī)構(gòu)的方法從被拆遷人投票或者拆遷當(dāng)事人抽簽等方式到被征收人協(xié)商選定、協(xié)商不成授權(quán)省級(jí)政府按照《征收與補(bǔ)償條例》第20條第1款規(guī)定精神根據(jù)各省實(shí)際情況制定具體確定評(píng)估機(jī)構(gòu)的方法的變遷。評(píng)估機(jī)構(gòu)的確定直接影響被征收房屋市場(chǎng)價(jià)值的確定，現(xiàn)有評(píng)估機(jī)構(gòu)的確定雖然都有被拆遷人的參與因素，但由于是征收部門或者相關(guān)職能部門確定評(píng)估機(jī)構(gòu)的選擇范圍，實(shí)際情況是私底下房屋征收部門先確定評(píng)估機(jī)構(gòu)，然后被拆遷人走流程確認(rèn)而已，故征收部門對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的影響依然很大或者具有決定權(quán)，導(dǎo)致評(píng)估機(jī)構(gòu)基本都是按照征收部門的要求進(jìn)行評(píng)估，有失偏頗，是導(dǎo)致很多矛盾的根源。從規(guī)范的層面來(lái)看評(píng)估機(jī)構(gòu)的選定是客觀公平獨(dú)立，從實(shí)際操作層面來(lái)看基本是房屋征收部門或者房屋征收實(shí)施部門一手操縱暗地或者提前招標(biāo)等形式提前確定評(píng)估機(jī)構(gòu)，如何將規(guī)范落地是一直未解決好的問(wèn)題，也許是未來(lái)需要具體在此發(fā)力的地方。

2.關(guān)于對(duì)分戶評(píng)估報(bào)告的申請(qǐng)復(fù)核和鑒定的規(guī)定。

《城市房屋拆遷估價(jià)指導(dǎo)意見》第20條規(guī)定，拆遷當(dāng)事人，即拆遷人和被拆遷人都對(duì)分戶評(píng)估報(bào)告享有申請(qǐng)復(fù)核估價(jià)的權(quán)利，第22條規(guī)定拆遷當(dāng)事人都可以申請(qǐng)技術(shù)鑒定?！秶?guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》第20條第1款規(guī)定，征收雙方都可以對(duì)分戶評(píng)估報(bào)告申請(qǐng)復(fù)核評(píng)估，第22條規(guī)定征收雙方都可以申請(qǐng)鑒定。

從上述規(guī)定可知，申請(qǐng)復(fù)核評(píng)估申請(qǐng)鑒定的時(shí)間有一個(gè)變化，即從收到分戶評(píng)估報(bào)告之日“5天”修改為“10天”，增加了提出申請(qǐng)復(fù)核評(píng)估申請(qǐng)鑒定評(píng)估的時(shí)間期限，但是也有一個(gè)不明顯但具有實(shí)質(zhì)意義的變化，即從《城市房屋拆遷估價(jià)指導(dǎo)意見》第20條拆遷雙方當(dāng)事人可以單獨(dú)另行委托評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)被拆遷房屋價(jià)值重新評(píng)估到《國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》取消該規(guī)定，實(shí)際上相當(dāng)于直接架空了被征收人的享有的申請(qǐng)復(fù)核評(píng)估和申請(qǐng)鑒定的權(quán)利，由政府確定的評(píng)估機(jī)構(gòu)沒有改變，自己復(fù)核評(píng)估自己的分戶評(píng)估報(bào)告，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的明顯違反自然公正原則這種復(fù)核評(píng)估沒有意義。鑒定對(duì)象從對(duì)復(fù)核評(píng)估結(jié)果或者估價(jià)報(bào)告到只對(duì)復(fù)核評(píng)估結(jié)果，由于現(xiàn)在的鑒定對(duì)象是房屋征收部門確定的評(píng)估機(jī)構(gòu)作出的復(fù)核評(píng)估結(jié)果，當(dāng)?shù)卦u(píng)估專家委員會(huì)自然不愿意得罪征收部門而改變復(fù)核評(píng)估結(jié)果，導(dǎo)致鑒定程序有名無(wú)實(shí)，故現(xiàn)在復(fù)核評(píng)估和鑒定程序無(wú)法保護(hù)被征收人的權(quán)益，有名無(wú)實(shí)，表面的進(jìn)步下隱藏著實(shí)質(zhì)性的倒退，即表面上《征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定申請(qǐng)復(fù)核鑒定權(quán)利，但實(shí)際上行使復(fù)核鑒定只具有形式意義不具有任何實(shí)質(zhì)意義，無(wú)法改變分戶評(píng)估報(bào)告。

（四）搬遷費(fèi)、臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)和停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償?shù)囊?guī)定

在78號(hào)令第31條和305號(hào)令第31條規(guī)定搬家（搬遷）補(bǔ)助費(fèi)、臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)，又規(guī)定二者的標(biāo)準(zhǔn)由省級(jí)政府規(guī)定。《征收與補(bǔ)償條例》22條規(guī)定，搬遷費(fèi)、臨時(shí)安置費(fèi)。體現(xiàn)出一方面隨著時(shí)間的推進(jìn)，法言法語(yǔ)逐漸規(guī)范和成熟，另外二者制定主體發(fā)生變化，即從省級(jí)政府到作出房屋征收部門，主要是考慮到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距增大，因地制宜確定二者標(biāo)準(zhǔn)更為體現(xiàn)落實(shí)公平補(bǔ)償原則。

78號(hào)令第34條和305號(hào)令第33條規(guī)定基本一致，即拆除非住宅房屋造成停產(chǎn)停業(yè)引起經(jīng)濟(jì)損失的，可以由拆遷人付給適當(dāng)補(bǔ)助費(fèi)。《城市房屋拆遷估價(jià)指導(dǎo)意見》第3條規(guī)定，停產(chǎn)停業(yè)補(bǔ)償按照省級(jí)政府標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行?！墩魇张c補(bǔ)償條例》第23條規(guī)定，對(duì)因征收房屋造成停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償，根據(jù)房屋被征收前的效益、停產(chǎn)停業(yè)期限等因素確定。《國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》第14條第2款規(guī)定，停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償由征收雙方協(xié)商，協(xié)商不成的，可以委托評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估確定。停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償從可以到應(yīng)該的變化，即從可以裁量是否給予以及給予多少補(bǔ)償?shù)奖仨毥o予補(bǔ)償，從強(qiáng)調(diào)非住宅房屋到只要房屋用于營(yíng)業(yè)，即房屋的性質(zhì)轉(zhuǎn)向房屋的用途來(lái)確定是否給予補(bǔ)償，從裁量空間很大的適當(dāng)補(bǔ)償?shù)礁鶕?jù)被征收前的效益、停產(chǎn)停業(yè)期限等裁量因素確定補(bǔ)償?shù)淖冞w，從而更好保護(hù)被征收人權(quán)益增加可操作性，從確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)到協(xié)商或者評(píng)估確定補(bǔ)償?shù)淖兓?，通過(guò)規(guī)定的變化使停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償更接近公平補(bǔ)償?shù)囊蟆５窃趯?shí)踐中，與此規(guī)定相差較遠(yuǎn)，由于經(jīng)營(yíng)者利用住房經(jīng)營(yíng)、經(jīng)營(yíng)手續(xù)的不全等各種因素，征收雙方對(duì)此的爭(zhēng)議很大，如何解決這個(gè)問(wèn)題，大體思路可能需要本著實(shí)事求是原則確定只要實(shí)際經(jīng)營(yíng)就給予停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償，具體數(shù)額由雙方協(xié)商或者單獨(dú)委托評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)停產(chǎn)停業(yè)損失評(píng)估確定。

在此涉及一個(gè)經(jīng)常引發(fā)爭(zhēng)議的問(wèn)題，居住性質(zhì)的房屋辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照等手續(xù)并且實(shí)際經(jīng)營(yíng)，對(duì)房屋的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按照什么來(lái)進(jìn)行補(bǔ)償？是按照居住房屋還是參照營(yíng)業(yè)房屋來(lái)進(jìn)行補(bǔ)償？筆者認(rèn)為，基于公平補(bǔ)償?shù)脑瓌t，應(yīng)該以正常情況下社會(huì)交易下房屋的價(jià)格為參照，也就是在居住房屋價(jià)值之上、在商業(yè)房屋價(jià)值之下的區(qū)間合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，是相對(duì)公允的，除此之外的停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償還是按照現(xiàn)在法律規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償。

三、余論

經(jīng)歷三十余年，各種補(bǔ)償項(xiàng)目規(guī)定都經(jīng)歷了一個(gè)十分明顯或者不明顯的變遷，符合法律生長(zhǎng)的因應(yīng)社會(huì)的規(guī)律。公平補(bǔ)償原則的規(guī)定是一個(gè)巨大的進(jìn)步，從貨幣補(bǔ)償與產(chǎn)權(quán)調(diào)換不等值到等值是進(jìn)步，對(duì)被征收房屋價(jià)值的分戶評(píng)估報(bào)告享有復(fù)核評(píng)估權(quán)和鑒定權(quán)也是一個(gè)不小的進(jìn)步。但是《國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》將被征收人可以單獨(dú)委托評(píng)估機(jī)構(gòu)的規(guī)定刪除是一個(gè)令人遺憾的地方，評(píng)估機(jī)構(gòu)實(shí)際上都是在當(dāng)?shù)胤课菡魇詹块T的授意下評(píng)估，缺少獨(dú)立性，評(píng)估結(jié)果在被征收人的社會(huì)常識(shí)下很難被接受，評(píng)估結(jié)果的公正性一直備受爭(zhēng)議，只有被征收人享有單獨(dú)委托評(píng)估機(jī)構(gòu)的權(quán)利之后，對(duì)評(píng)估結(jié)果的公正性也許將得到一個(gè)巨大的實(shí)質(zhì)性的保證，當(dāng)然也需要其他的制度一起共同推進(jìn)。建議以后修改《征補(bǔ)與補(bǔ)償條例》時(shí)增加被征收人享有可以單獨(dú)委托具有相應(yīng)資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)被征收房屋進(jìn)行評(píng)估的權(quán)利，這樣法律規(guī)定的公平補(bǔ)償原則可能更好地實(shí)現(xiàn)。目標(biāo)是好的，如果實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的道路存在問(wèn)題或者不能到達(dá)，目標(biāo)就永遠(yuǎn)只是不能到達(dá)的目標(biāo)，正確的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的道路是應(yīng)該值得追求和研究，實(shí)現(xiàn)公平補(bǔ)償?shù)牡缆芬彩侨绱恕?/p>