當(dāng)前碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)路徑與政策框架研究

中機(jī)中聯(lián)工程有限公司 蘇元杰，劉航，李彥龍

實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰和碳中和的目標(biāo)，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全過程中發(fā)生的重要變化。針對(duì)發(fā)展階段、區(qū)域差異和技術(shù)條件等實(shí)際困難，科學(xué)確定碳排放配額和碳中和的累進(jìn)目標(biāo)，確定促進(jìn)工業(yè)區(qū)域有序協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，發(fā)展基于全方位低碳治理體系，有助于實(shí)現(xiàn)我國(guó)規(guī)劃的碳達(dá)峰和碳中和目標(biāo)。

一、當(dāng)前碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)路徑中存在的問題

（一）能源安全方面的問題

向低碳能源的轉(zhuǎn)變應(yīng)該保護(hù)系統(tǒng)免受安全風(fēng)險(xiǎn)，考慮到大規(guī)模可再生能源發(fā)電的隨機(jī)性和不穩(wěn)定性，電力系統(tǒng)的安全風(fēng)險(xiǎn)逐漸增大。目前和未來十年，在大規(guī)模惡劣天氣和極端天氣導(dǎo)致可再生能源比重增加的情況下，安全供電問題的解決還沒有得到足夠的重視。雖然可再生能源的比例在不斷增加，但目前僅占12%左右，同時(shí)，造成重大安全風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)部因素不是主要矛盾源[1]。另外，電力系統(tǒng)的安全要求是基于傳統(tǒng)的負(fù)荷后供電，缺乏防范重大風(fēng)險(xiǎn)的法律依據(jù)；其次，當(dāng)前碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)路徑中缺乏對(duì)能源安全的系統(tǒng)認(rèn)識(shí)，更多的是考慮能源安全的好處，而對(duì)于影響較差的方面重視程度不足。此外，各級(jí)政府對(duì)新能源安全的責(zé)任需進(jìn)一步明確。針對(duì)上述問題的解決方案包括：第一，建立多元化、集中化、分散化相結(jié)合的低碳能源供應(yīng)體系，兼顧大規(guī)模備用能源。為了實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰與碳中和中標(biāo)，中國(guó)的電力供需平衡機(jī)制必須注重結(jié)合水電、核電、熱能和備用能源的新能源的生產(chǎn)，以及與能源和電網(wǎng)、負(fù)荷和儲(chǔ)存高度相關(guān)的電力供需平衡；第二，相關(guān)部門及人員要充分認(rèn)識(shí)和發(fā)揮大電網(wǎng)在防范重大新能源安全風(fēng)險(xiǎn)中的作用，優(yōu)化電網(wǎng)運(yùn)行，堅(jiān)決防止大電網(wǎng)被視為輸送管道；第三，建立以全省為中心，與區(qū)域電網(wǎng)保護(hù)措施相協(xié)調(diào)的綜合風(fēng)險(xiǎn)防范模式，最大限度地降低風(fēng)險(xiǎn)，分散影響。在能源轉(zhuǎn)型過程中，我們不僅需要解決風(fēng)能、光伏等可再生能源問題，還需要解決與發(fā)電直接相關(guān)的油氣資源問題，對(duì)油氣資源的外部依賴也是中國(guó)未來能源體系初期不可忽視的變量之一。

（二）系統(tǒng)成本問題

通過直接比較可再生能源與傳統(tǒng)化石燃料發(fā)電的生產(chǎn)成本，可以得出可再生能源的生產(chǎn)成本低于化石能源的結(jié)論，這很容易誤導(dǎo)宏觀決策。主要問題是，目前可再生能源發(fā)電的成本主要是根據(jù)保護(hù)發(fā)電成本的購(gòu)買政策，或根據(jù)電力的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)進(jìn)行估算，而不是根據(jù)最終用戶的總成本。這意味著它只考慮電力公司電力的生產(chǎn)成本，而不考慮峰值和備用系統(tǒng)等輔助服務(wù)的額外成本。對(duì)于互聯(lián)電源，僅根據(jù)發(fā)電后電費(fèi)計(jì)算的總能量轉(zhuǎn)換成本并不全面，能量轉(zhuǎn)換風(fēng)險(xiǎn)無法避免，無法幫助用戶充分了解低碳發(fā)展的必要性，無法做到提高能源效率，進(jìn)而間接影響碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的正常運(yùn)行[2]。

二、當(dāng)前碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)路徑

（一）目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基本思路

由于基線數(shù)據(jù)、技術(shù)、監(jiān)管水平和發(fā)展變化等一系列原因，我國(guó)目前很難用整個(gè)二氧化碳排放指數(shù)對(duì)減排方法進(jìn)行全面、準(zhǔn)確的評(píng)估，但在確定減排方法時(shí)，應(yīng)使用物理碳排放強(qiáng)度指數(shù)，根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)，碳排放強(qiáng)度指數(shù)等指標(biāo)可以確定二氧化碳減排效果，它的核心意義是將局部電路作為一個(gè)整體考慮，而不是要求所有經(jīng)濟(jì)單元使用相同的模型，這是因?yàn)椴煌慕?jīng)濟(jì)部門對(duì)二氧化碳排放有不同的影響，不同維度的二氧化碳減排具有不同的數(shù)量效應(yīng)，但又在相互影響。同時(shí)，要用定量指標(biāo)和定性指標(biāo)相結(jié)合、指標(biāo)與長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)相結(jié)合，以及解決問題的概念、方法和措施來描述方式[3]。

根據(jù)減少二氧化碳排放的基本原則，地方政府、不同的行業(yè)和公司可以采取不同的碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)方式，只有充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，才能在社會(huì)總成本最優(yōu)的情況下，上下游或區(qū)域之間的聯(lián)系為國(guó)家層面的減排提供理想的途徑。另外，一些經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)商必須能夠合理波動(dòng)，甚至逐步減少二氧化碳排放，以維持國(guó)家甚至全球二氧化碳減排目標(biāo)，提高整體效率。

（二）科學(xué)技術(shù)的創(chuàng)新

目前我國(guó)低碳技術(shù)的成本效益仍處于重大轉(zhuǎn)型階段，如何減少二氧化碳排放是首要問題。全球能源互聯(lián)網(wǎng)組織發(fā)布了一份報(bào)告，報(bào)告預(yù)測(cè)從2030年到2050年，中國(guó)的電力消費(fèi)增速約2%。同時(shí)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的可持續(xù)驅(qū)動(dòng)力仍然與能源消耗密不可分，低碳技術(shù)、路線選擇和發(fā)電仍然對(duì)二氧化碳排放有重大影響。但總體而言，碳中和的程度將取決于中國(guó)的現(xiàn)代化水平和落入中等收入陷阱的風(fēng)險(xiǎn)。碳排放越晚達(dá)到峰值，峰值后收縮速度越慢，中和壓力越大，因此，在設(shè)計(jì)二氧化碳中和方案時(shí)，國(guó)家及政府部門必須考慮各種因素，才能找到最佳的方法?？萍紕?chuàng)新的選擇是最好的選擇，通過科技創(chuàng)新的乘數(shù)效應(yīng)，全社會(huì)減少二氧化碳排放的成本將不斷降低[4]。可再生能源在過去二三十年中的大規(guī)模發(fā)展依賴于大量技術(shù)進(jìn)步和大量成本降低的結(jié)合，長(zhǎng)此以往，在2030年、2040年和2050年大規(guī)模引進(jìn)二氧化碳捕獲、回收和儲(chǔ)存技術(shù)的成本將持續(xù)降低，由此可見，科技創(chuàng)新對(duì)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)影響是巨大的。此外，由于碳減排要求的提高和碳減排技術(shù)的進(jìn)步，碳價(jià)格將上漲，但價(jià)格趨勢(shì)不是一個(gè)連續(xù)的單向斜率，而是一個(gè)具有振蕩和峰值平臺(tái)的反向U形線。

（三）當(dāng)前目標(biāo)實(shí)現(xiàn)路徑趨勢(shì)

受新能源、儲(chǔ)備能源、電能替代、新能源網(wǎng)絡(luò)消耗、能源系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行、市場(chǎng)改革和政府作用等生產(chǎn)因素制約，中國(guó)二氧化碳減排總體趨勢(shì)是在2030年達(dá)到峰值后，波動(dòng)開始穩(wěn)步下降（約2035年），然后下降至2040年后幾乎呈線性下降趨勢(shì)，最后加速指數(shù)下降（至2060年），到2060年實(shí)現(xiàn)碳中和。這一目標(biāo)實(shí)現(xiàn)路徑趨勢(shì)主要基于以下幾方面的因素考慮：第一，中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型的慣性非常大。中國(guó)是一個(gè)巨大的經(jīng)濟(jì)體，生產(chǎn)和生活方式的轉(zhuǎn)變受到許多因素的影響，如傳統(tǒng)觀念、文化、技術(shù)、商品周期的隔離和國(guó)際產(chǎn)業(yè)分工等。即使在特殊情況下，例如自然災(zāi)害或國(guó)際政治和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的重大變化（金融危機(jī)和新病毒的流行等因素），經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)以及能源活動(dòng)在短期內(nèi)也在迅速減少，然而，總體而言，這仍然是一個(gè)中長(zhǎng)期的趨勢(shì)。同時(shí)，第二產(chǎn)業(yè)的用電長(zhǎng)期以來一直是整個(gè)社會(huì)最重要的用電來源。盡管城鄉(xiāng)用電快速增長(zhǎng)，在2005年二次用電比例增長(zhǎng)了75.5%。比2020年低7.2個(gè)百分點(diǎn)，然而，雖然第二產(chǎn)業(yè)的用電比例已降至40%左右，但它仍然是用電的主體；第二，在當(dāng)前我國(guó)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)以及向低碳產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的技術(shù)發(fā)展期仍然很長(zhǎng)。從工業(yè)發(fā)展的生命周期來看，向低碳技術(shù)過渡的技術(shù)需求是巨大而可觀的，從工業(yè)試驗(yàn)到成熟的商業(yè)應(yīng)用，然后被新技術(shù)取代可能會(huì)經(jīng)歷一個(gè)十多年甚至幾十年的周期，當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)歷幾個(gè)世紀(jì)以來從未發(fā)生過的重大變化，這些變化發(fā)生的外部環(huán)境非常復(fù)雜，因此，碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)還需要一個(gè)過程；第三，當(dāng)前我國(guó)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)以及向低碳能源轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵技術(shù)仍然存在瓶頸。

盡管光伏、風(fēng)能等關(guān)鍵技術(shù)近年來發(fā)展迅速，但與低碳、信息技術(shù)相關(guān)的核心技術(shù)和設(shè)備仍面臨嚴(yán)重缺失。根據(jù)現(xiàn)狀調(diào)查來看，中國(guó)也是世界上最大、最先進(jìn)的能源生產(chǎn)和消費(fèi)體系，為了在二氧化碳排放高峰后的40年內(nèi)解決相關(guān)問題，需要國(guó)家及相關(guān)部門找到一種更快的方式來減少二氧化碳排放，以期最快實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)。

三、當(dāng)前碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的政策框架分析

（一）政府職能配置的調(diào)整

當(dāng)前碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是與氣候變化有關(guān)的領(lǐng)域，但它們直接或間接地也與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面相關(guān)聯(lián)。在形式上，政府必須帶頭應(yīng)對(duì)氣候變化，減少二氧化碳排放受國(guó)際公約管制。在執(zhí)行過程中，它將包括貨幣兌換和與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的合作、國(guó)際談判、聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專門委員會(huì)（IPCC）工作組和公約的執(zhí)行，以及二氧化碳減排、二氧化碳轉(zhuǎn)移和其他溫室氣體控制問題。在生態(tài)文明建設(shè)的總體框架下，政府部門應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)各方關(guān)系，提出碳達(dá)峰最大化和碳中和的目標(biāo)、任務(wù)和措施。就現(xiàn)實(shí)情況而言，對(duì)二氧化碳峰值水平和中和的要求與以往應(yīng)對(duì)氣候變化的努力有本質(zhì)上的不同，政府部門有必要系統(tǒng)地改革原有的氣候變化框架。特別要注意的是，改革的關(guān)鍵是改善政府的作用，在向低碳生產(chǎn)過渡的過程中，政府發(fā)揮著主導(dǎo)、優(yōu)先和帶頭的作用，因此，改革的核心是協(xié)調(diào)政府部門的職能，將其職能配置進(jìn)行調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的目標(biāo)。首先，政府職能的調(diào)整就是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，要充分發(fā)揮政府有關(guān)部門在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的主導(dǎo)作用，做到根據(jù)最大碳排放和碳中和目標(biāo)，整合現(xiàn)有節(jié)能減排體系，調(diào)整各部門職能[5]。其次，政府部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，立法是一項(xiàng)基本要求，制定應(yīng)對(duì)氣候變化的法律很重要，法律是該體系的基礎(chǔ)和保障，只有建立管理體制，才能夠確保相關(guān)工作順利進(jìn)行。

（二）出臺(tái)高層級(jí)的頂層設(shè)計(jì)文件

要加強(qiáng)當(dāng)前碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，國(guó)家及政府部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)氣候變化指導(dǎo)原則，擬編制一份高級(jí)別項(xiàng)目設(shè)計(jì)文件，重點(diǎn)關(guān)注二氧化碳峰值水平和具體中和指南。該文件首先應(yīng)當(dāng)提出應(yīng)對(duì)氣候變化的總體要求，包括指導(dǎo)方針、原則和目標(biāo)，明確“紅線”和“最終結(jié)果”之間的界限，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)發(fā)展能源、工業(yè)和交通基礎(chǔ)設(shè)施的低碳消費(fèi)模式。另外，作為貫穿社會(huì)主義現(xiàn)代化全面建設(shè)的一項(xiàng)重要?dú)v史任務(wù)，實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，是從工業(yè)文明向生態(tài)文明轉(zhuǎn)變的重大歷史任務(wù)。總體而言，頂層設(shè)計(jì)文件必須在現(xiàn)有公共行政結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，完善制度和機(jī)制，同時(shí)，實(shí)際執(zhí)行過程中需要頑強(qiáng)奮斗和長(zhǎng)期奮斗相結(jié)合，這是一個(gè)長(zhǎng)期的過程。

（三）建立多級(jí)指標(biāo)體系

為了達(dá)到碳排放峰值，實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)，國(guó)家及相關(guān)部門必須建立一個(gè)多層次的指標(biāo)體系。首先，需要在參與的指標(biāo)之間建立聯(lián)系，可以分為目標(biāo)、評(píng)價(jià)指標(biāo)或保障指標(biāo)，以達(dá)到進(jìn)一步完善國(guó)家數(shù)據(jù)中心各項(xiàng)指標(biāo)的目的，同時(shí)，具體指標(biāo)是強(qiáng)制性的還是指示性的，取決于行業(yè)和工作場(chǎng)所，政府相關(guān)管理人員必須認(rèn)真分析現(xiàn)有的節(jié)能減排指標(biāo)情況，一些指標(biāo)可能會(huì)被新的定義取代，或者在重新定位的情況下，制定新的指標(biāo)。例如，需要整合能源使用控制和節(jié)能指標(biāo)，以避免指標(biāo)之間的過渡相關(guān)性，并降低管理成本。

另外，政府部門應(yīng)建立一個(gè)綜合評(píng)價(jià)體系，從多個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，以確保新能源健康、快速、可持續(xù)發(fā)展。

（四）確保碳排放量的合理性

在確定國(guó)家、地區(qū)、行業(yè)和企業(yè)的二氧化碳水平是否達(dá)到峰值水平或滿足二氧化碳排放強(qiáng)度要求時(shí)，應(yīng)考慮人為排放量和距離，以便準(zhǔn)確計(jì)算凈排放量，確保碳排放量的合理性。相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)考慮到直接和間接二氧化碳排放之間的差異，考慮這種方法的權(quán)威性和科學(xué)性，不僅要避免誤判，還要避免重蹈覆轍。事實(shí)上，由于人為因素的影響，碳排放量數(shù)據(jù)嚴(yán)重失真，因此，政府部門必須使碳排放量滿足關(guān)于完整性、透明度、準(zhǔn)確性、可比性和一致性的要求。

四、結(jié)論

通過本文上述分析可知，當(dāng)前碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)路徑能夠從確定基本思路、創(chuàng)新科學(xué)技術(shù)等方面入手，同時(shí)實(shí)現(xiàn)高水平的碳達(dá)峰和碳中和是我國(guó)新階段的發(fā)展目標(biāo)，國(guó)家及政府部門應(yīng)該考慮社會(huì)、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)因素，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)文件，優(yōu)化和調(diào)整政府職能配置，完善現(xiàn)有體制和政策框架，確定減少二氧化碳排放的方式，從多個(gè)細(xì)分維度進(jìn)行評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)快速、良好、可持續(xù)發(fā)展。