加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境綜合性高效治理的路徑分析

核工業(yè)二三〇研究所 趙振坤

近年來我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的污染程度日益加劇，這也使得我國政府愈發(fā)重視生態(tài)環(huán)境治理與保護(hù)工作。但在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理過程中，任何一個(gè)單一的主體都無法滿足農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的綜合性治理需求，只有從整體角度出發(fā)調(diào)動各方力量，利用各部門之間的協(xié)調(diào)合作構(gòu)建綜合性高效治理模式，才能從根本上解決農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理工作中存在的問題，并為新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的貫徹落實(shí)奠定良好基礎(chǔ)。

一、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中存在的問題

盡管中央已將農(nóng)村環(huán)境治理與保護(hù)工作上升到了戰(zhàn)略層面，但我國地方政府、企業(yè)以及廣大人民群眾仍對這一問題存在不同的看法和理念。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理本就是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，其中不僅涉及多方面的內(nèi)容，還覆蓋了多個(gè)不同的領(lǐng)域。在工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程不斷加快的背景下，農(nóng)村基層社會結(jié)構(gòu)逐漸呈現(xiàn)出更復(fù)雜的分化現(xiàn)象，這在一定程度上加大了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的難度。

（一）地方政府過度追求經(jīng)濟(jì)增長

地方政府在日常經(jīng)營發(fā)展中主要以經(jīng)濟(jì)增長為首要目標(biāo)，這也使得地方政府更注重眼前的經(jīng)濟(jì)利益，其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中也并未充分考慮國家明確提出的綠色可持續(xù)發(fā)展理念及相關(guān)環(huán)境保護(hù)政策，甚至為追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而忽視了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理與保護(hù)的重要性，無形中助長了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境被破壞的不良風(fēng)氣，既無法滿足廣大人民群眾對美好生態(tài)環(huán)境的真實(shí)訴求，也無法有效平衡公平與效率之間的關(guān)系。與此同時(shí)，地方政府在實(shí)際發(fā)展過程中也并未樹立明確的價(jià)值取向，其在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中還牽涉到了多個(gè)復(fù)雜的利益方，這也在一定程度上太高了農(nóng)村環(huán)境治理的門檻。最重要的是，各地方政府還存在內(nèi)部權(quán)責(zé)劃分不明確、各部門權(quán)力交叉等的問題，尤其是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理工作還涉及了多個(gè)領(lǐng)域和部門，因此在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中必須由財(cái)政部、環(huán)保部、水利部、林業(yè)部、農(nóng)業(yè)部、工商部門等多個(gè)部門相互配合，同時(shí)有效化解不同部門在政策上的矛盾與沖突。

（二）基層自治組織缺乏獨(dú)立的財(cái)政權(quán)

基層自治組織在農(nóng)村環(huán)境治理中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，尤其是村民委員會在農(nóng)村環(huán)境治理工作實(shí)際開展過程中組織者與執(zhí)行者的角色，這也是推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理路徑的重要舉措。但在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)帶來的沖擊以及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程不斷加快的背景下，越來越多農(nóng)村青壯年選擇到城市務(wù)工、經(jīng)商，其工作和生活也逐漸偏離農(nóng)村，其對農(nóng)村事務(wù)的了解和關(guān)注度也隨之不斷減少，但也在一定程度上弱化了基層自治組織在村民心中的影響力和威信。最重要的是，村民自治的行政化發(fā)展趨勢，不僅加大了村民委員會處理行政事務(wù)的負(fù)擔(dān)，還可能使其面對沉重的行政壓力和經(jīng)費(fèi)不足帶來的挑戰(zhàn)。實(shí)際上基層自治組織在農(nóng)村環(huán)境治理中還需要突破資金、技術(shù)、信息、人才等方面的局限性，從多個(gè)層次、多個(gè)角度著手提高農(nóng)村環(huán)境治理效率。

（三）農(nóng)村環(huán)境治理相關(guān)法律保護(hù)機(jī)制匱乏

在我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策的制約下，部分企業(yè)面臨著違法成本低、守法成本高的困境，這種客觀結(jié)果使得企業(yè)不惜冒著違法的風(fēng)險(xiǎn)而追求短期經(jīng)濟(jì)利益。我國基層環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的數(shù)量有限，而農(nóng)村因地域問題并未配備專業(yè)的環(huán)境執(zhí)法人員，由此導(dǎo)致基層環(huán)境監(jiān)測與監(jiān)管工作在實(shí)際開展過程中嚴(yán)重缺乏人力方面的支撐，甚至還處于空白的狀態(tài)。此外，經(jīng)大量文獻(xiàn)研究表明，我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理還缺乏立法方面的支持，而農(nóng)業(yè)環(huán)境立法的缺失也使得農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理工作在實(shí)際開展過程中無法做到有據(jù)可循、有法可依，最終采取的行政處罰，其力度也遠(yuǎn)未達(dá)到應(yīng)有的效果。

（四）農(nóng)村環(huán)境治理的價(jià)值理念趨于碎片化

我國現(xiàn)行的農(nóng)村環(huán)境治理價(jià)值觀念愈發(fā)趨于碎片化，而農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理工作在實(shí)際開展過程中，逐漸呈現(xiàn)出以政府主管部門的利益為，各職能部門及公私機(jī)構(gòu)的利益為輔的價(jià)值理念。這種思想層面的局限性不僅對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理造成了一定的阻礙，最終取得的生態(tài)環(huán)境治理效果也并不理想。與此同時(shí)，我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理主要以城市為出發(fā)點(diǎn)，逐步向農(nóng)村輻射帶動式發(fā)展，這種不科學(xué)的農(nóng)村環(huán)境治理觀念也在一定程度上限制了農(nóng)村環(huán)境治理工作的落實(shí)，并且農(nóng)村環(huán)境治理也被安排到了環(huán)境資源保護(hù)的末端，最終取得的農(nóng)村環(huán)境治理效果也遠(yuǎn)不如城市環(huán)境治理效果。最重要的是，廣大村民尚不具備農(nóng)村環(huán)境治理、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)等方面的意識，從而導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境治理理念缺乏基本的先進(jìn)性與科學(xué)性。

二、加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境綜合性高效治理的路徑

在當(dāng)前發(fā)展條件下，我國學(xué)者在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理模式的選擇上秉持著不同的態(tài)度，尤其在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理難度不斷加大的背景下，任何一種單一的主體治理模式都無法滿足新時(shí)期農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的需要。實(shí)際上農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理工程原本就具有較強(qiáng)的系統(tǒng)性與整體性，只有充分發(fā)揮各方優(yōu)勢協(xié)同聯(lián)動的整體作用，實(shí)現(xiàn)各方力量的集合與統(tǒng)一，才能從根本上解決農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的問題。

（一）轉(zhuǎn)變農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理思路

在我國社會經(jīng)濟(jì)與農(nóng)民生活質(zhì)量不斷提高的背景下，廣大社會公眾愈發(fā)重視農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理工作，而環(huán)境工程也在廣大農(nóng)村地區(qū)取得了一定的發(fā)展成效。例如，在水污染治理中，有效減少了重金屬等水體污染物的含量。但在環(huán)境建設(shè)中仍然存在很多的問題，如只注重物理治理、化學(xué)治理等處置手段，忽視了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境綜合性高效治理的重要性；在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中，只注重污染物的治理情況，并未從根本上控制污染物的源頭，由此導(dǎo)致大量的人力、物力資源浪費(fèi)的同時(shí)，還無法保證農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理工作的可持續(xù)性。這就需要地方政府及時(shí)轉(zhuǎn)變農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的思路，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境治理有機(jī)結(jié)合，以此利用生態(tài)環(huán)境治理推動循環(huán)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，并在循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作用下保證農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的效果。實(shí)際上循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的有效應(yīng)用，不僅可以將農(nóng)業(yè)廢棄物轉(zhuǎn)化為二次生產(chǎn)的原料，還能提高秸稈、家禽糞便等污染物的循環(huán)利用率，以此達(dá)到農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的目的，并充分挖掘農(nóng)業(yè)廢棄物的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，真正為農(nóng)民帶來可觀的經(jīng)濟(jì)效益。

（二）強(qiáng)調(diào)政府農(nóng)村環(huán)境治理的監(jiān)督職能

地方政府在農(nóng)村環(huán)境治理中普遍無法發(fā)揮出應(yīng)有的監(jiān)督職能，究其根本原因在于政府未將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在同等重要的地位，由此導(dǎo)致地方政府在農(nóng)村環(huán)境治理中存在缺位、錯位的情況。首先，地方政府應(yīng)有意識地發(fā)揮自身在農(nóng)村環(huán)境治理中的職能優(yōu)勢，以生態(tài)型政府建設(shè)為首要發(fā)展目標(biāo)。構(gòu)建生態(tài)型政府的優(yōu)勢在于保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧統(tǒng)一的可持續(xù)發(fā)展理念，有效促進(jìn)生態(tài)友好型社會的長遠(yuǎn)發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，生態(tài)型政府還需要重視自身在農(nóng)村環(huán)境治理中發(fā)揮出的職能和作用，從思想層面引導(dǎo)政府樹立可持續(xù)發(fā)展的思想觀念及責(zé)任意識。其次，政府在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理過程中，還需要明確劃分環(huán)境監(jiān)督與環(huán)境職能治理部門的內(nèi)部權(quán)責(zé)，確保每一層級的環(huán)境部門都能明確自身職責(zé)與使命，從根本上避免權(quán)責(zé)交叉、政策沖突等客觀因素對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理工作造成的負(fù)面影響。政府作為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的重要引導(dǎo)者，其在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中應(yīng)充分發(fā)揮自身擁有的引領(lǐng)作用與主導(dǎo)作用。

（三）加強(qiáng)基層自治組織建設(shè)

村民委員會作為農(nóng)村基層組織的重要組成部分，其不僅對當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷纳瞵F(xiàn)狀了如指掌，在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境治理上同樣具有一定的發(fā)言權(quán)。在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的綜合性高效治理中，村委會不但能起到組織、溝通、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的作用，其在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的基礎(chǔ)性建設(shè)中還扮演著重要的執(zhí)行者角色。為解決村委會在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中的錯位、缺位等弊端，當(dāng)?shù)卣梢栽O(shè)立專門的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理資金，以此在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中達(dá)到?？顚Ｓ玫哪康?。在此基礎(chǔ)上，當(dāng)?shù)卣€可以給村委會賦予一定的財(cái)政權(quán)，進(jìn)而有效提高村委會使用農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理資金的靈活性，真正將村委會的主導(dǎo)和引領(lǐng)作用全面體現(xiàn)出來。將生態(tài)環(huán)境治理與保護(hù)措施融入符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的村規(guī)民約中，對違反環(huán)境制度要求的村民給予一定的處罰，并對表現(xiàn)優(yōu)異的村民給予物質(zhì)或精神上的獎勵，通過潛移默化的方式規(guī)范村民自覺投入到生態(tài)環(huán)境治理與保護(hù)工作中的意識。村委會還應(yīng)定期開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的實(shí)踐活動，充分調(diào)動村民參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理與保護(hù)工作的積極性，以此在村民內(nèi)部形成凝聚力和向心力。在此過程中，村委會還明確自身角色定位，隨著農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理工作的不斷推進(jìn)，發(fā)揮各主體的環(huán)境治理職能，同時(shí)利用自身角色屬性平衡市場、其他社會組織以及當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娭g的關(guān)系，以此在多元主體與廣大人民群眾之間搭建一個(gè)良好的溝通橋梁。

農(nóng)民作為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的重要參與方，其生態(tài)意識與發(fā)展思維將會直接影響農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理與保護(hù)的工作效果，因此各地政府應(yīng)結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中存在的問題，有針對性地提高農(nóng)民的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識。由于大部分農(nóng)民的受教育水平有限，其普遍不具備生態(tài)環(huán)境保護(hù)的意識，甚至還存在嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境破壞行為，如隨意焚燒收割后的農(nóng)作物秸稈，由此引發(fā)嚴(yán)重的大氣污染問題；在家禽養(yǎng)殖中未及時(shí)清理糞便，使得土壤污染與水土污染程度日益加劇。地方政府必須加大環(huán)境監(jiān)管力度，嚴(yán)厲打壓農(nóng)民的環(huán)境污染行為，同時(shí)加大農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的宣傳力度，盡可能利用鮮明的主題與形式多樣的宣傳方式吸引農(nóng)民對生態(tài)環(huán)境治理與保護(hù)的關(guān)注度。此外，地方政府還應(yīng)積極向農(nóng)民宣傳農(nóng)業(yè)廢棄物循環(huán)利用的價(jià)值，用真實(shí)案例幫助農(nóng)民掌握農(nóng)業(yè)廢棄物的循環(huán)利用要點(diǎn)，同時(shí)鼓勵其做好農(nóng)業(yè)廢棄物循環(huán)利用方面的創(chuàng)新工作。

（四）鼓勵市場主體參與農(nóng)村環(huán)境治理

將農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理市場引入機(jī)制建設(shè)過程中，應(yīng)為市場主體提供多元化投資渠道，并為市場中的多元主體頒布一系列優(yōu)惠性政策，鼓勵社會資本與市場主體共同參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理工作，進(jìn)一步推動農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理工作實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展的同時(shí)，為企業(yè)帶來可觀的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，切實(shí)保障資本與企業(yè)的合法權(quán)益。在實(shí)踐過程中，若環(huán)境治理工程費(fèi)用尚未落實(shí)到位，那么地方政府還需要及時(shí)給予一定的資金補(bǔ)助，鼓勵政府與企業(yè)等社會資本之間保持良好的協(xié)作關(guān)系，共同提高市場準(zhǔn)入門檻。對于市場資本合作伙伴的選擇，還需要本著慎重、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度，全面落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)防控工作，適當(dāng)提高資本企業(yè)準(zhǔn)入門檻，以此有效拓展農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的籌資渠道。

由于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的綜合性高效治理工作對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出了較高的要求，但大多農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施還無法滿足農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的實(shí)際需求，特別是經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)并未配備齊全農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，由此導(dǎo)致農(nóng)村秸稈、家禽糞便等農(nóng)業(yè)廢棄物并未得到有效利用。這就需要各地政府結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的引導(dǎo)下，不斷加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的主體職能，不斷完善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理所需的基礎(chǔ)設(shè)施，切實(shí)提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)循環(huán)的發(fā)展水平。各地政府還應(yīng)充分發(fā)揮市場在資源配置中的主體作用，利用科學(xué)可行的財(cái)稅政策吸引現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)企業(yè)為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理工作提供資金方面的支持，在拉動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長的同時(shí)全面落實(shí)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。

（五）做好網(wǎng)絡(luò)與社會組織監(jiān)管工作

在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理與保護(hù)工作中，還需要圍繞著網(wǎng)絡(luò)與社會組織建立完善的監(jiān)管機(jī)制。首先，利用信息公開透明制度保障人民群眾的知情權(quán)，并為政府環(huán)保部門提供科學(xué)可靠的環(huán)境污染與治理相關(guān)信息，有效提高農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理信息的公開透明度。其次，建立環(huán)境污染舉報(bào)制，開設(shè)專門的環(huán)境污染舉報(bào)網(wǎng)站、環(huán)境污染監(jiān)督舉報(bào)熱線、市長熱線等，通過線上線下相結(jié)合的方式推動農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理與保護(hù)工作的順利開展。最后，在條件允許的前提下成立專門的監(jiān)察小組，要求其做好環(huán)境監(jiān)督工作的同時(shí)實(shí)現(xiàn)分區(qū)治理模式，組織不同的監(jiān)察人員負(fù)責(zé)不同的監(jiān)管區(qū)域，并將其監(jiān)督職能與相關(guān)工作人員的業(yè)績考核掛鉤，以此有效提高農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的監(jiān)管水平。

（六）建立完善的農(nóng)村環(huán)境治理法律體系

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理工作的順利開展離不開完善的法律法規(guī)支持，依托于健全的農(nóng)村環(huán)境治理法律體系，各環(huán)境治理主體可以不斷規(guī)范自身行為，并對其他市場主體起到良好的宣傳與引領(lǐng)作用，真正意義上達(dá)到農(nóng)村環(huán)境綜合性高效治理的目的。這就需要國家重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的立法問題，利用完善的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理法律體系保證環(huán)境治理的成效，并從多個(gè)角度著手制定具有針對性的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理措施。其次，站在制度層面建立完善的綜合治理體系，利用規(guī)范的農(nóng)村環(huán)境法律法規(guī)，推動農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理與城市生態(tài)環(huán)境治理的協(xié)同發(fā)展。同時(shí)，國家應(yīng)加大公民環(huán)境權(quán)的宣傳力度，從環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)、環(huán)境監(jiān)督權(quán)等多個(gè)角度著手提高公民對生態(tài)環(huán)境治理的重視度，以此為公民環(huán)境權(quán)的建設(shè)、宣傳與完善奠定良好基礎(chǔ)，促使廣大村民發(fā)自內(nèi)心地認(rèn)同農(nóng)村環(huán)境治理與保護(hù)理念，從而引導(dǎo)村民樹立終身環(huán)境保護(hù)的思想和意識。最后，國家還應(yīng)站在憲法的角度維護(hù)公民環(huán)境權(quán)，加強(qiáng)公民環(huán)境權(quán)建設(shè)的同時(shí)，為公民環(huán)境權(quán)的實(shí)施提供基本保障，從整體上提升農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理水平。

我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理工作在實(shí)際開展過程中仍然面臨著諸多危機(jī)與挑戰(zhàn)，而綜合性高效治理作為一項(xiàng)全新的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理模式，其不但突出強(qiáng)調(diào)了政府主導(dǎo)職能的重要性，還依賴于政府對市場多元主體起到的引領(lǐng)作用，旨在充分發(fā)揮政府職能，有效調(diào)動市場多元主體參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的積極性。各地政府應(yīng)為市場多元主體之間的協(xié)調(diào)合作搭建一個(gè)資源共享平臺，基于整體角度打造協(xié)調(diào)合作的發(fā)展格局，切實(shí)提高農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的有效性和針對性，利用多方協(xié)作的綜合性高效治理模式實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資源的合理化配置。