北京市基層治理的創(chuàng)新探索與實(shí)踐

中央民族大學(xué) 王雯芳

作為國(guó)家治理的基本單元，基層治理水平直接影響著國(guó)家現(xiàn)代化治理的水平。黨的十九屆四中全會(huì)提出了創(chuàng)新社會(huì)治理、提升社會(huì)治理水平的要求，指出要建立完善的社會(huì)治理體系。[1]“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”的創(chuàng)新源于平谷區(qū)的治理經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)過(guò)北京市各區(qū)針對(duì)性的改革和推廣，有效解決了現(xiàn)有行政體制下基層治理“權(quán)責(zé)不對(duì)等”的困境，提升了基層治權(quán)。

一、“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”治理機(jī)制產(chǎn)生的背景

基層治理存在“權(quán)責(zé)不對(duì)等”的問(wèn)題。在我國(guó)，政府職能部門(mén)一般實(shí)行屬地管理體制，其特點(diǎn)是“條塊結(jié)合，以塊為主，分級(jí)管理”。從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，屬地管理體制是一種基于地理空間可治理化的治理方式。[2]地方職能部門(mén)不僅受地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，還受到上級(jí)部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，其中主管部門(mén)負(fù)責(zé)工作業(yè)務(wù)的下達(dá)，而地方政府擁有解決問(wèn)題所需的各種資源，如“人、財(cái)、物”等。另外，一些部門(mén)由于性質(zhì)特殊，采用了垂直管理的辦法，其上級(jí)部門(mén)不僅擁有“事權(quán)”，還掌握了資源。因此，基層治理存在“權(quán)責(zé)不對(duì)等”的問(wèn)題。[3]

北京作為首都和超大城市，還面臨一些特殊困難。一方面，北京推進(jìn)“四個(gè)中心”建設(shè)，肩負(fù)著服務(wù)國(guó)家黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、服務(wù)首都人民、服務(wù)科教外交事業(yè)的任務(wù)。北京作為首都，其基層治理能力和治理水平顯然承載了更多的期待。[4]另一方面，北京人口眾多，城市功能齊全，各行政區(qū)內(nèi)不僅有本區(qū)的行政機(jī)關(guān)，還駐扎了國(guó)家和中央機(jī)關(guān)，它們各自隸屬差異大，層級(jí)跨度廣，即使行政力量相對(duì)充足，但統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)起來(lái)有一定困難，條塊關(guān)系更加錯(cuò)綜復(fù)雜。

二、“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”治理機(jī)制的發(fā)展歷程

“吹哨”即街鄉(xiāng)黨委通過(guò)對(duì)反映民眾訴求問(wèn)題的收集，吹響集結(jié)號(hào)；“報(bào)到”是指區(qū)部門(mén)深入一線履行職責(zé)，解決群眾家門(mén)口的問(wèn)題，回應(yīng)群眾訴求。核心要義就是要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，找準(zhǔn)問(wèn)題所在，快速響應(yīng)群眾訴求，并建立起長(zhǎng)效機(jī)制，打通影響基層現(xiàn)代化的“最后一公里”。

“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”起源于北京市平谷區(qū)。為解決平谷區(qū)長(zhǎng)期存在的盜采、盜挖痼疾，2017年初，平谷區(qū)啟動(dòng)了“雙安雙打”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，以打擊金礦及砂石盜采以及其他違法犯罪活動(dòng)，確保安全生產(chǎn)、安全穩(wěn)定。在這次行動(dòng)中，平谷成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)，建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記和鎮(zhèn)長(zhǎng)親自指揮，統(tǒng)籌調(diào)度公安、環(huán)保、城管等16個(gè)區(qū)級(jí)職能部門(mén)，實(shí)現(xiàn)30分鐘響應(yīng)。[5]經(jīng)過(guò)117天的多部門(mén)多單位聯(lián)動(dòng)配合專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，盜采、盜挖問(wèn)題得到了基本解決，安全生產(chǎn)得到了有效保障。平谷區(qū)在此次專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)的基礎(chǔ)上積極提升，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提出“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨、部門(mén)報(bào)到”機(jī)制，為城鄉(xiāng)基層治理的創(chuàng)新提供了有益思路。

2017年9月，北京市委決定，對(duì)平谷區(qū)及其他地區(qū)基層社會(huì)治理的經(jīng)驗(yàn)做法進(jìn)行總結(jié)提升，將其命名為“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”，并且作為2018年全市“1號(hào)改革課題”向全市推廣。次年11月，中央全面深化改革委員會(huì)第五次會(huì)議審議通過(guò)了《“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”——北京市推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理體制機(jī)制創(chuàng)新的探索》，對(duì)北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”的基層治理機(jī)制給予了肯定，認(rèn)為北京市創(chuàng)新提出黨建引領(lǐng)基層治理的新思路，為解決基層治理“最后一公里”的問(wèn)題提供了一個(gè)范本。[6]

三、北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”治理機(jī)制改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

（一）黨建引領(lǐng)

作為執(zhí)政黨和中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，中國(guó)共產(chǎn)黨不僅肩負(fù)著民族復(fù)興的偉大使命，同時(shí)也承擔(dān)著社會(huì)建設(shè)、政治協(xié)調(diào)與國(guó)家建設(shè)等特殊功能。但長(zhǎng)期以來(lái)，城市基層黨組織一是不知道如何在基層社區(qū)中發(fā)揮作用，二是不會(huì)整合基層龐大的社會(huì)資源，最終導(dǎo)致基層黨組織的組織力與群眾號(hào)召力不強(qiáng)，引領(lǐng)基層社會(huì)開(kāi)展社會(huì)治理變革和制定相關(guān)政策的能力和定力不高。[7]新時(shí)代發(fā)揮基層黨建對(duì)基層治理的作用是當(dāng)前我國(guó)基層治理的大勢(shì)所趨，在北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”治理機(jī)制改革中，各區(qū)根據(jù)實(shí)際情況，采取了有效措施，加強(qiáng)了基層黨組織在街鄉(xiāng)治理工作中的領(lǐng)導(dǎo)作用，充分發(fā)揮基層黨組織對(duì)社會(huì)資源的整合作用。

朝陽(yáng)區(qū)創(chuàng)新推進(jìn)“一軸四網(wǎng)”機(jī)制。[8]四級(jí)黨組織（即區(qū)委、街道（鄉(xiāng)）黨工委、社區(qū)（村）黨組織、網(wǎng)格黨組織）上下協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，組成了“一軸”。在區(qū)、街道、社區(qū)、網(wǎng)格四個(gè)層面組織黨建網(wǎng)絡(luò)，組成了“四網(wǎng)”。海淀區(qū)建立了街鎮(zhèn)地區(qū)黨建工作協(xié)調(diào)委員會(huì)，強(qiáng)化了黨建工作，制定了黨員“雙報(bào)到”的服務(wù)辦法，上線“黨員E先鋒”網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域資源的統(tǒng)籌調(diào)度。[9]石景山區(qū)為了突出黨建引領(lǐng)作用，在各級(jí)各部門(mén)分別設(shè)立了職責(zé)清單，明確了街道黨工委和辦事處的六大職責(zé)板塊，包括111項(xiàng)具體工作職責(zé)，促使街道聚焦抓黨建與抓服務(wù)的核心主業(yè)，從而提升了街道黨工委在基層治理中的主體地位。[10]

（二）權(quán)力下沉

在“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”的改革實(shí)踐中，北京市賦予街鄉(xiāng)“吹哨權(quán)”，由街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出問(wèn)題，啟動(dòng)議程，并且賦予基層政府考核話(huà)語(yǔ)權(quán)，在整個(gè)治理過(guò)程中，街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)既是發(fā)起人，又是反饋人，形成完整的閉環(huán)，真正實(shí)現(xiàn)權(quán)力的下沉和基層治權(quán)的提高。

具體來(lái)說(shuō)，北京多措并舉，實(shí)現(xiàn)了資源的下沉和在基層的有效整合。一是啟動(dòng)街道管理體制改革，將9個(gè)區(qū)28個(gè)街道按照“六辦、一委、三中心”的模式設(shè)置機(jī)構(gòu)，使各部門(mén)發(fā)揮最大效用[11]；二是推行“街巷長(zhǎng)”工作制，在全市設(shè)立“街長(zhǎng)”“巷長(zhǎng)”，主要負(fù)責(zé)每日巡查訪問(wèn)各街巷，及時(shí)記錄、上報(bào)和處理街巷治理問(wèn)題；三是建立街鄉(xiāng)一體化執(zhí)法平臺(tái)，遵循“區(qū)屬、街管、街用”的原則，普遍采用“1+5+N”模式（一個(gè)城管執(zhí)法隊(duì)，五個(gè)常駐部門(mén)，其他職能部門(mén)輔助配合、隨叫隨到）在全市290個(gè)街鄉(xiāng)建立起實(shí)體執(zhí)法中心，執(zhí)法力量由此從區(qū)下沉到街鄉(xiāng)；四是推行網(wǎng)格化管理，推動(dòng)城市管理網(wǎng)與城管綜合執(zhí)法網(wǎng)協(xié)同發(fā)展；五是改變考核方式，從區(qū)職能部門(mén)對(duì)街鄉(xiāng)的單向考核，轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎訉?duì)派駐職能部門(mén)的同步考核，如北京市朝陽(yáng)區(qū)通過(guò)了《朝陽(yáng)區(qū)落實(shí)街鄉(xiāng)相關(guān)職權(quán)的實(shí)施方案（試行）》，方案規(guī)定了街鄉(xiāng)政府具有協(xié)調(diào)統(tǒng)籌和督辦轄區(qū)綜合事務(wù)的權(quán)利，同時(shí)街鄉(xiāng)區(qū)職能部門(mén)派出的工作人員考核也具有建議權(quán)，且明確規(guī)定考核權(quán)重達(dá)38%左右[12]；海淀區(qū)政府也將重大事項(xiàng)建議權(quán)和對(duì)區(qū)職能部門(mén)派出人員的考核建議權(quán)下沉到基層，進(jìn)一步強(qiáng)化了街鄉(xiāng)政府的基層治理主體地位。[13]

（三）多元參與

新時(shí)代的基層社會(huì)治理離不開(kāi)廣泛、有序的社會(huì)參與?；鶎又卫碇黧w的多元性決定了城市社區(qū)治理不僅要依靠黨建引領(lǐng)，更要秉持“共建、共治、共享”的思路，使多元主體協(xié)同參與、協(xié)同治理，尋找解決基層問(wèn)題的最優(yōu)解。北京市進(jìn)行“吹哨報(bào)到”機(jī)制改革實(shí)踐的過(guò)程中，采取了一系列舉措促進(jìn)多元參與，從而解決好治理過(guò)程中參與主體單一、權(quán)責(zé)關(guān)系不對(duì)等等問(wèn)題，尋求社區(qū)公共利益的最大公約數(shù)。

一是建立“小巷管家”隊(duì)伍。北京在全市推行了“街巷長(zhǎng)”工作制，街鄉(xiāng)干部擔(dān)任街巷長(zhǎng)，深入基層一線，承擔(dān)社區(qū)服務(wù)、環(huán)境治理等具體職責(zé)，成為街巷治理和協(xié)調(diào)調(diào)度的吹哨人。[14]街鄉(xiāng)干部不僅深入社區(qū)居民中間開(kāi)展群眾工作，還廣泛動(dòng)員基層的各類(lèi)主體，如居民、駐村單位、社會(huì)組織等，共同參與解決社區(qū)生活中的難題。

二是借助政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、規(guī)模集聚等方式吸引企業(yè)與社會(huì)組織參與基層治理過(guò)程。如北京市工商局鼓勵(lì)社區(qū)內(nèi)的小微企業(yè)、個(gè)體工商戶(hù)和專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)在基層治理中發(fā)揮更大作用，有效加強(qiáng)基層治理力量。

三是搭建多元參與的治理平臺(tái)，廣泛吸收多方治理力量。如北京市東城區(qū)積極推動(dòng)社區(qū)、社會(huì)組織和社會(huì)工作“三社聯(lián)通”，構(gòu)建了“區(qū)-街-社區(qū)”縱向到底的一體化工作平臺(tái)，形成了“政府、市場(chǎng)專(zhuān)業(yè)力量、社會(huì)組織、社區(qū)、居民”五方聯(lián)動(dòng)的基層治理格局。[15]

（四）數(shù)據(jù)治理

現(xiàn)代城市治理效能的提升不僅寓于機(jī)制創(chuàng)新，也蘊(yùn)含在工具升級(jí)之中，隨著治理事務(wù)的增加，難度的升級(jí)，新技術(shù)手段往往能夠重塑流程，帶來(lái)變革。大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)的創(chuàng)新運(yùn)用，有效推動(dòng)了行政執(zhí)法效率的提升，促進(jìn)部門(mén)之間的協(xié)調(diào)配合，從而提升整體治理效能。

北京市建立“網(wǎng)格綜合服務(wù)管理平臺(tái)”和“實(shí)體化綜合執(zhí)法平臺(tái)”，利用信息技術(shù)及時(shí)將“哨聲”傳達(dá)到相應(yīng)部門(mén)，跟蹤落實(shí)。建立哨聲收集機(jī)制，通過(guò)完善已有的微博、微信、熱線、網(wǎng)站舉報(bào)等渠道。北京市東城區(qū)開(kāi)發(fā)“隨手拍”App；平谷區(qū)上線“愛(ài)我平谷”群眾吹哨平臺(tái)，拓寬了群眾反映訴求的通道[16]；西城區(qū)打造了大數(shù)據(jù)平臺(tái)“數(shù)字紅墻”，建立起時(shí)空大數(shù)據(jù)的管理模式，實(shí)現(xiàn)了全區(qū)數(shù)據(jù)的一體化，同時(shí)推進(jìn)街道大數(shù)據(jù)分中心建設(shè)；海淀區(qū)打造了大城管綜合指揮平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)轄區(qū)內(nèi)大數(shù)據(jù)的智能感知、分析、響應(yīng)，打造“城市大腦”，創(chuàng)新“1+1+2+N”的架構(gòu)，使得轄區(qū)數(shù)據(jù)匯集和分析效率顯著提升。[17]

四、“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”治理機(jī)制為城市治理帶來(lái)的啟示

“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”整合了原有的條塊關(guān)系，在不改變?cè)袑俚毓芾淼幕A(chǔ)上理順條塊關(guān)系，實(shí)現(xiàn)基層治權(quán)的提升。它賦予了基層治事權(quán)力和資源，在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和整合下，基層政府能夠直面問(wèn)題，提高效率，順利推進(jìn)工作。更加可貴的是，“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”有效解決基層治理問(wèn)題，提高治理績(jī)效的同時(shí)，并未調(diào)動(dòng)額外的行政資源，而是通過(guò)原有“人、財(cái)、物”的下沉，實(shí)現(xiàn)了多種力量的整合，從而實(shí)現(xiàn)了對(duì)行政資源的充分利用。由基層發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，到職能部門(mén)到場(chǎng)解決問(wèn)題，最后由基層進(jìn)行考核和評(píng)價(jià)，實(shí)際上形成了一個(gè)完整的政策過(guò)程。與過(guò)去不同的是，問(wèn)題議程的設(shè)置在基層，這改變了原有的治理過(guò)程，激活了基層政府的活力。

“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”還有效推進(jìn)了基層治理現(xiàn)代化。首先，“吹哨報(bào)到”機(jī)制為基層系統(tǒng)化治理勾勒了框架?！敖粥l(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”改革的最大特點(diǎn)就是系統(tǒng)化地推進(jìn)改革，努力克服傳統(tǒng)條塊關(guān)系中基層治理存在的資源與事務(wù)不對(duì)等的狀況，協(xié)調(diào)整合了社區(qū)和區(qū)職能部門(mén)的資源，匯聚上下各職能部門(mén)的合力，及時(shí)有效地解決群眾訴求。其次，“吹哨報(bào)到”機(jī)制促進(jìn)了基層的精細(xì)化治理。針對(duì)背街小巷在設(shè)計(jì)和管理上容易被忽視的問(wèn)題，推行“街巷長(zhǎng)制”，這也是對(duì)網(wǎng)格化治理的重要補(bǔ)充和發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)基層城市治理的全覆蓋。最后，“吹哨報(bào)到”機(jī)制提高了基層的智能化治理水平。各個(gè)區(qū)根據(jù)實(shí)際情況不同程度地采用了大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)，提升了治理的精準(zhǔn)度和智能化程度，體現(xiàn)了社會(huì)治理和公共服務(wù)的精準(zhǔn)高效，提高了城市治理的科學(xué)化水平。

五、結(jié)語(yǔ)

“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”的創(chuàng)新做法為我國(guó)其他城市和地區(qū)的城鄉(xiāng)基層治理提供了有益借鑒，基層發(fā)起“集結(jié)令”，使資源和人員下沉，解決群眾訴求，真正提升治理效能，提升了城市的治理水平和治理能力，也進(jìn)一步提升了政府的公信力。未來(lái)，各地也應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際，借鑒北京市的成功經(jīng)驗(yàn)，逐步探索適合當(dāng)?shù)氐幕鶎又卫頇C(jī)制。