水閘報廢標(biāo)準(zhǔn)與處置程序研究

馬福恒，談葉飛，王國利，李涵曼

（1.水利部水閘安全管理中心，江蘇 南京 210029；2.水利部大壩安全管理中心，江蘇 南京 210029；3.南京水利科學(xué)研究院，江蘇 南京 210029）

1 水閘安全狀況及報廢必要性

水閘作為重要水利基礎(chǔ)設(shè)施，具有防洪、灌溉、供水、排澇、擋潮和生態(tài)保護(hù)等綜合功能，在防洪減災(zāi)、優(yōu)化水資源配置、改善生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮著十分重要的作用，具有很強(qiáng)的公益性，社會效益巨大［1］。根據(jù)《2020年全國水利發(fā)展統(tǒng)計公報》，全國已建成流量5 m3／s以上水閘103 474座，其中大型水閘914座（占比0.88%），不同類型水閘中節(jié)制閘為主要類型，占比56.0%［2］。

水閘為當(dāng)?shù)胤篮?、除澇、灌溉、供水、發(fā)電、旅游等發(fā)揮了巨大作用，具有很強(qiáng)的公益性，社會效益巨大。我國的水閘大多建于20世紀(jì)50—70年代，鑒于當(dāng)時社會發(fā)展水平不高、建筑材料缺乏和設(shè)計施工規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)缺少，水閘工程防洪標(biāo)準(zhǔn)偏低，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及施工質(zhì)量普遍不高，相應(yīng)的管理設(shè)施不完備，建成后缺乏有效管理和維修養(yǎng)護(hù)等，經(jīng)過幾十年的運(yùn)行，大部分水閘出現(xiàn)建筑物結(jié)構(gòu)、金屬結(jié)構(gòu)及機(jī)電設(shè)備老化等諸多安全隱患，安全管理任務(wù)越來越繁重，安全現(xiàn)狀不容樂觀。為掌握水閘安全運(yùn)行現(xiàn)狀，2019年、2020年、2021年水利部連續(xù)3 a組織各流域機(jī)構(gòu)對水閘安全運(yùn)行進(jìn)行了專項檢查，共檢查水閘7 428座，專項檢查發(fā)現(xiàn)問題30 377個（2019年3 533個，2020年22 164個，2021年4 680個），其中管理行為問題19 890個（其中嚴(yán)重問題占比38.1%，包含2020年、2021年管理行為特別嚴(yán)重問題）、工程實(shí)體問題10 487個（其中嚴(yán)重問題占比9.6%）。18.5%的水閘存在重大安全隱患，35.0%的水閘存在一般安全隱患。2020年、2021年水利部運(yùn)行管理司、水利部水閘安全管理中心對全國水閘運(yùn)行管理現(xiàn)狀進(jìn)行了函調(diào)，共收到3 751座水閘的有效調(diào)查表，基本涵蓋了全國各個區(qū)域，反映了當(dāng)前水閘運(yùn)行管理現(xiàn)狀。目前水閘管理體制機(jī)制、安全鑒定與除險加固、功能效益發(fā)揮等方面現(xiàn)狀具體如下［3］。

（1）管理體制機(jī)制。我國水閘絕大多數(shù)為國家和集體所有，其管理主體以縣、鄉(xiāng)級政府部門為主。水閘運(yùn)行管理人員普遍不足，專業(yè)化水平低。水閘運(yùn)行管理缺乏穩(wěn)定經(jīng)費(fèi)來源，上級財政補(bǔ)助少，有12個?。▍^(qū)）無省級財政補(bǔ)助，全國有16個?。▍^(qū)、市）未制定省級維修養(yǎng)護(hù)定額標(biāo)準(zhǔn)。

（2）安全鑒定及除險加固。水閘安全鑒定制度落實(shí)不到位，除險加固進(jìn)展緩慢，44.3%的大中型水閘未按規(guī)定開展安全鑒定，已開展安全鑒定的水閘中，安全鑒定結(jié)論為一類、二類閘的占比35.9%，三類、四類閘占比64.1%，安全風(fēng)險突出。2013年，國家發(fā)展和改革委員會與水利部聯(lián)合印發(fā)了《全國大中型病險水閘除險加固總體方案》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2013〕303號），計劃對2 622座大中型病險水閘（其中大型378座，中型2 244座）實(shí)施除險加固，但該項工作進(jìn)展緩慢，截至目前僅開工建設(shè)824座，完工614座，安排投資和完工項目不到規(guī)劃的30%。

（3）功能效益發(fā)揮。調(diào)查的水閘中有14.8%無法正常發(fā)揮效益，無法正常發(fā)揮效益的原因分別是實(shí)體缺陷（占比36.0%）、配套設(shè)施不完善或損毀（占比26.3%）、外部需求發(fā)生改變（占比11.7%）、工程常年無水或工程設(shè)計不合理等（占比26.0%）。

由此可知，我國大量水閘存在嚴(yán)重安全隱患或功能喪失，運(yùn)行風(fēng)險極大，但長期以來水閘工程缺乏相應(yīng)的退出機(jī)制，導(dǎo)致許多功能基本喪失且無其他利用價值、病險嚴(yán)重且除險加固技術(shù)上不可行或者經(jīng)濟(jì)上不合理的水閘仍然帶病運(yùn)行。為解決水閘報廢需求和制度缺失之間的矛盾，部分省份制定了水閘報廢管理辦法，但均因缺乏上層法規(guī)依據(jù)而無法頒布實(shí)施。為此，水利部運(yùn)行管理司編制了水利工程運(yùn)行管理“十四五”工作計劃，明確要求“十四五”期間制定水閘降等與報廢管理規(guī)定，推進(jìn)全國水閘降等與報廢工作。為做好援疆援藏工作，2021年11月，新疆維吾爾自治區(qū)水閘降等與報廢管理辦法制定技術(shù)幫扶被列入水利部黨組第四批“我為群眾辦實(shí)事”實(shí)踐活動。為此，在水利部運(yùn)行管理司的領(lǐng)導(dǎo)下，水利部水閘安全管理中心通過相關(guān)資料系統(tǒng)梳理分析、典型水閘工程現(xiàn)場調(diào)研、相關(guān)單位座談交流，對水閘報廢標(biāo)準(zhǔn)和處置程序進(jìn)行了研究，并提出了相應(yīng)對策和建議，目前《新疆維吾爾自治區(qū)水閘降等與報廢管理規(guī)定》已由新疆維吾爾自治區(qū)水利廳頒布實(shí)施。

2 水閘報廢條件及論證

2.1 水閘報廢原因及條件

部分水閘因結(jié)構(gòu)、滲流等病險情況嚴(yán)重而無法進(jìn)行除險加固或無除險加固必要，為保證安全有必要對其進(jìn)行報廢處理，采取包括停止水閘運(yùn)行、拆除水閘和恢復(fù)河道面貌及修復(fù)堤防等處置措施，以消除運(yùn)行風(fēng)險、確保河道行洪安全。經(jīng)調(diào)研和分析，符合下列條件之一的水閘，應(yīng)予以報廢處理［4－5］。

（1）水閘所在流域或區(qū)域綜合規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃或其他專項規(guī)劃調(diào)整，其功能喪失或者功能已被其他工程替代，不再具有利用價值。

（2）設(shè)計不合理造成水閘淤積嚴(yán)重，無法發(fā)揮原有功能，且無經(jīng)濟(jì)有效的措施進(jìn)行功能恢復(fù)，或無其他價值。

（3）工程因遭遇洪水、地震或戰(zhàn)爭等不可抗力而嚴(yán)重毀壞，不再具有恢復(fù)利用價值。

（4）工程結(jié)構(gòu)或工程滲流方面病險嚴(yán)重，無法或無必要進(jìn)行除險加固，實(shí)施降等后仍不能保證水閘安全。

（5）因其他原因而需要報廢處理。

2.2 水閘報廢技術(shù)論證

對滿足上述條件的水閘，由水閘管理單位或責(zé)任主體（統(tǒng)稱責(zé)任單位）根據(jù)水閘規(guī)模委托具有相應(yīng)資質(zhì)的單位開展工程報廢論證工作。水閘報廢技術(shù)論證應(yīng)通過現(xiàn)狀調(diào)查，廣泛收集水閘現(xiàn)狀情況下的結(jié)構(gòu)安全狀況、運(yùn)行管理情況、功能和效益發(fā)揮、經(jīng)濟(jì)社會及環(huán)境影響等一系列基礎(chǔ)資料。技術(shù)論證應(yīng)包含以下內(nèi)容及程序：現(xiàn)場走訪與調(diào)查、資料收集→水閘及影響區(qū)現(xiàn)狀分析、潛在風(fēng)險識別→水閘報廢的潛在影響預(yù)測與評估→提出措施建議→費(fèi)用與效益估算→綜合評價論證、明確報廢結(jié)論、提出處置對策與管理措施的建議→編制評估論證報告。水閘報廢顯著影響生態(tài)環(huán)境的，應(yīng)進(jìn)行環(huán)境影響專項評估；大型及重要的中型水閘的報廢論證還應(yīng)針對經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境影響以及善后措施等開展專題研究，提出善后措施產(chǎn)生的效果監(jiān)測及后評估相關(guān)要求；同時，應(yīng)考慮利害相關(guān)方的基本需求，并提出妥善的處理方案。小型水閘，根據(jù)其病險和報廢后影響程度，論證內(nèi)容可以適當(dāng)從簡［6］。結(jié)合水庫降等與報廢評估導(dǎo)則［4］，技術(shù)論證主要內(nèi)容如下。

（1）現(xiàn)狀調(diào)查與初步分析。水閘報廢論證工作第一步是進(jìn)行現(xiàn)狀調(diào)查和初步分析。根據(jù)工程實(shí)際組織經(jīng)驗豐富的專家開展調(diào)查工作，提出書面意見及建議?，F(xiàn)狀調(diào)查應(yīng)按照工程流域情況和報廢可能產(chǎn)生的影響，確定適合的調(diào)查范圍、調(diào)查對象、調(diào)查內(nèi)容及指標(biāo)、調(diào)查手段和方法等。調(diào)查范圍應(yīng)包括水閘的工程管理與保護(hù)范圍、影響范圍，調(diào)查對象主要包含水閘相關(guān)的各類建筑物、金屬結(jié)構(gòu)、啟閉設(shè)施及配套管理設(shè)施、管理單位機(jī)構(gòu)及人員配置、工程受益對象和影響對象。調(diào)查的內(nèi)容及指標(biāo)應(yīng)能準(zhǔn)確反映水閘基本特性及主要問題，應(yīng)包含工程基本情況、安全狀況、運(yùn)行管理、功能和效益發(fā)揮、經(jīng)濟(jì)和社會影響等方面。如有特別保護(hù)對象或敏感保護(hù)目標(biāo)，需開展專題調(diào)查。水閘報廢還應(yīng)補(bǔ)充調(diào)查水閘上下游淤積情況、水土流失情況、生態(tài)環(huán)境狀況等?，F(xiàn)狀調(diào)查的方法主要包括察看和走訪現(xiàn)場、人員座談及相關(guān)資料分析等，必要時可補(bǔ)充調(diào)查問卷、測試測驗等。初步分析應(yīng)主要分析報廢適用條件和可能造成的影響，同時明確下一步評估重點(diǎn)和要求。

（2）水閘報廢影響的預(yù)測及評估。通過對水閘工程報廢后所產(chǎn)生的各類影響的預(yù)測及評估，進(jìn)一步分析現(xiàn)狀水閘工程報廢的適用條件，為管理決策和采取合適的對策措施提供支撐。預(yù)測評估內(nèi)容主要包含水閘功能指標(biāo)變化、建筑物安全狀況、經(jīng)濟(jì)社會與環(huán)境影響等。預(yù)測評估應(yīng)盡量采用定量分析法，確實(shí)無法定量的可采取定性或定量與定性相結(jié)合的分析法。

（3）水閘報廢的對策措施及管理。對策措施與管理應(yīng)根據(jù)報廢產(chǎn)生的影響范圍、對象、程度、時段及保護(hù)目標(biāo)等，提出預(yù)防、減免、恢復(fù)、補(bǔ)償、管理、后期監(jiān)測等措施［7］。對策與管理措施應(yīng)進(jìn)行充分經(jīng)濟(jì)技術(shù)論證，以滿足安全及環(huán)保要求。對策措施應(yīng)包含工程與非工程措施以及報廢善后管理，同時制定應(yīng)對方案。措施內(nèi)容、目標(biāo)、設(shè)施規(guī)模及工藝、投資估算、實(shí)施計劃、保障措施、預(yù)期效果分析等應(yīng)在對策措施方案中進(jìn)行明確。

（4）費(fèi)用與效益估算。在預(yù)測評估、對策與管理措施的基礎(chǔ)上，估算水閘維持、降等或報廢不同方案的費(fèi)用與效益，并開展工程效益分析。

（5）綜合評估。在現(xiàn)場調(diào)查與初步分析基礎(chǔ)上，根據(jù)報廢影響預(yù)測與評估、報廢的對策措施與管理、費(fèi)用與效益估算結(jié)果開展綜合評估，提出評估結(jié)論，確定適合的水閘處置方案。綜合評估時應(yīng)考慮關(guān)鍵影響指標(biāo)。對確實(shí)有報廢需求，但影響因素情況復(fù)雜、涉及利害相關(guān)方較多的水閘，可采用綜合評估的方法進(jìn)行決策。

2.3 水閘報廢審批

水閘報廢按照重要程度和管理權(quán)限，實(shí)行分級審批。其中：跨地區(qū)（市、州、盟）邊界和省級水行政主管部門直屬單位管理的水閘報廢由省級水行政主管部門審批，跨縣（市、區(qū)、旗）邊界和地區(qū)（市、州、盟）直管的水閘報廢由地區(qū)（市、州、盟）水行政主管部門審批，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所屬或縣（市、區(qū)、旗）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）等管理的水閘報廢由縣級水行政主管部門審批。以上各級水行政主管部門統(tǒng)稱審批部門。

3 處置程序

3.1 水閘報廢的組織管理

各?。▍^(qū)、市）水利廳（局）負(fù)責(zé)本行政區(qū)水閘報廢工作的指導(dǎo)和監(jiān)督管理，地區(qū)（市、州、盟）、縣（市、區(qū)、旗）水行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)所管轄水閘報廢工作的監(jiān)督與管理。水閘的報廢工作由水閘責(zé)任單位負(fù)責(zé)組織實(shí)施，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所屬的水閘報廢工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民政府負(fù)責(zé)組織實(shí)施。流域機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)所管轄水閘報廢工作的組織實(shí)施。

3.2 水閘報廢的工程措施

擬報廢的水閘應(yīng)提出相應(yīng)的工程措施方案，根據(jù)水閘實(shí)際情況確定工程處置、泥沙治理、水土保持、設(shè)施保護(hù)等措施。報廢水閘宜進(jìn)行拆除或部分拆除，并恢復(fù)河道連通及行洪功能。無法拆除的，泄水設(shè)施的過流能力應(yīng)滿足相應(yīng)的防洪要求。保留建筑物如存在結(jié)構(gòu)安全等隱患的，應(yīng)進(jìn)行加固處理。建筑物加固處理和防護(hù)措施應(yīng)根據(jù)水閘報廢對上下游河道的影響分析結(jié)果來確定。

水閘拆除實(shí)施計劃應(yīng)說明拆除內(nèi)容、步驟及工期，工程和下游影響對象的保護(hù)措施等。需采取工程措施對報廢水閘進(jìn)行功能補(bǔ)償?shù)?，?yīng)提出工程替代措施和對應(yīng)的實(shí)施計劃。

3.3 水閘報廢的非工程措施

報廢水閘應(yīng)擬定下列非工程措施：①根據(jù)原水閘管理單位實(shí)際情況對管理人員進(jìn)行妥善安置；②不具備完全拆除條件、留有殘留結(jié)構(gòu)的，應(yīng)落實(shí)管理責(zé)任主體及措施；③對原水閘資產(chǎn)及有關(guān)債權(quán)、債務(wù)進(jìn)行妥善處置；④河流面貌已發(fā)生重大變化的，應(yīng)開展必要的巡視檢查，制定應(yīng)急措施，直到河流重新達(dá)到較為穩(wěn)定的平衡狀態(tài)；⑤工程技術(shù)檔案應(yīng)按照檔案管理相關(guān)規(guī)定移交；⑥批復(fù)意見確定的其他非工程措施。

3.4 水閘報廢的驗收工作

水閘報廢處理工作完成后，水閘責(zé)任單位提出水閘報廢驗收申請，申請材料主要包括以下內(nèi)容：①水閘報廢申請書；②水閘報廢論證報告；③利害相關(guān)方書面意見（如涉及第三方利益）；④報廢水閘的資產(chǎn)核定等其他有關(guān)材料。

受理水閘報廢申請后，審批部門或委托相關(guān)部門組織相關(guān)專家對報廢申請材料進(jìn)行評審，并提出相應(yīng)意見。報廢驗收完成后，水閘責(zé)任單位應(yīng)按照《水閘注冊登記管理辦法》（水運(yùn)管〔2019〕260號）的有關(guān)規(guī)定，辦理水閘工程注銷手續(xù)。

4 建 議

我國水閘工程面廣量大，基礎(chǔ)薄弱，運(yùn)行安全風(fēng)險日益突出，大量病險水閘設(shè)備設(shè)施老舊，功能喪失，已不具備除險加固的必要性，因此做好水閘報廢工作具有重要意義。

考慮到我國水閘運(yùn)行管理實(shí)際，建議從以下幾個方面做好水閘報廢工作。

（1）進(jìn)一步完善水閘管理法規(guī)制度和標(biāo)準(zhǔn)體系，加快制定《水閘降等與報廢規(guī)定》及后續(xù)配套技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為水閘報廢工作提供依據(jù)。

（2）地方水行政主管部門應(yīng)積極向地方政府匯報溝通，闡明水閘報廢工作的重要性，爭取財政經(jīng)費(fèi)支持。

（3）嚴(yán)格水閘報廢論證和審批程序，并妥善做好報廢善后工作，避免對國家財產(chǎn)造成嚴(yán)重?fù)p失。