農(nóng)村法律援助發(fā)展的困境與對(duì)策*

山東師范大學(xué) 趙詩(shī)琪，單一杰，賈磊磊，李可歆，宋曉婷

我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村分布廣泛，農(nóng)業(yè)人口規(guī)模龐大。在打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)之后，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略成為未來(lái)一段時(shí)間我國(guó)推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的抓手，而推進(jìn)法治鄉(xiāng)村的建設(shè)又是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實(shí)施的重要一步。近年來(lái)，各地對(duì)于農(nóng)村法律援助日益重視，也都認(rèn)識(shí)到農(nóng)村法律援助對(duì)于解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題的重要意義，許多地方政府推出一系列新政策促進(jìn)農(nóng)村法律援助的實(shí)施，取得了不少成果。在這一過(guò)程中，農(nóng)村法律援助所面臨的困境浮出水面。本文就農(nóng)村法律援助發(fā)展的困境及其相應(yīng)的對(duì)策展開(kāi)論述，為進(jìn)一步發(fā)展農(nóng)村法律援助提供借鑒。

一、農(nóng)村法律援助發(fā)展的困境

（一）農(nóng)民依法維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)

當(dāng)下我國(guó)農(nóng)村法律援助面臨的困境大致可以分為內(nèi)因和外因兩部分。農(nóng)民自身的法律意識(shí)不強(qiáng)可以視為唯一的內(nèi)在因素。根據(jù)馬克思主義哲學(xué)關(guān)于內(nèi)外因辯證關(guān)系的分析，在事物的運(yùn)動(dòng)發(fā)展過(guò)程中起決定性作用的應(yīng)當(dāng)是內(nèi)因，也就是說(shuō)在推進(jìn)農(nóng)村法律援助的過(guò)程中，我們最應(yīng)當(dāng)重視的是農(nóng)村居民自身的思想問(wèn)題。本文也會(huì)用較多的筆墨闡述這一問(wèn)題。許多研究者認(rèn)為農(nóng)村居民依法維權(quán)意識(shí)淡薄的原因是受教育水平不高、法律知識(shí)匱乏，其實(shí)不然。問(wèn)題的根本在于農(nóng)民世世代代不斷沿傳的傳統(tǒng)觀念，很多村民把“上法庭”看作丟臉面的事情，原因大概有兩方面。

第一方面，中國(guó)是一個(gè)“倫理本位的社會(huì)”[1]，費(fèi)孝通在《鄉(xiāng)土中國(guó)》中稱(chēng)之為差序格局。在這一社會(huì)背景下，每個(gè)人的生存都離不開(kāi)自身所處的倫理關(guān)系網(wǎng)，每個(gè)人都應(yīng)相互尊重、和諧共處。而且，農(nóng)民以土地謀生，土地是無(wú)法移動(dòng)的，因此農(nóng)村居民的流動(dòng)性很弱，世世代代都生活在同一地點(diǎn)，除非遇到極特殊的情況，否則絕不會(huì)遷移，日子一久，村中居民都成了抬頭不見(jiàn)低頭見(jiàn)的“老熟人”，若有兩戶(hù)人家鬧得不可開(kāi)交，村中德高望重的長(zhǎng)老便會(huì)出面調(diào)解，將雙方都數(shù)落一通，互相道歉，事情就會(huì)解決，正所謂“大事化小，小事化了”。如果經(jīng)長(zhǎng)老調(diào)解，雙方還是互不相讓?zhuān)蔷鸵獙?duì)簿公堂，被其他村民譏笑。如今，新中國(guó)已成立七十多年，改革開(kāi)放也已經(jīng)歷了四十多年，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展讓傳統(tǒng)的宗族觀念、倫理觀念都受到了削弱，“長(zhǎng)老調(diào)解”這一模式在大部分地區(qū)也很難見(jiàn)到了。但是在廣大農(nóng)村地區(qū)依然存在一種偏見(jiàn)，“打過(guò)官司的人沒(méi)幾個(gè)好打交道的”，不僅如此，律師也被許多農(nóng)民視做不好的職業(yè)，因?yàn)槁蓭熞揽克说募m紛謀生，是“不道德”的職業(yè)。

第二方面，我國(guó)古代法律的發(fā)展不平衡的問(wèn)題，我國(guó)古代民法等法律幾乎空白，刑法一家獨(dú)大，只要進(jìn)入公堂，多半是因?yàn)樽飷褐朔噶送醴ǘ苄谭ǖ膶徟?，這也讓農(nóng)民對(duì)于“上法庭”“打官司”存在偏見(jiàn)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)生活日益復(fù)雜，謀生也不再僅僅依靠種地，同時(shí)我國(guó)也已經(jīng)建立起較為完備的法律體系，如果農(nóng)民依舊采取傳統(tǒng)的方式來(lái)解決糾紛和矛盾，就會(huì)顯得不合時(shí)宜。要想鼓勵(lì)農(nóng)民運(yùn)用法律維護(hù)自身權(quán)益，推動(dòng)農(nóng)村法律援助的發(fā)展，最根本的問(wèn)題就是破除農(nóng)民對(duì)于“打官司”“上法庭”的舊觀念和舊思想。

（二）農(nóng)村地區(qū)法律援助資源短缺

（1）農(nóng)村法律援助的資金保障不足。農(nóng)村法律援助的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于各地政府撥款，我國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的文件規(guī)定各地農(nóng)村法律援助經(jīng)費(fèi)在財(cái)政預(yù)算中的具體占比，這導(dǎo)致各地區(qū)農(nóng)村法律援助經(jīng)費(fèi)的多少完全取決于當(dāng)?shù)卣呢?cái)政狀況和對(duì)于農(nóng)村法律援助的認(rèn)知程度，結(jié)果就是許多地區(qū)農(nóng)村法律援助經(jīng)費(fèi)微乎其微，根本不能滿(mǎn)足需求。稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)力大大削減，如果市縣級(jí)政府對(duì)于農(nóng)村法律援助撥款不多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府就更加難以為農(nóng)村法律援助的發(fā)展提供充足的經(jīng)費(fèi)支撐。不僅如此，農(nóng)村法律援助相關(guān)問(wèn)題的社會(huì)關(guān)注度較低，尋求社會(huì)捐助也常常淪為空談。

（2）農(nóng)村法律援助的人力保障不足。人力保障缺乏，很大一部分原因是經(jīng)費(fèi)缺乏造成的。人力保障大致分為農(nóng)村法律援助工作者的數(shù)量和工作能力兩個(gè)方面，從數(shù)量上看，由于從事農(nóng)村法律援助相關(guān)工作難度大且收入少，導(dǎo)致專(zhuān)職律師數(shù)量少。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)缺乏使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)的司法行政機(jī)關(guān)難以建立完備的機(jī)構(gòu)對(duì)接農(nóng)村法律援助問(wèn)題。從工作能力方面來(lái)看，由于收入和工作難度的影響，愿意從事農(nóng)村法律援助工作的人員數(shù)量少，導(dǎo)致對(duì)從業(yè)人員的要求降低，一旦從業(yè)門(mén)檻降低，相關(guān)工作人員的素質(zhì)和工作能力必然下降。長(zhǎng)此以往，人力保障也變成農(nóng)村法律援助面臨的主要困境之一。

（三）農(nóng)村法律援助的立法和宣傳不到位

（1）農(nóng)村法律援助的法律依據(jù)缺位。1994年，我國(guó)提出建立符合國(guó)情的法律援助制度，2003年國(guó)務(wù)院正式出臺(tái)《法律援助條例》，我國(guó)的法律援助制度建設(shè)邁進(jìn)了一大步。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)突飛猛進(jìn)的發(fā)展以及我國(guó)法治建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)，農(nóng)民的生活日新月異，《法律援助條例》的相關(guān)內(nèi)容與當(dāng)下社會(huì)的實(shí)際需求已不協(xié)調(diào)，主要表現(xiàn)在除了《法律援助條例》規(guī)定的幾類(lèi)援助內(nèi)容外,諸如“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛”‘婚姻家庭糾紛”‘道路交通事故人身?yè)p害賠償糾紛”“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料而產(chǎn)生的糾紛”“消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)糾紛”“環(huán)境污染糾紛”等糾紛成為農(nóng)民認(rèn)為應(yīng)該列入法律援助的內(nèi)容。[2]

（2）農(nóng)村法律援助宣傳存在形式化的問(wèn)題。要想讓農(nóng)民在遇到糾紛、矛盾時(shí)首先想到依靠法律援助獲得幫助，就必須樹(shù)立法律援助在農(nóng)民心中的地位，最直接的方式只能是宣傳。許多地區(qū)存在法律援助宣傳符號(hào)化的問(wèn)題，部分工作人員只是表面宣傳，對(duì)于實(shí)際效果不聞不問(wèn)，暴露出的問(wèn)題十分明顯，一是農(nóng)民對(duì)于法律援助仍舊十分陌生，大多數(shù)農(nóng)民既不知曉法律援助的范圍，也不知曉法律援助申請(qǐng)的程序和條件。二是對(duì)于相關(guān)法律如《老年人權(quán)益保護(hù)法》《婦女權(quán)益保護(hù)法》《未成年人權(quán)益保護(hù)法》以及《法律援助條例》等規(guī)范性文件了解不多，部分農(nóng)民更是表示“沒(méi)聽(tīng)說(shuō)過(guò)”。

二、解決農(nóng)村法律援助發(fā)展困境的對(duì)策

（一）完善農(nóng)村法律援助立法

完善農(nóng)村法律援助的立法可以從多個(gè)方面入手。首先，必須盡快制定《法律援助法》。目前我國(guó)開(kāi)展法律援助工作依據(jù)的規(guī)范性文件主要是國(guó)務(wù)院于2003年出臺(tái)的《法律援助條例》，該條例沒(méi)有上升到法律層面，也就是說(shuō)，我國(guó)的法律援助工作尚且沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一明確的《法律援助法》作為支撐。其次，在立法過(guò)程中要注重聽(tīng)取基層法律工作者、相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家、學(xué)者特別是作為弱勢(shì)群體的農(nóng)村居民的意見(jiàn)，保障立法工作的科學(xué)性、民主性以及針對(duì)性，保證《法律援助法》能特設(shè)一章，針對(duì)農(nóng)村地區(qū)的法律援助作出詳細(xì)具體的規(guī)定，確保法律內(nèi)容與農(nóng)村法律援助的實(shí)際需求相對(duì)接。再次，我國(guó)幅員遼闊，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不平衡，對(duì)于農(nóng)村法律援助的實(shí)際需求也會(huì)存在差異，因此應(yīng)當(dāng)出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，鼓勵(lì)各省、自治區(qū)、直轄市針對(duì)自身實(shí)際情況制定相關(guān)地方性法規(guī)、行政規(guī)章。另外，在立法過(guò)程中要借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，將其融入我國(guó)立法實(shí)踐當(dāng)中。除此之外，由于農(nóng)村法律援助工作的開(kāi)展需要財(cái)政、法院、公安、檢察院等機(jī)關(guān)單位的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，因此應(yīng)當(dāng)出臺(tái)針對(duì)各個(gè)部門(mén)的規(guī)定，確保各部門(mén)在法律援助工作中職責(zé)清晰，防止出現(xiàn)不作為現(xiàn)象。最后，要修訂和完善《基層法律服務(wù)所管理辦法》《基層法律服務(wù)工作者管理辦法》和《鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)收費(fèi)管理辦法》，進(jìn)一步明確法律服務(wù)所的定位，確立基層法律服務(wù)工作者的資格及準(zhǔn)入條件，完善基層法律服務(wù)所（工作者)的權(quán)利義務(wù)，建立資格考核制度，明確各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)的管理權(quán)限和范疇，明確罰則和法律責(zé)任，調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。[3]

（二）加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村法律援助的宣傳

要想做好農(nóng)村法律援助的宣傳工作，必須落實(shí)注重兩個(gè)方面：一方面是針對(duì)農(nóng)民進(jìn)行宣傳，另一方面是針對(duì)政府進(jìn)行宣傳，促使其在財(cái)政保障、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員分配等環(huán)節(jié)給予農(nóng)村法律援助足夠的支持。其中，作好農(nóng)民的宣傳工作是首要的。首先，應(yīng)當(dāng)積極開(kāi)展“送法下鄉(xiāng)”活動(dòng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)以國(guó)家憲法日和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)日等特殊節(jié)點(diǎn)為契機(jī),組織宣講隊(duì)伍開(kāi)展講座和提供上門(mén)服務(wù)，深入農(nóng)村普及法律知識(shí)，向農(nóng)民介紹法律援助服務(wù)的優(yōu)點(diǎn)和申請(qǐng)程序。在用好村內(nèi)廣播站的同時(shí)，采取懸掛橫幅﹑公益廣告牌、印發(fā)宣傳資料等方式，充分運(yùn)用報(bào)紙、廣播電視、知識(shí)手冊(cè)、宣傳櫥窗等媒介，在視覺(jué)和聽(tīng)覺(jué)上不斷熏陶農(nóng)村居民，樹(shù)立法律援助在其心中的地位。當(dāng)?shù)卣矐?yīng)當(dāng)對(duì)開(kāi)展法律援助宣傳工作成果良好的村社給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)，在農(nóng)業(yè)資金、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的安排上優(yōu)先考慮或給予傾斜。其次，要運(yùn)用新媒體進(jìn)行法律援助的宣傳，借助微博、微信、抖音、快手等網(wǎng)絡(luò)新媒體，通過(guò)社會(huì)熱點(diǎn)和貼近農(nóng)民生活的案例向農(nóng)民普及相關(guān)的法律援助知識(shí)。再次，人民法院應(yīng)當(dāng)積極設(shè)立派出法庭，在村民“眼皮底下辦案”，解決糾紛的同時(shí)向農(nóng)民普及法律援助知識(shí)，進(jìn)行法治教育。

（三）加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村法律援助的經(jīng)費(fèi)保障。

（1）根據(jù)《法律援助條例》第三條的規(guī)定“法律援助是政府的責(zé)任，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)采取積極措施推動(dòng)法律援助工作的開(kāi)展，為法律援助提供財(cái)政支持，保障法律援助事業(yè)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展”。首先，縣級(jí)以上政府應(yīng)設(shè)立法律援助專(zhuān)項(xiàng)資金，建立法律援助經(jīng)費(fèi)最低保障制度，按標(biāo)準(zhǔn)確定每年撥付農(nóng)村法律援助的最低經(jīng)費(fèi)數(shù)額[4]，由同級(jí)財(cái)政撥付。應(yīng)當(dāng)依據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、法律援助的需求量、村社數(shù)量等計(jì)算農(nóng)村法律援助最低經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。其次，要鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府盡可能地為農(nóng)村法律援助的發(fā)展提供鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支持。最后，實(shí)行農(nóng)村法律援助資金使用的全過(guò)程監(jiān)督，保障法律援助資金真正用到農(nóng)民最需要的地方。

（2）根據(jù)《法律援助條例》第八條的規(guī)定“國(guó)家支持和鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位等社會(huì)組織利用自身的資源為經(jīng)濟(jì)困難的公民提供法律援助”。這一規(guī)定反映出我國(guó)法律援助制度不完善的問(wèn)題，國(guó)家對(duì)于全國(guó)龐大的法律援助需求獨(dú)木難支，僅僅依靠政府的財(cái)政支持只能是杯水車(chē)薪，國(guó)家希望民間團(tuán)體對(duì)法律援助工作給予資助。首先，在各省市設(shè)立農(nóng)村法律援助特別基金項(xiàng)目，以基金形式為農(nóng)村法律援助募集資金，聘請(qǐng)專(zhuān)家高效運(yùn)營(yíng)基金，為農(nóng)村法律援助提供長(zhǎng)期穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障。其次，鼓勵(lì)社會(huì)成員如公民、企業(yè)等積極捐款，設(shè)立農(nóng)村法律援助福利彩票，必要時(shí)應(yīng)當(dāng)向國(guó)際組織尋求幫助。最后，將農(nóng)村法律援助納入社會(huì)保障系統(tǒng)。目前，工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老等問(wèn)題已被我國(guó)社會(huì)保障制度所接受，推動(dòng)法律援助納入社會(huì)保障十分有必要。

（四）加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村法律援助的人力保障

（1）發(fā)揮律師在農(nóng)村法律援助中的主力軍作用。首先，各級(jí)政府應(yīng)根據(jù)各地的實(shí)際情況出臺(tái)政策性文件，督促律師每年完成一定數(shù)量的農(nóng)村法律援助案件，否則取消其繼續(xù)從事律師行業(yè)的資格，同時(shí)應(yīng)當(dāng)加大律師辦理農(nóng)村法律援助案件的補(bǔ)貼，提高律師辦理農(nóng)村法律援助案件的積極性。其次，可以參考先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，將律師納入公務(wù)員系統(tǒng)，建立公職律師制度，讓公職律師的穩(wěn)定性與社會(huì)律師的靈活性互為補(bǔ)充[5]。最后，有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)定期組織律師服務(wù)團(tuán)進(jìn)鄉(xiāng)村，為農(nóng)民提供法律咨詢(xún)服務(wù)。

（2）充分發(fā)揮高校的人才優(yōu)勢(shì)。首先，高校有著大量接受過(guò)良好法律教育的法學(xué)生，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)法學(xué)生在寒暑假期間參與農(nóng)村法律援助志愿者工作，鼓勵(lì)法學(xué)生在實(shí)習(xí)期間到法律援助機(jī)構(gòu)工作，改善農(nóng)村法律援助工作人員不足的局面。其次，高校有著大量法學(xué)教授、導(dǎo)師，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)他們申請(qǐng)農(nóng)村法律援助相關(guān)的科研基金項(xiàng)目，為農(nóng)村法律援助的開(kāi)展提供理論指導(dǎo)。

（3）加強(qiáng)農(nóng)村法律援助隊(duì)伍的建設(shè)。一要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基層法律工作者的培訓(xùn)和管理，提升其理論素養(yǎng)，提高辦理農(nóng)村法律援助案件的水平和能力。二要為鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村法律援助機(jī)構(gòu)配備足夠的工作人員，每個(gè)機(jī)構(gòu)都應(yīng)配備一定數(shù)量的專(zhuān)職律師，專(zhuān)司法律援助之責(zé)。司法部門(mén)要根據(jù)實(shí)際情況，在村社司法點(diǎn)設(shè)置一定數(shù)量的人民調(diào)解員，負(fù)責(zé)所在村社居民矛盾糾紛發(fā)生信息報(bào)送和法律援助調(diào)解工作[6]。三要將農(nóng)村法律援助機(jī)構(gòu)納入行政系統(tǒng)，以公務(wù)員的標(biāo)準(zhǔn)為農(nóng)村法律援助工作人員提供待遇，提高其工作積極性。

相關(guān)鏈接

法律援助是指由政府設(shè)立的法律援助機(jī)構(gòu)或者非政府設(shè)立的合法律所組織法律援助的律師，為經(jīng)濟(jì)困難或特殊案件的人尤其是農(nóng)村給予無(wú)償提供法律服務(wù)的一項(xiàng)法律保障制度。特殊案件是指依照《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第三十五條第二款、第三款的規(guī)定，犯罪嫌疑人、被告人是盲、聾、啞人，或者是尚未完全喪失辨認(rèn)或者控制自己行為能力的精神病人，沒(méi)有委托辯護(hù)人的，人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通知法律援助機(jī)構(gòu)指派律師為其提供辯護(hù)。犯罪嫌疑人、被告人可能被判處無(wú)期徒刑、死刑，沒(méi)有委托辯護(hù)人的，人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通知法律援助機(jī)構(gòu)指派律師為其提供辯護(hù)。

2020年9月,最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國(guó)家安全部、司法部聯(lián)合印發(fā)《法律援助值班律師工作辦法》。