鄉(xiāng)村旅游高質(zhì)量發(fā)展的法制思考

張欠欠

（中共安陽市委黨校）

一、鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的現(xiàn)狀

近年來，國家高度重視鄉(xiāng)村旅游發(fā)展。為進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)村旅游健康發(fā)展，各部門聯(lián)合推出多項(xiàng)利好政策。鄉(xiāng)村旅游發(fā)展已經(jīng)成為農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型、農(nóng)民致富的重要渠道，黨的十九大報(bào)告提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略無疑成為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的又一劑催化劑，鄉(xiāng)村旅游業(yè)將會(huì)有更大作為、更大擔(dān)當(dāng)。目前來看，我國鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展模式主要可歸結(jié)為以下7種：

（一）城市依托型：環(huán)城市鄉(xiāng)村旅游發(fā)展模式

城市依托型鄉(xiāng)村旅游模式是依托于城市的區(qū)位優(yōu)勢(shì)、市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)等，環(huán)城市區(qū)域易于形成一批規(guī)模較大、發(fā)展較好的環(huán)城市鄉(xiāng)村旅游圈。比如位于北京市朝陽區(qū)金盞鄉(xiāng)境內(nèi)的蟹島就是城市依托型模式的典型代表，目前已發(fā)展為環(huán)城市鄉(xiāng)村旅游的知名品牌。

（二）景區(qū)依托型：景區(qū)周邊鄉(xiāng)村旅游發(fā)展模式

成熟的景區(qū)有著巨大的輻射力，可為區(qū)域旅游在資源和市場(chǎng)方面帶來發(fā)展契機(jī)，有利于周邊的鄉(xiāng)村地區(qū)搶先成為鄉(xiāng)村旅游優(yōu)先發(fā)展區(qū)。比如山西陽城縣皇城村，圍繞“夏季康養(yǎng)”“教育研學(xué)”“古堡文化”，打造周邊村落宜居宜游、功能耦合的“大景區(qū)”，以皇城相府為龍頭，把周邊多個(gè)景區(qū)景點(diǎn)連珠成串。去年5個(gè)村旅游綜合收入1億多元，皇城村村民人均可支配收入達(dá)6萬元，其余4個(gè)村村民人均可支配收入達(dá)3.7萬元。這種依托大景區(qū)的帶動(dòng)作用整合周邊資源，實(shí)現(xiàn)文旅深度融合，從而帶動(dòng)景區(qū)周邊鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展模式，是一種常見的鄉(xiāng)村旅游發(fā)展模式。

（三）產(chǎn)業(yè)依托型：現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)莊園鄉(xiāng)村旅游發(fā)展模式

特色莊園模式是在統(tǒng)籌做好生態(tài)莊園的規(guī)劃、建設(shè)、管理、服務(wù)工作的基礎(chǔ)上，融合新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，突出主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)，通過打造一批有影響、有實(shí)力、有效益的農(nóng)業(yè)莊園，培植一批有特色的農(nóng)產(chǎn)品品牌，用品牌效益、市場(chǎng)效益帶動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，用產(chǎn)業(yè)支撐農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)用“莊園經(jīng)濟(jì)”推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的新支撐和新引擎。

（四）歷史文化依托型：古村古鎮(zhèn)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展模式

古村古鎮(zhèn)旅游是一種比較特殊的旅游形態(tài)，其發(fā)展必須依賴當(dāng)?shù)睾裰氐臍v史文化積淀，以其深厚的文化底蘊(yùn)、淳樸的民風(fēng)和古香古色的建筑遺跡等特點(diǎn)在鄉(xiāng)村旅游多種模式中經(jīng)久不衰。

（五）民俗依托型：鄉(xiāng)村文化活化與社區(qū)發(fā)展模式

近幾年，我國的民俗文化旅游事業(yè)也取得了很大進(jìn)步，以民俗文化作為旅游項(xiàng)目逐步樹立了自己的品牌形象，各地旅游部門都在大力挖掘本地區(qū)的民俗文化資源，使之成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。民俗風(fēng)情游、古民居游等具有民族民間文化特色的旅游項(xiàng)目發(fā)展迅速，如山西黃河民俗游、昆明云南民族村游、內(nèi)蒙古草原風(fēng)情游、新疆民俗游。

（六）創(chuàng)意主導(dǎo)型：傳統(tǒng)民間藝術(shù)助推鄉(xiāng)村旅游發(fā)展模式

《“十四五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出推進(jìn)“旅游+”和“+旅游”，措施之一就是“創(chuàng)意下鄉(xiāng)”“創(chuàng)意進(jìn)景區(qū)”。文化和旅游部辦公廳《關(guān)于推進(jìn)旅游商品創(chuàng)意提升工作的通知》要求，“全面推進(jìn)各省（區(qū)、市）‘創(chuàng)意下鄉(xiāng)’‘創(chuàng)意進(jìn)景區(qū)’工作”，以創(chuàng)意設(shè)計(jì)呈現(xiàn)文化內(nèi)涵。目前，越來越多的地方開始逐步推廣創(chuàng)意下鄉(xiāng)，創(chuàng)意進(jìn)景區(qū)、進(jìn)服務(wù)區(qū)、進(jìn)康養(yǎng)基地等模式。

（七）科技依托型：科技引導(dǎo)現(xiàn)代鄉(xiāng)村旅游發(fā)展模式

科技小鎮(zhèn)已成為特色小鎮(zhèn)的后起之秀，是按照創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，聚焦新興科技產(chǎn)業(yè)，融合產(chǎn)業(yè)、文化、旅游、社區(qū)功能的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展平臺(tái)。目前具有代表性的有佛山高新區(qū)科技小鎮(zhèn)群、余杭?jí)粝胄℃?zhèn)等，科技小鎮(zhèn)是在數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下，通過數(shù)字賦能帶動(dòng)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村旅游新發(fā)展。

二、鄉(xiāng)村旅游發(fā)展過程中可能存在的法律問題

（一）鄉(xiāng)村旅游用地土地流轉(zhuǎn)缺乏法律規(guī)定

無論哪種模式下的鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展都離不開修建旅游設(shè)施、開發(fā)旅游資源，這些都需要改變現(xiàn)有的土地資源分配格局，因而可以說鄉(xiāng)村旅游用地問題就是農(nóng)村土地資源分配問題，包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)用地和非農(nóng)業(yè)用地。從法律層面解決好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨的諸多問題，是推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游高質(zhì)量發(fā)展的前提。但現(xiàn)有的《農(nóng)村土地承包法》對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的各種形式以及操作規(guī)程并沒有給出詳細(xì)明確的解釋。同樣，現(xiàn)有法律規(guī)定對(duì)于不同的土地流轉(zhuǎn)形式，也沒有制定不同性質(zhì)的明確的指導(dǎo)性法律條文。這就使得在流轉(zhuǎn)后的土地上開發(fā)鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目產(chǎn)生了一定的法律空白。

在我國，現(xiàn)行的農(nóng)村土地使用權(quán)和所有權(quán)分立的前提下，征地用地部門在獲得土地使用權(quán)后，擁有規(guī)劃主導(dǎo)權(quán)并控制土地的經(jīng)營(yíng)、收益和轉(zhuǎn)讓等權(quán)力。與城市土地主體、權(quán)屬關(guān)系明確不同，農(nóng)村土地權(quán)力界定不清，土地集體所有主體不明確，土地產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)保障能力不足，從土地、房屋到自然資源的登記和確權(quán)管理比較模糊。

（二）環(huán)境污染須引起重視

鄉(xiāng)村旅游最大的吸引力就是其原生態(tài)性，無論是城市依托型、景區(qū)依托型還是產(chǎn)業(yè)依托型的鄉(xiāng)村旅游，對(duì)環(huán)境的要求都是非常高的，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游核心就是要保護(hù)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。近年來，隨著鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展引起的環(huán)境污染問題引起了廣泛重視。

在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，現(xiàn)代鄉(xiāng)村發(fā)展朝著生態(tài)宜居的目標(biāo)不斷前進(jìn)，國家層面雖然對(duì)農(nóng)村污染物的處理有著嚴(yán)格的規(guī)定，但是面對(duì)缺乏有效的監(jiān)督和高昂的治理成本的情況，當(dāng)?shù)卣话愣际潜犚恢谎坶]一只眼。大多數(shù)農(nóng)民仍是采取傳統(tǒng)的垃圾處理辦法，隨意丟棄、填埋、焚燒等，這樣的處理方式，對(duì)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境產(chǎn)生了巨大影響。國家目前還沒有相關(guān)防治方法來專門規(guī)制鄉(xiāng)村旅游環(huán)境污染問題，只能依靠當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門的政策文件來管理。而基層地方環(huán)保部門的監(jiān)管力量有限，存在著較大的監(jiān)管難度，因此部分規(guī)章辦法的存在只是流于表面，并未發(fā)揮應(yīng)有的效用。

（三）食品安全有一定隱患

發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的經(jīng)營(yíng)者多是以當(dāng)?shù)卮迕駷橹黧w，囿于自身文化素養(yǎng)的限制，他們往往會(huì)忽視食品制作的衛(wèi)生環(huán)境、操作流程、安全標(biāo)準(zhǔn)等，使得加工出的食品存在著嚴(yán)重的安全隱患。經(jīng)營(yíng)者所提供的食材主要源于野外采摘、自家種植或者購買。野外采摘的食材風(fēng)險(xiǎn)較大，經(jīng)營(yíng)者采摘之后也只是經(jīng)過簡(jiǎn)單的清洗，若其中有毒有害，殘留物較多，就會(huì)對(duì)人的身體造成一定傷害；自家種植食材的主要問題是農(nóng)藥殘留可能超標(biāo)；購買的食材主要問題是原料采購環(huán)節(jié)沒有統(tǒng)一的管理，進(jìn)貨渠道不正規(guī)，對(duì)原料相關(guān)安全檢驗(yàn)等資料不進(jìn)行查閱，使食品原材料質(zhì)量往往難以保障，忽視了很多食品安全方面的問題。

（四）消費(fèi)者維權(quán)較為困難

一般而言，鄉(xiāng)村旅游的消費(fèi)者多是自駕出行的散客，在進(jìn)行消費(fèi)的時(shí)候很少去查看民俗戶、農(nóng)家院等經(jīng)營(yíng)者的主體資格，更不要說在消費(fèi)前簽訂消費(fèi)合同，在此情況下，一旦在消費(fèi)中發(fā)生糾紛，消費(fèi)者礙于時(shí)間成本，往往會(huì)選擇調(diào)解的方式來解決糾紛。除了以上因素，消費(fèi)者法律知識(shí)欠缺、侵權(quán)行為舉證難、維權(quán)成本高、追責(zé)主體不明確等，也使得消費(fèi)者維權(quán)難上加難。

目前，我國《民法典》《旅游法》以及《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中雖均設(shè)有專章規(guī)定了消費(fèi)者或旅游者權(quán)利，但很多規(guī)定傾向原則化，缺少規(guī)則性的條款，法律制度的可操作性不強(qiáng)，不能全面有效地規(guī)制違法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。鄉(xiāng)村旅游與成熟的旅游景區(qū)相比，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施較落后，從業(yè)人員缺少上崗前的培訓(xùn)，政府監(jiān)管力度不足、違法經(jīng)營(yíng)行為缺乏規(guī)制，導(dǎo)致鄉(xiāng)村旅游市場(chǎng)更加復(fù)雜，消費(fèi)者需要更為規(guī)范制度化的法治保障。

三、鄉(xiāng)村旅游高質(zhì)量發(fā)展的法規(guī)建設(shè)

（一）制定鄉(xiāng)村旅游用地相關(guān)的法律制度

鄉(xiāng)村振興是當(dāng)前解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必經(jīng)之路。鄉(xiāng)村旅游的推進(jìn)不僅會(huì)出現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范的問題，還會(huì)出現(xiàn)新的社會(huì)問題，只有制定相應(yīng)的鄉(xiāng)村旅游法律法規(guī)及配套制度，才能真正化解當(dāng)前及此后制約鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的土地問題。通過規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)體系，建立相應(yīng)的農(nóng)民社會(huì)保障法律法規(guī)體系，以法律保障農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)權(quán)益。

考慮到鄉(xiāng)村旅游對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用，為防止出現(xiàn)權(quán)力尋租的現(xiàn)象，要嚴(yán)格把控鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目審批和準(zhǔn)入，制定并規(guī)范鄉(xiāng)村旅游準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格執(zhí)行鄉(xiāng)村旅游審批程序與要求，加大地方政府官員考核的綜合指標(biāo)，降低經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)。制定鄉(xiāng)村旅游用地專項(xiàng)法律法規(guī)，明確鄉(xiāng)村旅游用地概念、分類、流轉(zhuǎn)和使用用途的法律條文。

（二）加快推進(jìn)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)地方立法

2015年3月，十二屆全國人大三次會(huì)議修改《立法法》，賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。地方立法權(quán)主要是指在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等事項(xiàng)上，地方行使立法權(quán)限的規(guī)定，充分發(fā)揮地方性法規(guī)實(shí)施性、補(bǔ)充性、探索性功能，在市容管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃、飲用水保護(hù)、大氣污染防治、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)以及文明促進(jìn)等方面制定出臺(tái)一系列有效管用的地方性法規(guī)。賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。既然將立法權(quán)賦予地方，那么地方政府就應(yīng)該在社會(huì)治理中用好立法權(quán)，制定出高質(zhì)量、符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的地方性法規(guī)。

“十四五”時(shí)期乃至更長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游都是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)，對(duì)于鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的保護(hù)必須依靠法制。夯實(shí)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境法制基礎(chǔ)，構(gòu)建系統(tǒng)完整制度框架，對(duì)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游高質(zhì)量發(fā)展至關(guān)重要。地方立法機(jī)構(gòu)更熟悉當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境治理情況，更知曉當(dāng)?shù)厝罕妼?duì)生態(tài)產(chǎn)品的需求，制定的法規(guī)也就更有針對(duì)性。今年3月，中辦、國辦《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》明確，鼓勵(lì)有條件的地方在環(huán)境治理領(lǐng)域先于國家進(jìn)行立法。由此可見，各地可以根據(jù)當(dāng)?shù)芈糜钨Y源的特色，制定符合旅游與當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的地方法規(guī)。

（三）加大對(duì)鄉(xiāng)村旅游的食品安全監(jiān)管

鄉(xiāng)村旅游過程中飲食問題是頭等要事。2009年，我國頒布了《中華人民共和國食品安全法》，規(guī)范了食品安全問題。2018年，根據(jù)國家正式發(fā)布的機(jī)構(gòu)改革方案，組建國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局。隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革和發(fā)展，食品安全監(jiān)管力度不斷加大，體系不斷完善。但是，由于鄉(xiāng)村旅游地多在偏僻的農(nóng)村、分布零散，在監(jiān)管體制機(jī)制不完善的前提下，食品安全監(jiān)管就是保障食品安全的關(guān)鍵，應(yīng)建立健全“地方政府負(fù)總責(zé)、監(jiān)管部門各負(fù)其責(zé)、餐飲企業(yè)是第一責(zé)任人”的景區(qū)餐飲食品安全責(zé)任體系。旅游景區(qū)餐飲服務(wù)提供者應(yīng)強(qiáng)化食品安全責(zé)任主體意識(shí)，嚴(yán)格執(zhí)行餐飲服務(wù)食品安全操作規(guī)范，對(duì)于存在安全隱患的野果、野菜和非食品原料等禁止使用，不吃野味，不濫用食品添加劑，確保飲食安全。此外，旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)管理者應(yīng)加強(qiáng)對(duì)餐飲服務(wù)提供者和服務(wù)人員的日常管理。地方各級(jí)農(nóng)業(yè)部門、食品安全監(jiān)管部門和旅游行政管理部門等相關(guān)部門應(yīng)在政府的領(lǐng)導(dǎo)下，采取有效措施，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，嚴(yán)格監(jiān)督管理，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任。

（四）健全多元化鄉(xiāng)村旅游糾紛解決機(jī)制

我國現(xiàn)行的糾紛解決方式有和解、調(diào)解、訴訟、仲裁。在糾紛解決方式的選擇上，人們基于時(shí)間、成本的考量，大部分當(dāng)事人選擇用和解與調(diào)解，因此在鄉(xiāng)村旅游糾紛解決機(jī)制中要建立起以調(diào)解為主，和解、訴訟為輔的多元糾紛解決機(jī)制。目前，在鄉(xiāng)村旅游糾紛解決實(shí)踐中創(chuàng)建的 “首問負(fù)責(zé)制”，有效化解了旅游矛盾糾紛。所謂“首問負(fù)責(zé)制”，即旅游旺季到來時(shí)，社區(qū)干部分片負(fù)責(zé)，每位干部負(fù)責(zé)一片區(qū)域，疏導(dǎo)交通、調(diào)解糾紛。同時(shí)，壓實(shí)社區(qū)調(diào)解委員會(huì)工作職責(zé)，利用聘請(qǐng)社區(qū)法律顧問的有利契機(jī)，在每個(gè)社區(qū)打造“1＋1＋N”（“聯(lián)戶黨員＋和事佬＋網(wǎng)格員/社區(qū)法律顧問”）的調(diào)解模式，推動(dòng)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在各社區(qū)落地，鞏固社區(qū)矛盾糾紛化解的第一陣地。另外，當(dāng)社區(qū)調(diào)解方式無法解決問題時(shí)，及時(shí)適用法院調(diào)解，積極有效地促進(jìn)當(dāng)事人之間的和解，防止矛盾的進(jìn)一步擴(kuò)大。