新形勢下公路項目水土保持方案變更若干問題探討

代 斌，高強偉，劉 祥，楊進克

（廣西交科集團有限公司，廣西 南寧 530007）

0 引言

近年來，隨著水土保持生態(tài)文明建設(shè)的大力宣傳，《中華人民共和國水保法》得到深入貫徹，公路項目前期編制水土保持方案普及較好，但大多編制在可研階段，導(dǎo)致最終確定的路線方案、土石方量、占地面積、棄渣場等臨建設(shè)施、水土保持措施較批復(fù)的水土保持方案有較大出入，為大量公路項目水土保持方案埋下變更隱患。新形勢下，水土保持事中事后監(jiān)督檢查越發(fā)嚴格，檢查中公路項目未及時履行水土保持變更手續(xù)問題尤為常見，現(xiàn)已成為公路項目水土保持工作推進中亟須解決的難題。

1 水土保持變更報告的形式和觸發(fā)條件

1.1 水土保持變更報告的形式

根據(jù)水土保持現(xiàn)行法律規(guī)范文件，公路項目水土保持方案變更報告主要有3種形式：①水土保持方案變更（整體式變更）；②棄土場變更（補充）；③水土保持措施變更。經(jīng)筆者了解，公路項目水土保持變更主要為整體式變更或棄土場變更（補充），水土保持措施變更相對較少。

1.2 水土保持變更報告的觸發(fā)條件

水土保持方案變更報告形式多樣，各變更報告形式對應(yīng)有不同的觸發(fā)條件，需結(jié)合公路項目具體情況，對照水利部及地方規(guī)范文件中關(guān)于水土保持方案變更管理的要求，逐一比對條件，具體分析后確定。

（1）水土保持方案變更報告書。根據(jù)《水利部生產(chǎn)項目水土保持方案變更管理規(guī)定（試行）的通知》辦水?！?016〕65號文規(guī)定，公路項目編制整體式變更報告書的情形如下：①涉及國家級或省級水土流失重點防治區(qū)的；②水土流失防治責任范圍增加或者挖填方總量增加≥30%的；③丘陵山區(qū)段線路橫向位移300 m以上的長度累計達到該部分長度或者施工道路長度增加20%以上的；④橋梁改路堤或者隧道改路塹累計長度20 km以上的［1］。各省份結(jié)合當?shù)乇O(jiān)管需求對部分情形表述做了調(diào)整或補充，出臺了地方變更管理辦法，以更好地指導(dǎo)當?shù)厮帘３址桨缸兏ぷ鳎幹迫藛T可結(jié)合水利部和地方管理辦法綜合判斷。根據(jù)《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案技術(shù)審查要點》（水保監(jiān)〔2020〕63號），以下簡稱“新要點”中的要求：“水土保持方案變更報告書應(yīng)說明項目變更情況，根據(jù)變更后的建設(shè)內(nèi)容編制水土保持方案，內(nèi)容和章節(jié)編排同新編方案。” “新要點”已于2021年1月1日起實施。筆者查閱近幾年（“新要點”未實施前）公路項目水土保持方案變更報告，大多參照新編水土保持方案的內(nèi)容和章節(jié)進行編制，并結(jié)合項目實際和地方審查要求做相應(yīng)調(diào)整，因為內(nèi)容和章節(jié)編排未明確統(tǒng)一，變更報告編制受專家主觀認識影響強烈，所以極大地提高了變更報告的編制難度和審查通過的不確定性，這也是近幾年水土保持方案變更報告難寫、通過率低的原因之一?！靶乱c”實施后，進一步規(guī)范和明確了水土保持方案變更審查要求，對水土保持方案變更報告編制規(guī)范化、標準化起到積極的推進作用。

（2）水土保持措施變更報告書。根據(jù)辦水保〔2016〕65號文規(guī)定，公路項目編制水土保持措施變更報告書的情形如下：①表土剝離量減少30%以上的；②植物措施面積總體減少30%以上的；③重要的水土保持單位工程措施體系變化，可能造成水土保持功能顯著下降或無效的。結(jié)合現(xiàn)行公路的施工情況，觸發(fā)條件以表土剝離量減少為主；植物措施總面積減少往往伴隨路線規(guī)模同步發(fā)生較大變更，更多涉及整體式變更，單獨觸發(fā)的情況較少；公路項目各分區(qū)水土保持措施體系固定，在現(xiàn)行設(shè)計規(guī)范、標準化施工要求下，基本能滿足各分區(qū)措施體系要求，且導(dǎo)致水土保持功能顯著降低需主觀判斷，故極少出現(xiàn)因措施體系變化的變更。水土保持措施變更報告編制內(nèi)容和編排章節(jié)在《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持技術(shù)標準》（GB 50433—2018）中做了明確規(guī)定，章節(jié)相對簡單，因限制性因素少，通過率較高。

（3）棄土場變更（補充）報告書。根據(jù)辦水?！?016〕65號文規(guī)定，公路項目編制棄土場變更（補充）報告書的情形如下：在水土保持方案設(shè)置的棄渣場外新增棄渣場的，或者單個棄渣場堆渣量提高20%以上的［2］。公路項目棄渣場變更條件規(guī)定明確，依據(jù)條文可直接判斷。棄渣場變更（補充）報告編制內(nèi)容和編排章節(jié)在《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持技術(shù)標準》（GB 50433—2018）中做了明確規(guī)定，編制相對簡單，因啟用棄渣場已成既定事實，存在未批先棄或諸多限制性因素，通過率較低。

2 引發(fā)公路項目水土保持方案變更緣由總結(jié)

通過對引發(fā)公路項目水土保持方案變更緣由的深度梳理，總結(jié)如下。

2.1 水土保持方案編制深度及可操作性緣由

（1）在公路項目前期階段，建設(shè)單位急于取得水土保持方案批復(fù)，公路項目水土保持方案大多在可研階段編制，受限于設(shè)計深度，路線具體走向未明確敲定，土石方數(shù)量粗略［3］。后續(xù)設(shè)計中，因路線調(diào)整、土石方優(yōu)化等導(dǎo)致可研階段選取的棄渣場容量、位置與最終路線方案的棄渣需求不匹配，故而引發(fā)棄渣場變更。

（2）新編公路水土保持方案時，往往以滿足技術(shù)標準、迎合審查偏好、快速取得批復(fù)的目的進行編制，選取的棄渣場未結(jié)合工程特點、施工需求充分調(diào)查比選，理論與實踐嚴重脫鉤，導(dǎo)致實際施工中水土保持方案確定的棄渣場大多無法使用，故而引發(fā)棄渣場變更。

（3）施工便道作為公路項目中水土流失主要來源區(qū)，其變化直接或間接引發(fā)水保方案變更，主要為兩個方面：①長度大幅增加，特別是穿越丘陵山區(qū)、人跡罕至區(qū)的新建公路項目，需配套新建大量縱向便道輔助施工；在新編方案階段施工便道往往引用主體設(shè)計的匡算長度，同時秉著利用主線路基盡量少設(shè)便道的思路，水保方案的施工便道設(shè)置一般偏少，與實際施工嚴重脫節(jié)，引發(fā)長度大幅增加。②土石方量變化，在丘陵山區(qū)修筑施工便道其挖填方量往往不遜于主線，可能還會產(chǎn)生大量棄渣，增加的土石方量、棄渣量間接引發(fā)變更。

2.2 施工管控及意識薄弱緣由

（1）建設(shè)單位在各階段水土保持工作上流于表面，未深入認識，缺乏專業(yè)、行之有效的水土保持工作管理辦法、制度，對施工單位落實水土保持方案的管控不力，進一步加劇施工單位對水土保持工作的忽視，水土保持方案的作用降低甚至喪失，特別是新增棄渣場現(xiàn)象十分隨意［4］，引發(fā)大量公路項目水土保持方案變更。

（2）公路項目施工過程中，施工單位以進度、成本、便利性等為優(yōu)先級，通常根據(jù)實施難易程度就近選取棄渣場地，輕易舍棄水土保持方案設(shè)置的棄渣場，引發(fā)棄渣場變更。

（3）公路項目施工單位缺乏保護表土資源的水土保持理念，加之作業(yè)面分段多、寬度窄等因素，以施工進度、便利性為優(yōu)先級，通常將表土作為不良地質(zhì)（棄渣）處置，未采取篩分集中堆存、防護，導(dǎo)致公路項目表土剝離量嚴重不足，引發(fā)水土保持措施變更。

3 公路水土保持方案變更編制中的常見問題

3.1 變更合理性問題

原水保方案設(shè)計是偏理想化的，在實際施工后常出現(xiàn)土石方量增加、表土剝離量減少、棄渣場增加、占地增加等不合理情況，對變更理由的合理性提出了挑戰(zhàn)。

3.2 棄渣場確定問題

公路項目施工中，由于征地、交地時間的不同，開工作業(yè)面多，棄渣場難以在短時間內(nèi)確定，公路項目土石方施工期一般持續(xù)1～2年，隨著土石方施工的不斷推進陸續(xù)落實棄渣場，等到所有棄渣場全部落地，變更的時間也同步滯后1～2年，大幅拉長了方案變更編制周期，與水行政主管部門限時完善變更手續(xù)相悖。

3.3 棄渣場選址合規(guī)性問題

對于棄渣場選址存在制約性因素的（如涉及生態(tài)保護紅線的，對重要公共設(shè)施、居民點等有重大影響的），編制單位需結(jié)合棄渣場情況提出合理、有效的解決方案，以便建設(shè)單位、施工單位去落實處置，其間需綜合考量時效性、經(jīng)濟性、可行性、合法性等多維度問題，充滿了不確定性，是方案變更中最大的挑戰(zhàn)。

3.4 數(shù)據(jù)準確性問題

（1）棄渣作為公路工程施工作業(yè)中很小的一個環(huán)節(jié)，棄渣場等臨建設(shè)施一般未納入工程質(zhì)量管控，施工單位及監(jiān)理單位往往不會計量每個棄渣場的實際堆渣數(shù)量、面積及堆高等，因此對現(xiàn)場調(diào)查及資料數(shù)據(jù)甄別提出很高要求。對于正在使用的棄渣場，該弊端更加凸顯，若以不明確的數(shù)據(jù)納入變更方案，后期堆置完成后與方案變更出現(xiàn)較大偏差，存在引發(fā)二次變更的風險。

（2）施工便道是施工單位根據(jù)施工需求自行布設(shè)，未開展專項設(shè)計，作為臨建設(shè)施在數(shù)據(jù)歸檔上也處于模糊的灰色地帶，其主要數(shù)據(jù)（長度、占地、土石方量等）較難準確獲得，需要整合、調(diào)查或二次加工，費時費力，難度較大。

3.5 棄渣場未落實設(shè)計問題

對于某些未按設(shè)計規(guī)范堆置的棄渣場，其現(xiàn)狀恢復(fù)良好、水土保持措施完善，受“既成事實”主觀影響，容易錯誤評價、認定其現(xiàn)狀堆置方案合理，給專家審查及主管部門審批帶來極大風險。

4 公路水土保持方案變更編制常見問題對策

4.1 變更合理性問題對策

對于變更理由的分析評價，主體工程可從設(shè)計比選的優(yōu)缺點分析中總結(jié)變化緣由，如地方規(guī)劃、經(jīng)濟性、避讓環(huán)境敏感區(qū)等；土石方量增加可從施工實際切入，常見緣由為主體工程變化、土石方調(diào)配不便、路改橋、突遇不良地質(zhì)等；表土剝離量減少，客觀地說主要是施工單位意識薄弱未剝離，或是受限地形地貌條件難以剝離；棄渣場增加常見的緣由為方案確定的棄渣場未納入后續(xù)設(shè)計、征地遇阻、用地性質(zhì)變化、棄渣產(chǎn)生位置變化等。上述變化，均應(yīng)結(jié)合原方案和現(xiàn)狀進行客觀評價，不能強行“合理化”，對于明顯不符合水土保持要求的要敢于說不，不能默許違背水土保持理念的行為，只有這樣，對后續(xù)項目才具警示作用，推動公路水保規(guī)范化，減少變更。同時，不合理評價與變更報告審批通過與否并沒有直接關(guān)系，要轉(zhuǎn)變觀念客觀看待。

4.2 棄渣場確定問題對策

對于公路項目棄渣場無法短期確定的問題，編制單位可會同建設(shè)單位、設(shè)計單位、監(jiān)理單位、施工單位多方共同敲定計劃使用的棄渣場，棄渣場選取時應(yīng)充分考慮征地可行性、施工便利性、運距經(jīng)濟性、容量充足性，盡量做到“能選多選”，同時多方保證后期必須在選取的棄渣場棄渣，大幅縮短棄渣場確定時間；在變更方案編制時本著“應(yīng)堆盡堆”的設(shè)計思路，盡量提高單個棄渣場的面積和容量，這樣以“撒網(wǎng)式”的棄渣場布置，避免后期因棄渣場容量不足新增棄渣場或棄渣場擴容增幅過大引發(fā)二次變更。

4.3 棄渣場選址合規(guī)性問題對策

對于棄渣場選址存在制約性因素的問題，因為棄渣場已成既定事實，所以應(yīng)本著解決問題的思路出發(fā)，兼顧經(jīng)濟性、可行性，可從棄渣搬遷、征求生態(tài)紅線主管部門意見、結(jié)合當?shù)禺a(chǎn)業(yè)開發(fā)綜合利用、開展失穩(wěn)專題論證等角度出發(fā)，提出最優(yōu)方案，將問題棄渣場合法化，消除制約性因素及法律障礙，推動方案變更順利開展。

4.4 數(shù)據(jù)準確性問題對策

對于棄渣場數(shù)據(jù)問題，已堆置完成的棄渣場，可通過無人機傾斜攝影、正射影像，圈定其面積、堆量及堆高；對于堆置中的棄渣場，可同施工單位溝通，明確計劃堆渣量和范圍，在變更方案編制時本著“應(yīng)堆盡堆”的設(shè)計思路，盡量將面積和容量往大規(guī)劃，即可避免棄渣場數(shù)據(jù)差異過大引發(fā)二次變更。

4.5 棄渣場未落實設(shè)計問題對策

對于未按設(shè)計規(guī)范分臺、放坡，但現(xiàn)狀恢復(fù)良好、水土保持措施完善的棄渣場，應(yīng)按照《水土保持工程設(shè)計規(guī)范》，從規(guī)范要求出發(fā)，制定相應(yīng)的對策：①結(jié)合下墊面情況和渣體組分，經(jīng)過穩(wěn)定性分析計算，各種工況下渣體邊坡均為穩(wěn)定態(tài)的，且現(xiàn)狀措施符合工程設(shè)計規(guī)范的，可評價其合理；②結(jié)合下墊面情況和渣體組分，經(jīng)過穩(wěn)定性分析計算，在極端工況下渣體邊坡不穩(wěn)定的，即使現(xiàn)狀穩(wěn)定且措施良好，也不得評價其合理，應(yīng)根據(jù)設(shè)計規(guī)范采取削坡分臺、放緩邊坡等措施，保障渣體邊坡在極端工況下的穩(wěn)定。

5 結(jié)束語

本文對水土保持方案變更中的實際問題進行總結(jié)探討，但未從根源上減少公路項目水土保持方案變更，結(jié)合行業(yè)特點，筆者從設(shè)計規(guī)范和合同制度上提出了幾點思路，以期從根本上減少公路項目水土保持方案變更。

（1）公路項目設(shè)計規(guī)范未對水土保持專項作明確要求，建議調(diào)整公路相關(guān)設(shè)計規(guī)范，將水土保持方案（特別是取土場、棄渣場、施工便道）作為公路主體設(shè)計的一部分，與主體工程分階段同步開展設(shè)計，使水土保持專項始終與主體設(shè)計保持高度匹配，減少變更。

（2）水土保持方案在實際施工中無法有效落實，尤其是方案確定的取棄土場，在施工合同中未對水土保持要素作明確約定、計量是其根本原因，如果像主體工程一樣，在施工合同中明確有取土場、棄渣場、表土剝離量、投資等，有對應(yīng)的計量管理辦法，有主體監(jiān)理進行施工管控，對施工單位起到一定的約束作用，水土保持方案將得到有效落實，并有助于減少變更。