客運(yùn)索道市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的探討

徐 偉 張 強(qiáng) 藺鴻達(dá) 羅 原 紀(jì) 兵

國(guó)家客運(yùn)架空索道安全監(jiān)督檢驗(yàn)中心 北京 100007

0 引言

客運(yùn)索道屬于特種設(shè)備，其安全性關(guān)系著乘客的生命，為避免可能出現(xiàn)的傷亡事故，須對(duì)客運(yùn)索道的質(zhì)量安全提出更高的要求。然而，我國(guó)客運(yùn)索道幾乎每年都有事故發(fā)生，雖然大多數(shù)屬于無傷亡的乘客滯留空中事件，卻引起較差的影響。為提供更加安全和舒適的旅游娛樂環(huán)境，滿足人民群眾不斷增加的精神文化要求，必須加強(qiáng)客運(yùn)索道的準(zhǔn)入制度建設(shè)[1]，保證客運(yùn)索道的安全運(yùn)行。

目前，中國(guó)客運(yùn)索道從立項(xiàng)建設(shè)到最終拆除的整個(gè)生命周期中，各階段的市場(chǎng)準(zhǔn)入、監(jiān)督管理已基本具備，尤其是在設(shè)計(jì)階段采取設(shè)計(jì)文件鑒定制度[2]、在制造階段采取部件型式試驗(yàn)[3]和整機(jī)制造單位許可制度[4]、在運(yùn)營(yíng)階段采取監(jiān)督檢驗(yàn)和定期檢驗(yàn)制度[5]，并且相應(yīng)制定出臺(tái)了一系列法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，使得這些階段的準(zhǔn)入制度和管理措施相對(duì)完善。但是，在客運(yùn)索道的前期規(guī)劃和立項(xiàng)階段、建設(shè)場(chǎng)地選址和選線及設(shè)備選型階段、現(xiàn)場(chǎng)安裝階段，現(xiàn)有的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度存在著一定缺陷，其涉及范圍和內(nèi)容細(xì)節(jié)都不足以滿足客運(yùn)索道的安全需求。本文將對(duì)上述3個(gè)階段的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度進(jìn)行分析探討，提出完善制度的方法，為下一步全面實(shí)施科學(xué)合理的安全準(zhǔn)入制度提供理論參考。

1 客運(yùn)索道建設(shè)前期立項(xiàng)階段的準(zhǔn)入

1.1 規(guī)劃和立項(xiàng)準(zhǔn)入

1.1.1 當(dāng)前準(zhǔn)入情況

索道建設(shè)的規(guī)劃和立項(xiàng)準(zhǔn)入審批涉及的相關(guān)部門與機(jī)構(gòu)包括：林業(yè)、發(fā)展改革、環(huán)境保護(hù)、國(guó)土資源、住建、旅游、文物、宗教事務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、應(yīng)急管理、文化、消防、電力、水務(wù)等。其中最主要的準(zhǔn)入審批為：1）建設(shè)和規(guī)劃部門規(guī)劃審批（是否符合總體規(guī)劃和索道專規(guī)）；2）住建部或省建設(shè)廳或直轄市園林局項(xiàng)目選址審批（客運(yùn)索道是否已列入總體規(guī)劃及有無專家論證報(bào)告）；3）發(fā)改委立項(xiàng)審批（項(xiàng)目是否符合國(guó)家政策的審批）；4）國(guó)土局建設(shè)用地審批；5）環(huán)保局環(huán)保審批。

1.1.2 存在的問題

1）林業(yè)、規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)保等索道審批部門與客運(yùn)索道安全監(jiān)察部門和設(shè)計(jì)鑒定部門脫節(jié)，未建立溝通機(jī)制和相關(guān)規(guī)章制度，客運(yùn)索道的建設(shè)審批沒有索道專業(yè)監(jiān)管和技術(shù)機(jī)構(gòu)的介入，導(dǎo)致存在不科學(xué)、不專業(yè)甚至不安全的索道項(xiàng)目。

2）當(dāng)前立項(xiàng)審批部門的規(guī)范和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中沒有客運(yùn)索道規(guī)劃設(shè)計(jì)、審批準(zhǔn)入的相關(guān)內(nèi)容，缺乏統(tǒng)一的審批尺度、準(zhǔn)確的評(píng)估角度和公認(rèn)的評(píng)價(jià)方法。

1.1.3 市場(chǎng)準(zhǔn)入建議

索道項(xiàng)目的監(jiān)督管理與索道建設(shè)的每個(gè)環(huán)節(jié)都緊密聯(lián)系，尤其是在最初索道的規(guī)劃和立項(xiàng)、選址選線以及設(shè)備選型上，如果不合理，除影響正常的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)工作，還將對(duì)索道的安全運(yùn)行、管理和安全監(jiān)督帶來極大的技術(shù)困難，并給后續(xù)的環(huán)境保護(hù)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避帶來無法避免的障礙。

1）建議建設(shè)行政主管部門與特種設(shè)備安全監(jiān)管部門建立溝通機(jī)制以及聯(lián)動(dòng)機(jī)制，在前期景區(qū)建設(shè)詳細(xì)規(guī)劃、客運(yùn)索道規(guī)劃選型、項(xiàng)目建設(shè)書、可行性報(bào)告、項(xiàng)目建設(shè)環(huán)評(píng)報(bào)告和建設(shè)項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告時(shí)，可以要求專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)同期介入。

由于景區(qū)規(guī)劃與客運(yùn)索道規(guī)劃關(guān)系密切，部分景區(qū)客運(yùn)索道規(guī)劃缺失的問題將導(dǎo)致客運(yùn)索道建設(shè)處于無源之水、無本之木的尷尬局面，客運(yùn)索道規(guī)劃應(yīng)作為景區(qū)總體規(guī)劃的專項(xiàng)規(guī)劃融入其中，即景區(qū)總體規(guī)劃含有客運(yùn)索道交通規(guī)劃的內(nèi)容。專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)可以協(xié)助指導(dǎo)景區(qū)主管部門完成景區(qū)規(guī)劃編制和索道建設(shè)詳規(guī)編制及審批。專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)的協(xié)助指導(dǎo)可使景區(qū)總規(guī)和客運(yùn)索道建設(shè)專規(guī)的編制更具安全性、科學(xué)性、和諧性、舒適性、經(jīng)濟(jì)性以及前瞻性。

2）項(xiàng)目審批時(shí)附加客運(yùn)索道監(jiān)管部門即市場(chǎng)監(jiān)管總局和專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)的審查意見。建議建立部門聯(lián)合審批準(zhǔn)入機(jī)制，可以由林業(yè)部門、發(fā)改委等相關(guān)審批部門牽頭，組織地方政府相關(guān)部門聯(lián)合審批，將專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)對(duì)客運(yùn)索道建設(shè)的可行性研究報(bào)告的審查意見作為審批準(zhǔn)入的前置條件，充分發(fā)揮專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)的技術(shù)把關(guān)作用，確保索道整個(gè)生命周期內(nèi)的安全性。

3）建議修訂立項(xiàng)審批的規(guī)范和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，增加客運(yùn)索道的準(zhǔn)入內(nèi)容。①《風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》中可以增加將客運(yùn)索道納入整個(gè)景區(qū)交通規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容；②《風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)管理規(guī)定》、《國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)規(guī)范化建設(shè)和管理導(dǎo)則》對(duì)索道審批手續(xù)中可以增加客運(yùn)索道需要國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局和專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)先期對(duì)規(guī)劃和可行性研究報(bào)告安全審查結(jié)論的規(guī)定；③《自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游規(guī)劃技術(shù)規(guī)程》、《自然保護(hù)區(qū)工程設(shè)計(jì)技術(shù)規(guī)范》中可以增加客運(yùn)索道規(guī)劃設(shè)計(jì)審批準(zhǔn)入內(nèi)容。

1.2 環(huán)保準(zhǔn)入

1.2.1 當(dāng)前準(zhǔn)入情況簡(jiǎn)述

1）客運(yùn)索道建設(shè)項(xiàng)目必須符合的法律法規(guī)：《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《中華人民共和國(guó)森林法》、《中華人民共和國(guó)水土保持法》。

2）客運(yùn)索道建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)進(jìn)行環(huán)境評(píng)估或環(huán)境影響評(píng)價(jià)，完成并提交環(huán)評(píng)報(bào)告。環(huán)境評(píng)估內(nèi)容至少包括：植物生態(tài)影響、動(dòng)物影響、噪聲（居民區(qū)的噪聲要求）、樹木、病蟲害、火災(zāi)、景觀、土壤、社會(huì)環(huán)境、大氣、固體廢棄物、水體、地質(zhì)地貌、植被。環(huán)評(píng)報(bào)告中還應(yīng)包括環(huán)境保護(hù)和環(huán)境恢復(fù)措施與方法以及是否符合國(guó)家環(huán)境保護(hù)要求的結(jié)論。

3）環(huán)保部門將組織專家論證會(huì)，決定準(zhǔn)入與否。

1.2.2 存在的問題

1）環(huán)評(píng)論證會(huì)、環(huán)評(píng)報(bào)告、環(huán)評(píng)審批暫無索道專業(yè)監(jiān)管和技術(shù)機(jī)構(gòu)的介入，可能導(dǎo)致出現(xiàn)片面的結(jié)論和不科學(xué)的準(zhǔn)入結(jié)果。

2）評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)缺失 客運(yùn)索道建設(shè)環(huán)評(píng)缺少專業(yè)性環(huán)境影響評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，從而導(dǎo)致客運(yùn)索道環(huán)評(píng)工作缺乏行業(yè)專業(yè)性環(huán)境影響評(píng)價(jià)規(guī)范指導(dǎo)，環(huán)境保護(hù)部門對(duì)項(xiàng)目是否影響環(huán)境時(shí)，往往只片面關(guān)注項(xiàng)目本身有無環(huán)保措施、有無環(huán)境污染和生態(tài)破壞等，而忽略了索道的建成對(duì)整個(gè)景區(qū)環(huán)境保護(hù)工作帶來的有利影響的一面。

3）缺乏全流程環(huán)保評(píng)價(jià) 缺乏對(duì)已建成索道的環(huán)保工作、環(huán)保措施的評(píng)價(jià)。

1.2.3 市場(chǎng)準(zhǔn)入建議

1）建議客運(yùn)索道建設(shè)環(huán)評(píng)階段，由索道專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)提前介入，可以根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，提出更符合實(shí)際、更全面、更科學(xué)的評(píng)審意見和建議。

2）建立客運(yùn)索道項(xiàng)目環(huán)評(píng)專業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)、方法和體系。

3）全流程監(jiān)控索道環(huán)保工作，針對(duì)每條索道給出不同的環(huán)保評(píng)級(jí)。

1.3 安全準(zhǔn)入

1.3.1 當(dāng)前準(zhǔn)入情況

部分省份在索道建設(shè)的規(guī)劃和立項(xiàng)準(zhǔn)入審批時(shí)，同時(shí)要求進(jìn)行安全評(píng)估，召開安全評(píng)估論證會(huì)，提交安全評(píng)估報(bào)告。該舉措對(duì)于實(shí)現(xiàn)安全關(guān)口前移、有效規(guī)避后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)損失十分必要，但此項(xiàng)準(zhǔn)入審批沒有在全國(guó)展開。

1.3.2 存在的問題

安全評(píng)估論證會(huì)和安全評(píng)估報(bào)告沒有市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)的參與；安全評(píng)估的內(nèi)容沒有覆蓋索道生命周期全過程的安全要求；沒有統(tǒng)一的安全評(píng)估規(guī)章制度和國(guó)家或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，從而使客運(yùn)索道建設(shè)中存在著可避免的安全事故隱患和資源浪費(fèi)等現(xiàn)象。

1.3.3 市場(chǎng)準(zhǔn)入建議

客運(yùn)索道安全準(zhǔn)入是客運(yùn)索道工程建設(shè)的重要關(guān)口，應(yīng)當(dāng)由索道專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)對(duì)前期項(xiàng)目的設(shè)立進(jìn)行專業(yè)安全審查，提出安全審查意見和安全鑒定報(bào)告，至少包含下列安全準(zhǔn)入的評(píng)價(jià)：

1）海拔高度安全準(zhǔn)入 在高海拔、高寒地區(qū)建設(shè)索道是否應(yīng)當(dāng)受到限制。這些地區(qū)設(shè)備由于氣候等自然原因和維保困難等原因易出故障，且出現(xiàn)故障時(shí)受環(huán)境因素影響幾乎無法對(duì)線路乘客實(shí)施營(yíng)救。根據(jù)已有經(jīng)驗(yàn)，不建議在海拔4 860 m以上地區(qū)建設(shè)客運(yùn)索道，對(duì)于海拔高度在4 000 m至4 860 m間建設(shè)的索道，要求嚴(yán)格論證乘坐人員保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、設(shè)備性能、職業(yè)健康、應(yīng)急救援的可行性。但由于設(shè)計(jì)文件鑒定是在建設(shè)項(xiàng)目全部審批內(nèi)容結(jié)束、索道已經(jīng)開工建設(shè)后進(jìn)行的，實(shí)際上已經(jīng)很難阻止項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)和操作。故應(yīng)在項(xiàng)目審批的前期就進(jìn)行此項(xiàng)安全審查。

2）運(yùn)量規(guī)劃評(píng)價(jià) 上下站周圍場(chǎng)地大小，客流量大小，是否存在擁擠踩踏可能性。

3）人員疏散評(píng)價(jià) 審查下山疏散通道、景區(qū)立體交通規(guī)劃?？瓦\(yùn)索道與其他交通方式應(yīng)銜接便利、通暢，客運(yùn)索道的服務(wù)設(shè)施與景區(qū)資源實(shí)現(xiàn)融合、互補(bǔ)。審查能否形成循環(huán)道從而降低擁堵的可能性、能否組織游客更快疏散、線路會(huì)否導(dǎo)致游客長(zhǎng)時(shí)間滯留、線路能否解決游客突發(fā)疾病或意外受傷時(shí)可快速坐索道下山。

4）線路安全評(píng)價(jià) 全區(qū)域是否安全可靠。①不在火災(zāi)高發(fā)區(qū)；②自然災(zāi)害的條件：雪崩、寒凍、山體滑坡、泥石流常發(fā)概率；③雷擊區(qū)域情況；④全區(qū)域風(fēng)暴、海嘯常發(fā)概率。

5）救援安全評(píng)價(jià) 組織實(shí)施全區(qū)域救援的難易程度。

6）電力安全評(píng)價(jià) ①備用電源和備用動(dòng)力；②周圍電力線、磁場(chǎng)影響情況。

7）通訊安全要求 外線固定電話、手機(jī)信號(hào)源、對(duì)講機(jī)信號(hào)穩(wěn)定情況。

2 客運(yùn)索道建設(shè)場(chǎng)地選址、選線、選型的準(zhǔn)入

2.1 當(dāng)前準(zhǔn)入情況

1）客運(yùn)索道建設(shè)項(xiàng)目的前期選址、選線、選型，沒有實(shí)施專業(yè)準(zhǔn)入審批制度，索道選址、選線、選型由景區(qū)建設(shè)單位和該索道的設(shè)計(jì)制造單位商定，或由設(shè)計(jì)制造單位在可行性研究報(bào)告中獨(dú)自提出，只要景區(qū)建設(shè)單位不提出異議，在沒有經(jīng)過嚴(yán)格的技術(shù)審查情況下，就將流轉(zhuǎn)進(jìn)入項(xiàng)目規(guī)劃行政審批階段。

2）選址和選線時(shí)需要進(jìn)行場(chǎng)地的地質(zhì)勘察，地質(zhì)勘察的準(zhǔn)入：①地勘單位準(zhǔn)入要求：按照《工程勘察資質(zhì)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》，具有工程勘察甲、乙級(jí)資質(zhì)單位。②地勘報(bào)告的結(jié)論意見：場(chǎng)地地質(zhì)構(gòu)造狀況；水文地質(zhì)情況；洞、坑、穴情況；土質(zhì)分析；滑坡和防治措施。但地質(zhì)勘察報(bào)告僅作為設(shè)計(jì)制造單位前期初步設(shè)計(jì)時(shí)參考，并未作為立項(xiàng)審批的前置準(zhǔn)入條件。后期在設(shè)計(jì)文件鑒定時(shí)，設(shè)計(jì)單位會(huì)提交地勘報(bào)告給設(shè)計(jì)文件鑒定機(jī)構(gòu)查看，但地勘報(bào)告的結(jié)論只要設(shè)計(jì)單位無建設(shè)異議，在項(xiàng)目立項(xiàng)審批時(shí)就不再對(duì)此進(jìn)行準(zhǔn)入審批。

2.2 存在的問題

1）可行性研究是通過對(duì)項(xiàng)目的主要內(nèi)容和配套條件，從技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、工程等方面進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)必要性和可行性的研究和分析比較，并對(duì)項(xiàng)目建成后可能取得的財(cái)務(wù)、經(jīng)濟(jì)效益及社會(huì)、環(huán)境影響進(jìn)行預(yù)測(cè)，從而提出是否值得投資和如何進(jìn)行建設(shè)的分析評(píng)價(jià)意見。當(dāng)前客運(yùn)索道建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究尚不規(guī)范，景區(qū)客運(yùn)索道項(xiàng)目建設(shè)可行性研究報(bào)告缺乏專業(yè)性工作指南，項(xiàng)目研究缺失客運(yùn)索道產(chǎn)生與退出全過程環(huán)境影響系統(tǒng)識(shí)別內(nèi)容。

2）部分索道建設(shè)者、投資者、審批者對(duì)客運(yùn)索道技術(shù)和相關(guān)專業(yè)知識(shí)了解較少，前期選址、選線、選型以及后期立項(xiàng)審批時(shí)缺少客運(yùn)索道專業(yè)技術(shù)指導(dǎo)，導(dǎo)致出現(xiàn)資源浪費(fèi)型的隨意建設(shè)，其結(jié)果是索道投入使用后慘淡經(jīng)營(yíng)，無力掙回投資，更無法保證運(yùn)營(yíng)中的安全投入。有的索道不適應(yīng)旅游景區(qū)發(fā)展需要，不得不更新改造，造成資源浪費(fèi)；還有的索道選址、選線和選型的錯(cuò)誤建設(shè)導(dǎo)致索道線路處于危險(xiǎn)環(huán)境中，日常維護(hù)和線路救援也極其困難，為之后索道可能出現(xiàn)的各種故障和事故埋下隱患。

3）索道的選址、選型、選線過程中沒有專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)介入，設(shè)計(jì)單位在索道項(xiàng)目立項(xiàng)批準(zhǔn)后正式施工時(shí)才送交設(shè)計(jì)鑒定，但此時(shí)設(shè)備型式和線路等都已經(jīng)確定，即便從技術(shù)上認(rèn)為選型有問題、救援困難時(shí)，也難于更改方案。

2.3 市場(chǎng)準(zhǔn)入建議

1）在前期客運(yùn)索道可行性研究以及規(guī)劃選址、選線、選型時(shí)，建立相應(yīng)的準(zhǔn)入規(guī)章制度，規(guī)范客運(yùn)索道可行性研究報(bào)告編制工作，建立客運(yùn)索道可行性報(bào)告編制質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，并且專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提前介入，對(duì)可行性研究報(bào)告和客運(yùn)索道的選址、選線、選型進(jìn)行全面與專業(yè)的技術(shù)審查，出具審查報(bào)告，該報(bào)告作為申請(qǐng)立項(xiàng)的前置條件。

2）可行性研究報(bào)告一般包括建設(shè)的必要性、線路、索道型式方案、技術(shù)參數(shù)和設(shè)備、人員和機(jī)構(gòu)設(shè)置、索道的安全措施和救護(hù)、附屬設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、效益和風(fēng)險(xiǎn)分析等內(nèi)容，專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)的提前介入審查，可以將不良的預(yù)判風(fēng)險(xiǎn)控制住，對(duì)該索道項(xiàng)目是否貫徹國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策、方案合理性、可行性分析和預(yù)測(cè)估算的準(zhǔn)確性、方案的安全性、風(fēng)險(xiǎn)分析的透徹性、方案的生態(tài)環(huán)境影響進(jìn)行綜合審查評(píng)價(jià)，從一開始就糾正錯(cuò)誤思維，將未來可能引起的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)、安全風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)遏制于未然。

3）場(chǎng)地選址準(zhǔn)入審查內(nèi)容

①是否已納入整體規(guī)劃，應(yīng)遵守景區(qū)規(guī)劃區(qū)域與環(huán)境容量管理要求。索道建設(shè)和整個(gè)景區(qū)近期和遠(yuǎn)期規(guī)劃一致。

②站址交通便利。選址規(guī)避生態(tài)保護(hù)的敏感地帶，設(shè)在靠近景區(qū)、交通和服務(wù)配套便利地方。

③站房建設(shè)體量盡可能少，盡量減少土石方開挖量。

④站址建設(shè)有無可能對(duì)植被造成較大的破壞。盡量少砍伐或不砍樹木。

⑤站址的隱蔽性，對(duì)景觀的破壞性。建設(shè)形式與周圍景觀應(yīng)相協(xié)調(diào)。站房與景點(diǎn)保持一定距離和高差。

⑥站址內(nèi)地形是否平坦，地層穩(wěn)定（未在地震帶上），有無不良地質(zhì)作用（土壤對(duì)接地電阻的影響），施工條件是否良好。

⑦站址的氣候條件：大雨、暴雪、臺(tái)風(fēng)、冰凍的影響。

⑧場(chǎng)地旁不存在雪崩、滑坡。

⑨場(chǎng)地內(nèi)無塌方危險(xiǎn)、無溶洞。

⑩場(chǎng)地未在洪水、泥石流流經(jīng)沖擊區(qū)域。

?場(chǎng)地未在火災(zāi)高發(fā)區(qū)域。

?站址及線路建在軍事設(shè)施附近的準(zhǔn)入要求：軍事管理部門的批準(zhǔn)和要求。

?多條索道規(guī)劃時(shí)，應(yīng)布局合理，索道間相互和諧，資源互補(bǔ)，無經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，不應(yīng)有可能出現(xiàn)惡性競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象。

4）選線的準(zhǔn)入審查內(nèi)容

①安全、可靠、環(huán)保，符合林業(yè)、文物等法律法規(guī)。

②線路盡量隱蔽，選線應(yīng)優(yōu)先考慮游客最難攀登和逾越區(qū)段并盡可能從無景點(diǎn)區(qū)域通過。

③通過線路和支架調(diào)整保護(hù)客運(yùn)索道線路和區(qū)域的珍稀樹木，減小對(duì)珍稀動(dòng)物遷徙通道環(huán)境的影響。

④盡量不破壞景觀，能與景色互補(bǔ)。

⑤線路有無跨越交通要道、高速公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)等設(shè)施。有無跨越部門批準(zhǔn)，跨越時(shí)應(yīng)遵守的規(guī)范和救護(hù)要求。

⑥線路下方重要建筑、寺廟、公園、居民區(qū)、野生動(dòng)物放養(yǎng)區(qū)、保護(hù)古樹群的情況。

⑦線路有無不良地質(zhì)條件和自然災(zāi)害的條件，有無塊石滾落或崩塌的可能性。

⑧線路會(huì)否導(dǎo)致游客長(zhǎng)時(shí)間滯留，產(chǎn)生過多垃圾和污水，從而不利于景區(qū)環(huán)保。

⑨線路跨越的河流、大海、海峽、深溝的情況。

⑩線路上最大距地高度和最小距地高度的要求，應(yīng)選擇最少的水平救援設(shè)施線路。

?風(fēng)力、風(fēng)向和風(fēng)口情況。線路應(yīng)與主導(dǎo)風(fēng)向不正交并且常年經(jīng)常性風(fēng)力應(yīng)不超7級(jí)。

?上下方電力線情況。

?側(cè)面障礙物，偏擺間距是否滿足規(guī)范要求。

?旅游吊椅索道的長(zhǎng)度和距地高度是否在限制范圍之內(nèi)。

?線路救援通道，夜間運(yùn)行救援的方案。

?跨距符合要求。

5）選型的準(zhǔn)入審查內(nèi)容

①選型應(yīng)考慮旅游定位、環(huán)境的適應(yīng)性，要滿足景區(qū)遠(yuǎn)期發(fā)展規(guī)劃的需要。要充分考慮景區(qū)不斷發(fā)展的潛在需求。選定的型式應(yīng)有前瞻性。

②設(shè)備型式方案應(yīng)節(jié)能、節(jié)地、節(jié)材、減排。

③噪聲的控制。

④線路3.5 h內(nèi)完成緊急救援的可能性。線路上采用水平救援的跨數(shù)（區(qū)段數(shù)）應(yīng)當(dāng)限制，水平救援區(qū)段越多，需要的救援人員就越多，需要到達(dá)的險(xiǎn)峻地區(qū)也越多，救援設(shè)備操作的時(shí)間將加長(zhǎng)。設(shè)備越多損壞的概率就越高，最終將影響救援效率。更為重要的是，水平救援工作本身便存在較大的風(fēng)險(xiǎn)性。所以線路水平救援段數(shù)建議限制為最多2 ～3處。

⑤循環(huán)式線路傾角。

⑥線路速度。

⑦運(yùn)載工具形式及數(shù)量要求。

⑧客流量與型式的匹配，謹(jǐn)慎選擇運(yùn)量和單程運(yùn)行時(shí)間。山岳型旅游景區(qū)游客乘坐率較高，設(shè)計(jì)運(yùn)量應(yīng)盡可能減少排隊(duì)時(shí)間，另外線路乘坐時(shí)間不要過長(zhǎng)，如1 000 m以上線路不適宜建設(shè)固定抱索器索道。

⑨索道線路側(cè)形是否合理，支架數(shù)量是否合理。建議的支架數(shù)量：固定抱索器連續(xù)循環(huán)式13 ～15個(gè)支架/km，固定抱索器脈動(dòng)式7 ～9個(gè)/km；脫掛抱索器式5 ～7個(gè)/km；雙線往復(fù)式盡量不設(shè)或少設(shè)支架。

⑩往復(fù)式客運(yùn)索道牽引索與承載索纏繞可能性。

?舒適性要求：客運(yùn)索道應(yīng)注意適應(yīng)和滿足景區(qū)評(píng)級(jí)要求，注意綜合舒適性能。

?核算檢查主要設(shè)備的選型如鋼絲繩、驅(qū)動(dòng)機(jī)（含圍包角）、電動(dòng)機(jī)、張緊行程、初張力等是否合理合規(guī)。安全保護(hù)措施是否齊全并符合規(guī)范。

6）技術(shù)經(jīng)濟(jì)性準(zhǔn)入審查內(nèi)容

選址、選線和選型的經(jīng)濟(jì)性要考慮投資和收益的匹配。當(dāng)前少量客運(yùn)索道建成后沒有或很少有游客乘坐，甚至被迫停業(yè)，故技術(shù)經(jīng)濟(jì)性是否可行應(yīng)作為準(zhǔn)入審查內(nèi)容。

①估算投資額和回報(bào)期、投資和景區(qū)規(guī)模的匹配、每年客流與收入預(yù)算、可否維持日常維保配件費(fèi)用。

②景點(diǎn)可看性，景點(diǎn)知名度和吸引游客程度，有無實(shí)質(zhì)性可看景色。

③與景區(qū)外交通銜接便利性，下站應(yīng)盡量交通便利，最好是人流集散之地。

④規(guī)劃線路有無被公路等其他交通方式替代的風(fēng)險(xiǎn)。

⑤景點(diǎn)要有一定的高差，350 m以上最好。

⑥索道型式是否符合較佳的經(jīng)濟(jì)性。

3 客運(yùn)索道安裝的準(zhǔn)入

3.1 當(dāng)前準(zhǔn)入情況簡(jiǎn)述

1）安裝單位許可

安裝客運(yùn)索道必須按照《特種設(shè)備生產(chǎn)和充裝單位許可規(guī)則》的規(guī)定，滿足相應(yīng)的人員、場(chǎng)地、設(shè)備、質(zhì)量保證體系等條件要求，獲得國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局的許可（制造和安裝捆綁許可），或者省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門的許可（安裝單獨(dú)許可），取得《中華人民共和國(guó)特種設(shè)備生產(chǎn)許可證》。

2）安裝作業(yè)人員準(zhǔn)入要求

①安裝人員須按照《特種設(shè)備作業(yè)人員考核規(guī)則》的要求，參加各省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門組織的考試，取得名為修理的資格證書，即可進(jìn)行索道的安裝工作。

②焊接操作人員須按照《特種設(shè)備焊接操作人員考核細(xì)則》的要求，參加各省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門的統(tǒng)一考試，取得焊接操作人員資格證書。

3）安裝告知

安裝單位應(yīng)在索道安裝施工前將安裝情況書面告知直轄市或設(shè)區(qū)的市級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門。

3.2 存在的問題

1）客運(yùn)索道建設(shè)的施工技術(shù)水平亟待提高。國(guó)內(nèi)各安裝公司的人員技術(shù)水平低、安裝設(shè)備落后，而且沒有相關(guān)的安裝技術(shù)規(guī)范，安裝時(shí)各個(gè)公司或公司內(nèi)的不同人員安裝的技術(shù)手段、安裝程序、對(duì)安裝技術(shù)的理解各不相同，導(dǎo)致安裝質(zhì)量參差不齊、時(shí)好時(shí)壞，檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)安裝監(jiān)督檢驗(yàn)的內(nèi)容又有限，從而存在相當(dāng)大的安裝隱患。

2）索道設(shè)計(jì)文件鑒定結(jié)論為合格是索道項(xiàng)目開始安裝建設(shè)的必要條件之一，但該項(xiàng)要求在實(shí)際操作中并未得到很好的貫徹，有些索道項(xiàng)目尚在設(shè)計(jì)鑒定過程中就已經(jīng)開始安裝，某些地方審批安裝公司進(jìn)場(chǎng)安裝時(shí)未將此項(xiàng)作為前置條件，這樣就無法保證索道開工建設(shè)的合理、規(guī)范、有序。

3）鋼絲繩編結(jié)人員在2019年以前需要參加質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)統(tǒng)一組織的編繩人員資格考試，取得資格證書后方可進(jìn)行編繩工作，后來此項(xiàng)準(zhǔn)入條件被取消，從而導(dǎo)致任何人無需具備特定技術(shù)資格便可以編結(jié)鋼絲繩，編結(jié)質(zhì)量在毫無技術(shù)指導(dǎo)和缺乏約束監(jiān)管的條件下大幅度下降，存在較大的安全隱患。

3.3 市場(chǎng)準(zhǔn)入建議

1）制定安裝通用技術(shù)條件，統(tǒng)一安裝的技術(shù)要求，提高安裝質(zhì)量。制止客運(yùn)索道安裝中的野蠻施工、粗制濫造、亂砍亂挖等不良行為。其中尤其注意制定放繩技術(shù)要求、抱桿要求、現(xiàn)場(chǎng)運(yùn)輸與臨時(shí)索道要求、施工測(cè)量要求、鋼絲繩編結(jié)技術(shù)要求。

2）客運(yùn)索道建設(shè)工程缺乏綠色文明施工規(guī)范的指導(dǎo)。安裝過程中綠色文明施工管理良莠不齊，客運(yùn)索道建設(shè)環(huán)境影響個(gè)案，成為建設(shè)反對(duì)者的口實(shí)。應(yīng)盡早制定《客運(yùn)索道建設(shè)綠色文明施工規(guī)范》，對(duì)索道的施工提出環(huán)保準(zhǔn)入要求和制度，建立安全與綠色文明施工的保證體系，落實(shí)安全與綠色文明施工責(zé)任和預(yù)防保障措施，保障人員、環(huán)境和設(shè)備的安全，并納入安裝監(jiān)督檢驗(yàn)范圍?；蛘咭氕h(huán)保驗(yàn)收，作為竣工驗(yàn)收的前提條件，即按照《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收管理辦法》，參考環(huán)境影響報(bào)告書的內(nèi)容要求，由當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門組織環(huán)保工程的驗(yàn)收，通過驗(yàn)收的客運(yùn)索道獲得建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保工程驗(yàn)收合格證。

3）恢復(fù)編繩人員準(zhǔn)入考試制度，編繩人員必須參加資格考試取得證書后方可編繩。

4）引入安裝監(jiān)理，制定《客運(yùn)索道設(shè)備安裝監(jiān)理技術(shù)規(guī)范》等標(biāo)準(zhǔn)，建立相關(guān)規(guī)章制度，讓有相應(yīng)資質(zhì)的監(jiān)理單位對(duì)客運(yùn)索道工程建設(shè)進(jìn)行全過程環(huán)境監(jiān)理工作、全過程土建工程監(jiān)理工作、設(shè)備安裝監(jiān)理工作，出具監(jiān)理報(bào)告，作為竣工驗(yàn)收的前置條件。

4 結(jié)語

我國(guó)客運(yùn)索道起步晚，安全基礎(chǔ)薄弱，國(guó)內(nèi)設(shè)計(jì)建設(shè)單位水平參差不齊，立項(xiàng)審批部門和監(jiān)管部門對(duì)于客運(yùn)索道的技術(shù)知識(shí)了解不深，索道管理和作業(yè)人員的綜合素質(zhì)、專業(yè)知識(shí)和安全意識(shí)水平相差很大，如果沒有全面完善的準(zhǔn)入機(jī)制作為門檻，會(huì)讓索道在生命周期的各個(gè)階段存在隱患，最終轉(zhuǎn)化為故障乃至事故。要想完善客運(yùn)索道的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，應(yīng)當(dāng)首先從準(zhǔn)入制度存在缺陷、準(zhǔn)入技術(shù)基礎(chǔ)較為薄弱的前期立項(xiàng)階段、建設(shè)場(chǎng)地選址選線和選型階段、現(xiàn)場(chǎng)設(shè)備安裝階段開始。本文分析了上述各階段存在的市場(chǎng)準(zhǔn)入問題，提出了準(zhǔn)入制度完善的途徑和方法，可為相關(guān)部門制定客運(yùn)索道的監(jiān)管政策提供參考。