統(tǒng)籌發(fā)展與安全視域下國家水網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方略研究

王喜峰

(1.中國人民大學(xué) 應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)院，北京 100872；2.中國社會科學(xué)院 數(shù)量經(jīng)濟與技術(shù)經(jīng)濟研究所，北京 100732)

引言

水資源空間分布決定了我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的基本形態(tài)，刻畫我國區(qū)域發(fā)展差異的“胡煥庸線”基本與我國400毫米降雨線一致。從南北差異來看，我國南方水資源占有量81%，北方僅占19%； 南方16個省份與北方15個省份的經(jīng)濟總量之比從2012年的57%∶43%拉大到2020年的65%∶35%。

南北經(jīng)濟分異既是南北水資源稟賦的差異造成的，又是承擔(dān)保障國家安全的任務(wù)不同造成的。由于南方多山區(qū)丘陵，平原面積相對較小，分布較為凌亂，且要優(yōu)先保障城市發(fā)展的需要。保障國家糧食安全任務(wù)的13個糧食主產(chǎn)區(qū)(糧食產(chǎn)量占全國80%)包括黑龍江、河南、山東、河北、吉林、安徽、遼寧、內(nèi)蒙古8個北方省份，江蘇、湖南、湖北、四川、江西等5個南方省份，其中江蘇多由江蘇北部的淮河下游地區(qū)承擔(dān)，地理上屬于北方。除了糧食安全之外，保障國家能源安全、生態(tài)安全的省份也大多在北方地區(qū)。出現(xiàn)了“北糧南運”“西氣東輸”“北煤南運”“西電東輸”“東數(shù)西算”等資源利用格局。大部分南方省份快步走上了高質(zhì)量發(fā)展的道路，成為了國家發(fā)展的“面子”，大部分北方省份受困于“產(chǎn)業(yè)偏能偏重”，土地“偏糧偏農(nóng)”，穩(wěn)定了國家安全，成為了國家發(fā)展的“里子”。

我國南北經(jīng)濟分異在2012年實行最嚴(yán)格水資源管理制度開始之后進(jìn)一步分化，水資源對經(jīng)濟的約束進(jìn)一步呈現(xiàn)。從承擔(dān)國家糧食安全、能源安全、生態(tài)安全的空間布局來看，黃淮海平原、東北平原等大平原是保障國家糧食安全的基石，甚至水資源短缺的西北地區(qū)中的河套平原、汾渭平原等都是國家糧食主產(chǎn)區(qū)。保障國家能源安全的主要區(qū)域大多位于西北和東北地區(qū)。保障國家糧食安全和能源安全都需要大量取用水資源。以黃河流域為例，農(nóng)業(yè)用水約264.4億立方米，約占流域總用水量的67.5%(僅河套灌區(qū)每年約45億立方米，約占黃河徑流量的10%)，能源開發(fā)用水量約占流域總用水量的13%(不包括能源開發(fā)環(huán)節(jié)采礦排水，發(fā)電廠占用的循環(huán)用水)，黃河流域有21.4億立方米的人工生態(tài)環(huán)境補水，用于城鎮(zhèn)環(huán)境用水和部分河湖、濕地補水；此外還有必須保障的居民生活用水。

由于北方地區(qū)保障國家安全的任務(wù)，硬性地占用了絕大部分的水資源，使得能夠用于自身經(jīng)濟發(fā)展的水資源少之又少。除了水資源量的短缺之外，一旦某年份區(qū)域水資源變少，保障糧食安全、能源安全、居民飲水安全成為硬性任務(wù)，首先削減的是用于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的用水。由于水資源短缺，北方地區(qū)的水資源影子價格相對于南方更高，在管理上采用取水許可制度、定額管理制度，是最嚴(yán)格的水資源管理制度，取水量被當(dāng)成指標(biāo)從上到下層層審批下來，是計劃經(jīng)濟的模式。在區(qū)域取水量的設(shè)計上，優(yōu)先劃一部分給糧食，劃一部分給能源，劃一部分給生態(tài)，劃一部分給城鎮(zhèn)生活，剩下的才是用于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟建設(shè)的。當(dāng)區(qū)域水供給—需求兩端出現(xiàn)矛盾、保障幾個國家安全大項的用水需求難以滿足時，水利部門會本著“確有需要、生態(tài)安全、可以持續(xù)”的原則考慮調(diào)水工程來解決上述問題。

在新的歷史時期，國內(nèi)外形勢不容樂觀，貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，俄烏沖突改變了世界，原有的合作沖突規(guī)則將會發(fā)生變化，世界各國不信任思維加劇。面向未來，保障國家安全的任務(wù)不斷加碼，由于我國北方地區(qū)的資源稟賦，多由北方省份來承擔(dān)。這些任務(wù)必定通過水資源制約北方省份的經(jīng)濟發(fā)展。

從南水北調(diào)的實踐來看，調(diào)水能夠大幅提升北方省份的水資源承載能力。京津冀協(xié)同發(fā)展在南水北調(diào)的支持下發(fā)展順利，雄安新區(qū)建設(shè)充滿了良好的前景，為國家水網(wǎng)建設(shè)提供了充分的依據(jù)。那么我們提出問題，在統(tǒng)籌安全和高質(zhì)量發(fā)展的前提下，國家水網(wǎng)應(yīng)該怎么布局，哪些是國家水網(wǎng)優(yōu)先保障的？我們應(yīng)該怎么建設(shè)國家水網(wǎng)才能統(tǒng)籌國家安全和區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展？

一、國家安全的水資源需求

糧食安全、能源安全、生態(tài)安全、飲水安全均有著較為剛性的水資源需求，在統(tǒng)籌國家安全與發(fā)展的視域下，國家水網(wǎng)的建立應(yīng)為國家安全的水資源需求提供必要保障。要以習(xí)近平總書記的“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”16字治水思路為原則，考慮國家水網(wǎng)建設(shè)的可行性和經(jīng)濟性，統(tǒng)籌國家安全與地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展要素，形成系統(tǒng)化治水框架和高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)發(fā)展的合力。

(一)糧食安全的水資源需求保障

水是糧食自主生產(chǎn)的核心要素之一。農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易中水資源的要素未被充分體現(xiàn)，但它卻是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本自然要素；并認(rèn)為“虛擬資源概念”可形象地說明水和耕地在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的要素作用：成品上看不見，但卻“嵌入”其中的資源消耗(1)魏小平、周升起：《農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易中的虛擬資源理論研究進(jìn)展評述》，《齊魯學(xué)刊》2014年第6期，第94-98頁。。

目前，我國糧食安全尚面臨著較大的水資源需求缺口。糧食一般包括口糧和飼料糧，我國口糧目前主要由小麥和水稻組成。到2030年，我國最少需要1.98×108噸左右的小麥和大米，以得到1.49×108噸商品口糧，來保證或基本保證國家的需要，而維持這一口糧供給水平的基礎(chǔ)則是7×108畝(4666.67萬公頃)以上的高產(chǎn)、穩(wěn)產(chǎn)耕地；飼料糧方面，2030年據(jù)測自給率僅為68.3%，僅飼草一類就需1×109噸以上才能滿足養(yǎng)殖業(yè)需要(2)石玉林、唐華俊等：《中國農(nóng)業(yè)資源環(huán)境若干重大戰(zhàn)略問題研究》，《中國工程科學(xué)》2018年第5期，第1-8頁。。

與之對應(yīng)的現(xiàn)狀是，2020年，我國耕地灌溉面積6916.05萬公頃，農(nóng)作物總播種面積16748.7萬公頃，糧食播種面積達(dá)11676.8萬公頃(谷物、豆類、薯類)。從耕地面積上看，我國現(xiàn)有總耕地面積已基本達(dá)到商品口糧和飼料糧生產(chǎn)的“量”，但高產(chǎn)、穩(wěn)產(chǎn)的耕地“質(zhì)”尚未得到良好保障。據(jù)《第三次全國國土調(diào)查公報》，約65.04%的耕地處于北方地區(qū)，并面臨著灌溉不足的風(fēng)險(3)國務(wù)院第三次全國國土調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室：《第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站，http://www.gov.cn/xinwen/2021-08/26/content_5633490.htm。。2020年，灌溉面積糧食產(chǎn)量占全國糧食總產(chǎn)量的75%，且過去十年來耕地灌溉面積以每年近100萬公頃的速度不斷增長(4)國家統(tǒng)計局：《中國統(tǒng)計年鑒2021》，北京:中國統(tǒng)計出版社，2021年。。從地區(qū)看，耕地灌溉面積從大到小排名靠前的分別是黑龍江、河南、山東、新疆、安徽、河北、江蘇、內(nèi)蒙古、湖南、湖北等省份，品類包括稻谷、小麥等，覆蓋東部、中部、西部等13個糧食主產(chǎn)區(qū)，產(chǎn)出占糧食總產(chǎn)量的80%。此部分糧食產(chǎn)區(qū)有82%的面積分布在水資源超載和臨界超載區(qū)，規(guī)劃灌溉面積中有近1億畝得不到灌溉，水資源缺口達(dá)170多億立方米。

同時，用以維系我國糧食安全的水資源需求還在進(jìn)一步增加。一是灌溉面積擴增。2030年我國灌溉面積將較現(xiàn)狀增加約4000萬畝，主要集中在三江平原、松嫩平原、黃淮海平原等北方地區(qū)(5)孫素艷、酈建強、李云玲:《全國現(xiàn)代灌溉發(fā)展規(guī)劃》，《水利水電工程勘測設(shè)計新技術(shù)應(yīng)用》2018年，第9-14頁。。按綜合灌溉定額350立方米/畝計算，則需新增農(nóng)業(yè)灌溉用水約140億立方米。若考慮擠占生態(tài)用水、超采地下水的退還，則需新增農(nóng)業(yè)灌溉用水200億立方米以上(6)數(shù)據(jù)來源：水利部調(diào)水管理司2020年8月10日向鄂竟平部長、陸桂華副部長的匯報。。二是后備耕地資源的開發(fā)需要。2016年國土資源部公布了新一輪總面積8029.15萬畝的全國耕地后備資源，受水資源利用限制等條件影響，僅有3307.18萬畝耕地近期可開發(fā)，有近4721.97萬畝耕地后備資源受水資源利用限制，短時間內(nèi)難以開發(fā)利用(7)國土資源部：《國土資源部舉行全國耕地后備資源調(diào)查結(jié)果發(fā)布會》，國務(wù)院新聞辦公室網(wǎng)站，http://www.scio.gov.cn/xwfbh/gbwxwfbh/xwfbh/gtzyb/Document/1537297/1537297.htm。。三是糧食安全的更高層級保障需要?！吨袊募Z食安全》白皮書指出：要緊緊圍繞“糧頭食尾”“農(nóng)頭工尾”和要在“更高層次上提升國家糧食安全保障水平”，這會帶來更高質(zhì)量的用水需求。

(二)能源安全的水資源需求保障

我國總體能源結(jié)構(gòu)決定了能源安全的水資源需求。目前我國仍處于“缺油少氣多煤”的基本國情，2020年全國一次能源生產(chǎn)總量為43.3億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，其中原煤占一次能源生產(chǎn)總量的比重為67.6%，原油占6.8%，天然氣占6.0%，一次電力及其他能源占19.6%。而傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)常需要水作為冷卻、淘洗等輔助功能，以2020年水利部發(fā)布的18項傳統(tǒng)高耗水行業(yè)工業(yè)用水定額計算，選煤用水定額通用值為2.09m3/t(動力煤)、0.10m3/t(煉焦煤)(8)水利部:《水利部關(guān)于印發(fā)鋼鐵等十八項工業(yè)用水定額的通知》，全國節(jié)約用水辦公室網(wǎng)站，http://qgjsb.mwr.gov.cn/zcfg/bzde/slbwj/201912/P020191226336020195445.pdf。，僅2020年的焦炭生產(chǎn)量4.71億噸約需0.47億m3水資源。其他能源如石油煉制、600MW級核電等用水定額分別為0.45m3/t、0.20m3/(MW·h)。傳統(tǒng)電力產(chǎn)業(yè)耗水巨大，2020年全國直流火(核)電用水量為470.3億m3，占全國用水總量的8.09%(9)水利部:《2020年中國水資源公報》，中華人民共和國水利部，http://www.mwr.gov.cn/sj/tjgb/szygb/202107/P020210712355794160191.pdf。。經(jīng)濟社會發(fā)展還會繼續(xù)擴大能源訴求，進(jìn)而導(dǎo)致更多的水資源訴求。

我國的能源地域分布與水資源分布有較大出入。目前我國17個能源基地分布格局為“五片一帶”，以山西片、鄂爾多斯片、西南地區(qū)片、東北地區(qū)片、新疆片和核產(chǎn)業(yè)帶，這些片區(qū)80%處在水資源超載和臨界超載區(qū)，但其煤炭、油氣資源蘊藏量、一次能源生產(chǎn)能力均占全國總量70%以上。其中80%的煤炭儲量集中分布在內(nèi)蒙古、新疆、陜西、山西4省份，據(jù)估算，黃河流域蒙東、陜北等地的16個大型煤電基地及其上下游產(chǎn)業(yè)鏈都上馬的話，可消耗100億立方米水資源，約為黃河年均分配水量的1/4。王喜峰、沈大軍認(rèn)為，黃河區(qū)域高速發(fā)展的能源產(chǎn)業(yè)成為當(dāng)?shù)氐闹е?jīng)濟，但高耗水行業(yè)規(guī)模的大幅增長也嚴(yán)重惡化了當(dāng)?shù)厮Y源承載形勢(10)王喜峰、沈大軍：《黃河流域高質(zhì)量發(fā)展對水資源承載力的影響》，《環(huán)境經(jīng)濟研究》2019年第4期，第47-62頁。。

(三)生態(tài)安全的水資源需求保障

國家發(fā)改委定義生態(tài)安全為“一國具有支撐國家生存發(fā)展的較為完整、不受威脅的生態(tài)系統(tǒng)，以及應(yīng)對內(nèi)外重大生態(tài)問題的能力”，并強調(diào)兩個方面的重點生態(tài)政策，即維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的完整性、穩(wěn)定性、功能性，和處理好涉及生態(tài)環(huán)境的重大問題(11)國家發(fā)改委:《國家發(fā)展改革委有關(guān)負(fù)責(zé)同志就維護(hù)國家生態(tài)安全答記者問》，中華人民共和國中央人民政府，http://www.gov.cn/zhengce/2017-04/15/content_5186002.htm。。水對于生態(tài)系統(tǒng)的完整、穩(wěn)定與功能至關(guān)重要。習(xí)近平總書記的“四水四定”思路就是對這一定義的深刻判斷。水和生態(tài)安全的關(guān)系，一是作為環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)的“水環(huán)境”。二是作為水體物種生態(tài)狀況的“水生態(tài)”。再就是水體與人類社會生活互動的“水資源”和“水災(zāi)害”。其中“水環(huán)境”和“水生態(tài)”就是生態(tài)系統(tǒng)“本體”安全的一環(huán)，而“水資源”“水災(zāi)害”則是生態(tài)安全與人類社會的交互環(huán)節(jié)。

用于水土保持、地下水補充、生態(tài)流量維持等工作的生態(tài)用水量逐年增加。根據(jù)《“十四五”時期復(fù)蘇河湖生態(tài)環(huán)境實施方案》要求，到2025年，海河、遼河、西北內(nèi)陸河被擠占的河湖生態(tài)用水部分退還，長江、珠江、東南諸河生態(tài)流量得到有效保障，太湖生態(tài)水位得到有效維持，超采地下水采補平衡(12)水利部：《關(guān)于復(fù)蘇河湖生態(tài)環(huán)境的指導(dǎo)意見和實施方案》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站，http://www.gov.cn/xinwen/2021-12/29/content_5665150.htm。。以黃河為例，2008—2019年河口濕地自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補水累計4.42億m3，1999—2019年引黃入冀補淀生態(tài)補水達(dá)16次共計62.29億m3，烏梁素海自2018年起累計補水14.09m3(13)水利部黃河水利委員會：《不斷深化全河生態(tài)流量保障的黃河實踐》，黃河網(wǎng)，http://yrcc.gov.cn/zlcp/xspt/202008/t20200825_219890.html。。2020年，以人工生態(tài)環(huán)境補水計(其他兩類為居民生活用水、生產(chǎn)用水)，全年人工生態(tài)環(huán)境補水為307.0億m3，占全國用水總量的5.3%。國家水網(wǎng)保障體系要為生態(tài)系統(tǒng)補水的增長預(yù)留出足夠空間。

(四)飲水安全的保障

目前，飲水安全的威脅主要來自以下幾個方面：首先是水源地面臨的威脅。以上海為例，其2020年折算后降水總量約98.57億m3，水量較為豐富。以青草沙、陳行、崇明東風(fēng)西沙飲用水水源取水總量占22.81億m3，黃浦江上游飲用水水源取水總量7.39m3(14)上海市水務(wù)局：《2020年上海市水資源公報》，上海市水務(wù)局網(wǎng)站，http://swj.sh.gov.cn/szy/20210910/a1616aa89ff34c648ebf9763c1d7cbee.html。。其中青草沙飲用水水源取水總量16.49億m3占絕大部分。當(dāng)此水源地在枯水季節(jié)或受咸潮威脅，導(dǎo)致豐水地區(qū)的上海屆時可能減少近一半的取水來源，重點水源地的保護(hù)關(guān)系重大。其次是人口集聚和水資源自然分配的時空錯位。我國的人口集聚是向19大城市群中的沿江沿海城市集聚，北方城市的水資源絕對值較少，水資源配置的操作空間較小，核心城市群對國家水網(wǎng)的需求較為迫切；但即使地處廣大南方地區(qū)的城市群依然會面臨水短缺問題，粵港澳大灣區(qū)、海峽西岸都需要工程措施來保障用水和備用水的安全。最后，在城鎮(zhèn)人口總規(guī)模提升的同時，飲水質(zhì)量要求也會發(fā)生深刻改變。我國城鎮(zhèn)化率還在持續(xù)提高，人口向城市集聚會使得生活需水量不斷增加。數(shù)據(jù)預(yù)測，2035年我國城鎮(zhèn)化率將達(dá)75%，貫穿全過程的是約每年增加1400萬的城鎮(zhèn)人口，含自然增長、人口遷移、鄉(xiāng)村升級等人口增長(15)王喜峰、馬真臻：《雙循環(huán)格局下我國需水空間形勢的研判》，《中國水利》2020年第21期，第32-34頁。。越來越多的人接入公共水網(wǎng)，城鎮(zhèn)人口用水量會進(jìn)一步增加，隨之而來的是對水、供水系統(tǒng)誕生出新的高質(zhì)量要求。

二、高質(zhì)量發(fā)展的水資源需求

(一)城市群高質(zhì)量發(fā)展需求

未來我國人口增長趨勢逐漸減緩，自然增長率將進(jìn)一步下降，但城鎮(zhèn)化率將進(jìn)一步上升。隨著人口向19大城市群集聚，用水需求也逐漸向19大城市群集聚，用水標(biāo)準(zhǔn)還將進(jìn)一步提高。總體看來，目前我國人口主要集聚在沿江沿海城市群，以沿海城市群為主要集聚地。作為生產(chǎn)要素的區(qū)域可用水量對于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展約束明顯，而作為環(huán)境要素的水體對區(qū)域排污約束明顯，城市群的高質(zhì)量發(fā)展對于水資源有著迫切需求。

從人口分布比例看，19大城市群常住人口在2018年達(dá)9.95億人，19個城市群約占全國總?cè)丝诘?5.2%，全國性人口集聚以京津冀城市群、長三角城市群、珠三角城市群為主，約占23.6%。全國40.3%的人口在東部沿海城市集聚，全國人口的30.8%在沿江城市群集聚，以沿海沿江城市群為集聚中心的人口占60.1%，剩余城市群僅集聚了15.1%。以5個國家級城市群和山東半島城市群、中原城市群集聚了全國近一半的人口。

以常住人口數(shù)量看，2011—2018年，除哈長城市群外，其他城市群人口均有增加，長三角城市群增加562萬人，長江中游城市群、山東半島城市群、成渝城市群、北部灣城市群、中原城市群分別增長474.55萬、410.20萬、364.90萬、304.91萬、293.23萬人口，而關(guān)中、滇中、黔中、呼包鄂榆、晉中、寧夏沿黃、蘭西等城市群則分別增長了140.04萬、92.03萬、81.83萬、62.07萬、55.87萬、49.11萬、25.88萬人口。可以看出，人口向沿江沿海城市群集聚的趨勢非常明顯。

從城鎮(zhèn)化率看，2018年，大灣區(qū)城市群城鎮(zhèn)化率達(dá)80%，長三角城市群、京津冀城市群、呼包鄂榆城市群城鎮(zhèn)化率達(dá)70%，長江中游城市群、哈長城市群、中原城市群等其余的城市群城鎮(zhèn)化率位于近50%—70%，仍有較大的城鎮(zhèn)化潛能。布局保障十九大城市群的國家水網(wǎng)建設(shè)，是筑穩(wěn)十九大城市群高質(zhì)量發(fā)展的有效手段。

(二)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的需求

2020年北方15省GDP計356.58萬億元，南方除港澳臺外的16省GDP計655.84萬億元，經(jīng)濟總量比為35.22∶64.78，其經(jīng)濟差距較2013年擴大。事實上，南北經(jīng)濟差異是經(jīng)濟發(fā)展動能、經(jīng)濟發(fā)展效率、經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的差異。

從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，北方地區(qū)經(jīng)濟增長主要依靠重工業(yè)和能源工業(yè)，多數(shù)為國有企業(yè)為主導(dǎo)的高耗水行業(yè)，導(dǎo)致水資源消耗巨大。在深化改革、對外開放程度上不及南方地區(qū)，對于高質(zhì)量發(fā)展的敏感度較弱。同時，重工業(yè)集中導(dǎo)致的“水環(huán)境”和“水生態(tài)”發(fā)展的歷史欠債較多，要額外付出較高的治理成本。

就自然環(huán)境看，北方年降水一般少于800mm，地區(qū)降水量總體較少，導(dǎo)致用水總額度受限，限制了產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展空間。除此外，北方地區(qū)還背負(fù)著糧食安全和日益增長的生態(tài)安全壓力。全國13個糧食主產(chǎn)區(qū)中有8個位于北方地區(qū)，因糧食生產(chǎn)對于水資源需求彈性較小，要調(diào)集相當(dāng)一部分水資源維護(hù)國家糧食安全。為維持黃河流域等地區(qū)生態(tài)安全，還有著生態(tài)補水、地下水采補平衡、定額生態(tài)流量等用水需求，而真正用于產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的用水需求則受到以上情況限制頗多。布局高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級正是國家水網(wǎng)建設(shè)的一大亮點。

(三)新一輪技術(shù)革命的需求

我國正面臨著新的發(fā)展變革階段，原有的以投資為主體的發(fā)展模式逐漸轉(zhuǎn)化為以創(chuàng)新為驅(qū)動的新發(fā)展模式，資本密集型產(chǎn)業(yè)如石油化工、機械電力等行業(yè)正在面臨新一輪向智能化、綠色化的產(chǎn)業(yè)變革，以高耗能、高污染、高耗水為相關(guān)特征的發(fā)展方式將難以為繼。

一是技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)正逐漸發(fā)力，由于技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)附加值較高，有足夠的動力、技術(shù)、資金進(jìn)行節(jié)水化改造。但以現(xiàn)代半導(dǎo)體、現(xiàn)代制藥為主的技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)意味著可利用水資源的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)將更為嚴(yán)格，比如現(xiàn)代半導(dǎo)體行業(yè)會用到的超純水制取一般會采用水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)格的水源。

二是由于技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)會間接催生出更高的人居用水質(zhì)量偏好。技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)以知識為核心要素，而作為知識要素載體的高素質(zhì)人力資源對自然環(huán)境和純凈優(yōu)美的水資源會存在偏好，從而引導(dǎo)未來生態(tài)用水的質(zhì)量和數(shù)量發(fā)生變化。

三、新發(fā)展形勢的要求

(一)世界保護(hù)主義抬頭

貿(mào)易保護(hù)主義正在世界范圍內(nèi)抬頭。從5G、華為到數(shù)字稅、小麥粉……貿(mào)易保護(hù)主義的商品范圍正在逐漸擴大。針對中國，美國出臺了系列貿(mào)易保護(hù)法案，對中國輪胎等產(chǎn)品增收關(guān)稅；同時與傳統(tǒng)“盟友”互相傷害，一方面退出了TPP跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定，另一方面對歐盟、加拿大等地的產(chǎn)品增收關(guān)稅，而對于自身矛盾則選擇“擺爛”處理。歐洲方面，英國脫歐、歐盟立法“數(shù)字稅”，如此種種貿(mào)易保護(hù)政策都是在世界經(jīng)濟放緩的大背景下采取的對外“霸凌”措施，此種貿(mào)易保護(hù)措施與西方世界內(nèi)部經(jīng)濟疲軟、政治極化、文化割裂、人種分歧等矛盾是分不開的。

更為推波助瀾的是，自2020年世界范圍內(nèi)新冠肺炎疫情發(fā)展，各國央行啟動貨幣政策工具以刺激經(jīng)濟，以美國為例，2021年末美國國家債務(wù)已經(jīng)達(dá)到近30萬億美元，意味著美國人均債務(wù)量達(dá)近9萬美元，與之對比的是，美國人均年收入剛達(dá)84352美元。因貨幣超發(fā)帶來的世界性通貨膨脹壓力正在導(dǎo)致各國穩(wěn)定基礎(chǔ)物價壓力飆升，聯(lián)合國糧農(nóng)組織食品價格指數(shù)2022年2月平均為140.7點，同比高出24.1個點，創(chuàng)歷史新高(16)聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織：《聯(lián)合國糧農(nóng)組織2022年2月食品價格指數(shù)》，聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織網(wǎng)站，https://www.fao.org/worldfoodsituation/foodpricesindex/zh/。。自2020年以來先后有哈薩克斯坦、越南、埃及、烏克蘭、印度等國家出臺過限制糧食出口政策。俄烏沖突以來，歐洲地區(qū)一些國家也出臺了相應(yīng)的管制政策。地區(qū)保護(hù)主義盛行加劇了國際政治的不穩(wěn)定性。

(二)地緣政治的變化

一是俄烏沖突影響糧食安全。俄烏沖突逐漸演化為全球范圍的政治、軍事、經(jīng)濟、文化角力，包括美國、歐盟在內(nèi)的多家政府、企業(yè)等實體宣布對俄進(jìn)行制裁，以美國為首的北約集團(tuán)在俄烏沖突中扮演人為推動局勢惡化的角色。俄羅斯和烏克蘭都是世界上極為重要的糧食和化肥出口國家，俄烏沖突對于世界糧食安全有很大影響。動蕩的局勢勢必要我國將保障糧食安全著眼在國內(nèi)。

二是中美之間的博弈影響我國糧食安全、能源安全和經(jīng)濟安全。美國拜登政府依舊繼續(xù)大肆宣揚“中國威脅論”，通過經(jīng)濟、外交、軍事上的施壓試圖遏制中國，不斷做出挑釁舉動，導(dǎo)致了地緣政治加劇緊張。俄烏沖突爆發(fā)后，以美國為首的北約集團(tuán)又繼續(xù)要求中國“選邊站”，打兩極化的“冷戰(zhàn)主義”牌等。

目前看來，我國的外部環(huán)境依舊嚴(yán)峻，支撐糧食安全、能源安全和經(jīng)濟安全都需要水資源的支撐，國家水網(wǎng)的建設(shè)正是新形勢下鞏固自身發(fā)展基礎(chǔ)的必然選擇。

(三)國家安全任務(wù)不斷加碼

一是糧食安全戰(zhàn)略須上升為整體食物安全戰(zhàn)略，不僅要保障口糧的安全，也要保障玉米、大豆生產(chǎn)的安全。我國口糧目前可以達(dá)到自給自足，但飼料糧安全面臨缺口。據(jù)《中國的糧食安全》白皮書，2018年，含大豆等油料和飼料在內(nèi)的糧食進(jìn)口總量為11555萬噸，比1996年增長了944.8%。其中大豆進(jìn)口量達(dá)8803噸，谷物和谷物粉進(jìn)口量為2074萬噸，占當(dāng)年世界谷物貿(mào)易量的4.9%(17)國務(wù)院新聞辦公室:《中國的糧食安全》，中華人民共和國中央人民政府，http://www.gov.cn/zhengce/2019-10/14/content_5439410.htm。。飼料糧的缺口正在威脅著我國肉蛋奶等高蛋白食物的自給自足率。

二是能源安全變化，從依賴石油進(jìn)口變成“碳中和”目標(biāo)下新舊能源的穩(wěn)定換擋。目前穩(wěn)定新能源的抽水蓄能方案受到重視，“十四五”時期，抽水蓄能電站加快進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段。國家能源局也公開了《抽水蓄能中長期發(fā)展規(guī)劃》。北方地區(qū)是風(fēng)電、太陽能的富集區(qū)，而抽水蓄能是以水為主體，將大量的水在新能源高峰期時抬升到相應(yīng)水庫位置，并在波谷期間進(jìn)行排放以換取能量的轉(zhuǎn)化。北方水資源先天不夠豐富，這就占用北方地區(qū)本就有限的水資源。目前，規(guī)劃設(shè)定2025年抽水蓄能投產(chǎn)總規(guī)模6200萬千瓦以上，到2030年投產(chǎn)總規(guī)模1.2億千瓦左右。這期間則需要大量的水資源，且可能與北方本就緊缺的農(nóng)業(yè)、工業(yè)水源產(chǎn)生沖突。

三是生態(tài)安全。隨著社會矛盾的變化，滿足人民日益增長的對美好生活的向往已成為奮斗目標(biāo)。在保障生態(tài)安全的基礎(chǔ)上，要建設(shè)美麗中國，意味著生態(tài)用水日益增長。以地下水采補平衡為導(dǎo)向的“補水”、以維持生態(tài)流量為目標(biāo)的生態(tài)補水等生態(tài)用水需求逐漸增長，而在此基礎(chǔ)上，森林、湖泊等關(guān)鍵生態(tài)也需水資源維持，如烏梁素海等。維持高質(zhì)量的生態(tài)安全需求對水資源的質(zhì)量提出了深刻要求。

四是飲水安全。人口向城市富集的效應(yīng)是多方面的，首先，整體居民生活用水增加了，居民生活質(zhì)量的提升往往伴隨著更多的水資源消耗，隨著城鎮(zhèn)化率的提升，也將會有更多的用水需求。其次，人口的富集效應(yīng)是導(dǎo)向沿海沿江城市的，全國范圍內(nèi)看是不平均的，這導(dǎo)致了水的時空分配規(guī)律和人口的經(jīng)濟社會規(guī)律進(jìn)一步不匹配，超大型城市面臨著更大的供水和水保護(hù)壓力，比如上海等城市依舊面臨著水質(zhì)性缺水風(fēng)險。最后，人民生活水平的提升導(dǎo)致人們對于飲水的質(zhì)量也更加關(guān)注，人們對于公共水網(wǎng)的要求也在逐步提升。人民對于水質(zhì)量的關(guān)心會傳導(dǎo)到取水終端和環(huán)境保護(hù)終端，促進(jìn)國家水網(wǎng)結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步升級。

四、統(tǒng)籌國家安全和高質(zhì)量發(fā)展國家水網(wǎng)建設(shè)

堅決維護(hù)保障國家安全、契合國家高質(zhì)量發(fā)展重大戰(zhàn)略、統(tǒng)籌發(fā)展核心區(qū)域是國家水網(wǎng)建設(shè)的首要任務(wù)。在全面加強節(jié)水和強化水資源剛性約束的前提下，國家水網(wǎng)建設(shè)應(yīng)統(tǒng)籌加強全國范圍內(nèi)的水資源需求和供給管理，堅持系統(tǒng)觀念、遵循規(guī)律、節(jié)水優(yōu)先、統(tǒng)籌效益、加強保護(hù)，緊緊貼近未來重大戰(zhàn)略需求和重大安全保障。

國家水網(wǎng)建設(shè)應(yīng)圍繞國家重大戰(zhàn)略和發(fā)展的核心區(qū)域，統(tǒng)籌全局謀劃，有序推進(jìn)國家水網(wǎng)“綱”舉、“目”張、“節(jié)”活。將節(jié)水、護(hù)水、治水統(tǒng)籌起來，優(yōu)化水資源的時空配置，提高重點地區(qū)的水資源承載力。將防洪安全、供水安全、糧食安全、能源安全、生態(tài)安全通過水要素連接起來，補區(qū)域調(diào)運能力、城鄉(xiāng)供水體系、防洪抗災(zāi)能力、生態(tài)保護(hù)能力、水文智慧能力等方面之不足。

具體行動上，一是國家水網(wǎng)建設(shè)應(yīng)以保障國家安全和重大區(qū)域戰(zhàn)略的骨架大動脈的“綱”串聯(lián)起區(qū)域水網(wǎng)之“目”，通過現(xiàn)代化管理手段、智能化水網(wǎng)改造、水網(wǎng)配套工程建設(shè)等方式方法，摸排、挖潛現(xiàn)有重大工程的調(diào)水能力和情況；以系統(tǒng)化、全局化的框架將全國水網(wǎng)“水環(huán)境鏈條”“水生態(tài)鏈條”“水資源鏈條”“水信息鏈條”融合起來。以區(qū)域水網(wǎng)之“目”對全國水網(wǎng)的“綱”進(jìn)行有益補充，加強省市縣等四級水網(wǎng)建設(shè)，通過區(qū)域重點工程，促進(jìn)區(qū)域水資源配置更為優(yōu)化，最終提高區(qū)域水資源承載力。以重點調(diào)蓄工程為“節(jié)”，形成溝通調(diào)蓄盤活各地區(qū)水網(wǎng)的樞紐，立足新形勢、新產(chǎn)業(yè)、新技術(shù)，將節(jié)點樞紐打造成為城市常規(guī)水源和保障水源的戰(zhàn)略保障。

總體建設(shè)脈絡(luò)分為以下三點：

(一)以系統(tǒng)思維謀劃統(tǒng)籌頂層設(shè)計，形成國家及重點區(qū)域水網(wǎng)建設(shè)布局

1.把握全國構(gòu)建國家水網(wǎng)的大方向。國家水網(wǎng)應(yīng)立足國家戰(zhàn)略和重點區(qū)域，首先是把握水資源“南多北少”的自然規(guī)律，以南水北調(diào)工程為主體，繼續(xù)推動南水北調(diào)工程的高質(zhì)量后續(xù)建設(shè)，由南向北，解決水資源的時空分布不均。其次是根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，以重要城市群為核心，打通重大工程和重點河流流域，將全國水文管理、水文信息、智慧化建設(shè)整合一體，形成貫通全國的智慧化水網(wǎng)營運體系，保障各大重點區(qū)域的國家水網(wǎng)建設(shè)。

2.重點關(guān)注南北差異，尤其是統(tǒng)籌南北產(chǎn)業(yè)發(fā)展和國家安全。據(jù)考，黃河第一個洪水記載是公元前2297年，其治理留下了豐富的檔案文獻(xiàn)(18)李碩：《民國時期“治黃顧問團(tuán)”的黃河流域規(guī)劃及啟示》，《齊魯學(xué)刊》2011年第5期，第65-68頁。?！爸螄刂嗡?，治水必治黃”是中國這千年水利工程歷史的寫照。國家水網(wǎng)要格外重視治理黃河中游的水環(huán)境、水生態(tài)、水資源和水災(zāi)害。以黃河中游的水網(wǎng)建設(shè)為重點切入點，貫穿蘭州西寧城市群、寧夏沿黃城市群、關(guān)中平原城市群、呼包鄂榆城市群、山西中部城市群等地區(qū)，形成黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的新格局；以黃河區(qū)域的自然水系為基礎(chǔ)，融通黃河中游水網(wǎng)及城市集聚區(qū)，向東鏈接京津冀、山東半島、中原城市群以形成協(xié)同高效的水網(wǎng)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，盤活北部產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、人居區(qū)域的水網(wǎng)鏈接，筑牢國家糧食、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)安全的水網(wǎng)基礎(chǔ)。

(二)強化國家水網(wǎng)大骨架和大動脈布局，注重“四橫三縱”的工程存量

1.國家水網(wǎng)建設(shè)要利用且強化好現(xiàn)有的大骨架、大動脈。南水北調(diào)工程是國家水網(wǎng)的主骨架工程，圍繞“南水北調(diào)”工程，進(jìn)一步豐富工程配套和后續(xù)建設(shè)，是目前較為經(jīng)濟合理的國家水網(wǎng)建設(shè)方案。通過水資源“引南濟北”優(yōu)化配置，繼續(xù)推動“南水北調(diào)”東、中線配套工程建設(shè)，深化西線工程的方案論證，以強化豐滿國家水網(wǎng)大骨架、大動脈。在現(xiàn)有工程管理方面，要針對各地方的調(diào)水能力、蓄排能力深入建檔立案，完善以智慧水文為主體的水環(huán)境監(jiān)管和應(yīng)急預(yù)案工作，繼續(xù)做好中線、東線等計劃部分工程的配套建設(shè)，同時對西線部分進(jìn)行深入科學(xué)方案論證。

2.國家水網(wǎng)要立足于重大調(diào)水工程。在嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)的原則上，新論證一批新的骨干輸水通道方案，豐富國家水網(wǎng)大動脈。工程方面，著重推動引江濟淮、引綽濟遼、鄂北水資源配置、珠三角水資源配置、滇中引水、引漢濟渭等地方在建引調(diào)水工程，繼續(xù)推動流域水網(wǎng)統(tǒng)籌調(diào)配、供水保障、戰(zhàn)略儲備能力建設(shè)。

3.國家水網(wǎng)要謀劃考慮極端條件下西南向西北調(diào)水。我國西北地區(qū)既是黃河、長江等大型河流的發(fā)源地，但同時也是水資源短缺地區(qū)。作為林果、小麥、棉花等主產(chǎn)區(qū)的新疆等西北地區(qū)，水資源的絕對緊缺一直是農(nóng)業(yè)發(fā)展的威脅。全球氣候變暖，極端天氣不斷增加，西北地區(qū)發(fā)生極端氣候的概率也在增加，水資源的短缺不僅影響著當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展，還對人居環(huán)境、城市發(fā)展造成一定影響。因此，國家水網(wǎng)的建設(shè)，尤其是“南水北調(diào)”西線工程的深度論證顯得非常必要，以達(dá)到連通黃河水網(wǎng)，融入國家層面調(diào)水布局，活化西北各地區(qū)調(diào)水樞紐節(jié)點等目的。要“瞻前顧后”，做好國家水網(wǎng)鋪墊，以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為原則，在未來遠(yuǎn)期極端條件下，可構(gòu)建西南向西北調(diào)水的新通路，以西南地區(qū)補水三江源或濟蒙濟疆，以改善環(huán)境。

(三)圍繞國家水網(wǎng)骨架動脈，協(xié)同推進(jìn)四級水網(wǎng)建設(shè)

1.推動水網(wǎng)骨架大動脈配套設(shè)施，系統(tǒng)化構(gòu)建國家水網(wǎng)之“綱”。由現(xiàn)有的“南水北調(diào)”等重大工程為主體，統(tǒng)籌其他重大跨區(qū)域跨流域引調(diào)水工程，強化調(diào)水主骨架和大動脈。從國家層面考慮水資源、水生態(tài)、水安全、水災(zāi)害等與水利工程密切相關(guān)的議題，把握好習(xí)總書記治水思想之一的“系統(tǒng)治理”這個要領(lǐng)，發(fā)揮國家水網(wǎng)的作用，統(tǒng)籌國家安全和產(chǎn)業(yè)發(fā)展綠色轉(zhuǎn)型。

2.打造區(qū)域水網(wǎng)工程布局，協(xié)調(diào)發(fā)展國家水網(wǎng)之“目”。區(qū)域水網(wǎng)是國家水網(wǎng)的“毛細(xì)血管”，在區(qū)域水資源配給、防洪抗旱等功能上有著相對優(yōu)勢。首先做好區(qū)域水資源配置工程的銜接工作，如與生態(tài)工程銜接的黃河中游生態(tài)移民供水、與產(chǎn)業(yè)升級協(xié)調(diào)的黃河中游都市圈供水、與城鎮(zhèn)化水平提高而適應(yīng)的城鄉(xiāng)供水系統(tǒng)完善等。其次要以國家規(guī)劃為方向，根據(jù)當(dāng)?shù)噩F(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施條件，深化農(nóng)村供水工程網(wǎng)絡(luò)，以協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)化率的提高產(chǎn)生的人口集聚、人民供水需求提高等現(xiàn)實需求。對標(biāo)電力、物流等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造新時代水網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施，聯(lián)動區(qū)域自然水系、水利工程，以最終達(dá)到高效配置水資源、減少水災(zāi)害的效果，促進(jìn)國家水網(wǎng)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.聯(lián)動和挖潛調(diào)蓄工程，活化國家水網(wǎng)之“節(jié)”。重點調(diào)蓄工程是國家水網(wǎng)的“節(jié)”，即溝通國家水網(wǎng)且位于重要水利樞紐的節(jié)點，負(fù)有承擔(dān)大規(guī)模調(diào)峰蓄水的能力，承擔(dān)緩解水災(zāi)、戰(zhàn)略備用等功能，通常以水庫、湖泊、江河、濕地為主要節(jié)點。挖潛重點調(diào)蓄工程意味著對現(xiàn)有工程的調(diào)蓄能力進(jìn)行更精確的測算和測試，針對重點工程開展清淤、擴容等鞏固工作，并預(yù)先討論一些重點區(qū)域的工程論證，例如以黃河為區(qū)域網(wǎng)絡(luò)，建立起黃河中游調(diào)蓄點陣。以智能化、網(wǎng)絡(luò)化的方式建立起各個水網(wǎng)“節(jié)”的聯(lián)動方案，以達(dá)到聯(lián)動各方、能蓄可排的國家水網(wǎng)功能。在新形勢的要求下，還要注重城市群的水源地、水庫群的建設(shè)，提倡城市建立起安全可用的戰(zhàn)略儲備水源方案。

4.加強國家水網(wǎng)工程的宏觀和微觀管理。以科學(xué)的規(guī)劃布局，不斷深化工程方案的科學(xué)性，不斷更新完善水利工程的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；以先進(jìn)技術(shù)為支撐，在保證工程質(zhì)量和安全的基礎(chǔ)上試點新技術(shù)、新設(shè)備；以智能化改造為契機，完善國家水網(wǎng)的水文監(jiān)測體系，形成智能化的環(huán)境監(jiān)測、工程建設(shè)、營運調(diào)用網(wǎng)絡(luò)；通過“兩手發(fā)力”，來倒逼節(jié)水改造和水源保護(hù)，形成合理穩(wěn)定的供水價格體系；統(tǒng)籌發(fā)展和安全，建立起橫跨部門、跨區(qū)域、跨流域的國家水網(wǎng)資源統(tǒng)籌協(xié)調(diào)體系。

(四)圍繞國家穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟的中心任務(wù)，盡快推進(jìn)一批效益突出的節(jié)點性工程

1. 把握區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展中水資源承載力重點矛盾和重點區(qū)域。研究判定宏觀經(jīng)濟中我國經(jīng)濟循環(huán)的堵點和難點，水資源約束在其中的作用，重點推進(jìn)向重點區(qū)域、重點行業(yè)、重點領(lǐng)域的國家水網(wǎng)工程投資。使得國家水網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施工程提升水資源承載能力，通過高質(zhì)量供水和高質(zhì)量生態(tài)公共品供給，增量容納高科技人員，提升區(qū)域科技研發(fā)水平，使得重點區(qū)域始終處于國內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈頂端，通過生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)中的金融和研發(fā)服務(wù)于全國。加強直接惠及民生的農(nóng)村水利工程建設(shè)，因地制宜解決飲水、灌溉、防洪、用電、生態(tài)保護(hù)等問題，進(jìn)一步提高農(nóng)村地區(qū)、貧困地區(qū)水利保障能力，著力擴大和增強水利的服務(wù)范圍、服務(wù)功能和保障水平，保障飲水安全、糧食安全，改善農(nóng)村地區(qū)生活生產(chǎn)條件和人居環(huán)境

2.創(chuàng)新基建投融資機制，靈活有效運用專項債券政策，發(fā)揮基建投資在穩(wěn)增長的托底效應(yīng)。逐漸加碼國家水網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施投資力度，作為經(jīng)濟調(diào)節(jié)政策的重要抓手。建立多層次、長期的國家水網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施融資機制，充分發(fā)揮金融機構(gòu)對國家水網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的積極引導(dǎo)作用；參照中央基本建設(shè)貸款項目的貼息標(biāo)準(zhǔn)支持國家水網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，由項目所在地政府財政予以支持，解決國家水網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)金流量不足的問題；支持地方水利投資公司等融資平臺做大做強，大力引導(dǎo)金融機構(gòu)擴大國家水網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施信貸資金規(guī)模。