美國工業(yè)化時代城市的煙霧污染與治理

孫群郎 孟肖瀟

(浙江師范大學 人文學院，浙江 金華 321004)

在19世紀興起的工業(yè)革命帶動下，美國經(jīng)濟得到迅速發(fā)展，從農(nóng)業(yè)國轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)強國，從鄉(xiāng)村國家轉(zhuǎn)變?yōu)楦叨瘸鞘谢膰?。但是，工業(yè)城市中過度擁擠的居民住宅、堆積如山的固體廢物、污濁不堪的河流水道、茫茫無邊的黑色煙霧表露出美國工業(yè)時代為經(jīng)濟成功所付出的環(huán)境代價。由人為因素所導致的空氣污染，主要是工廠燃燒煤炭以及大量使用高揮發(fā)性的煙煤產(chǎn)生的煙霧污染，給一些城市的居民造成了嚴重的危害。美國地方政府和私人組織圍繞工業(yè)煙霧的治理，從法律、能源和技術(shù)等多方面進行了初步探索。本文試就美國工業(yè)化時代煙霧污染情況及其治理措施進行梳理分析。

一、美國的工業(yè)化與城市化

工業(yè)化是城市化的前提，工業(yè)產(chǎn)業(yè)的聚集及其帶動下的人口和商業(yè)聚集使新城市產(chǎn)生，并促進已有城市的擴大。而城市化又為工業(yè)化提供了更便利的基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)部門、勞動力和消費市場，進而吸引更多的工業(yè)產(chǎn)業(yè)的聚集。工業(yè)化和城市化是一種互為因果、互相促進、共同發(fā)展的關(guān)系。

美國的第一次工業(yè)革命最早出現(xiàn)于18世紀90年代的新英格蘭，以1790年英國移民塞繆爾·史萊特仿造英國的阿克萊特式水力紡紗機，并在羅得島建立第一個水力紡紗廠為開端，標志著美國獨立發(fā)展民族工業(yè)時代的來臨。這一階段以紡織工業(yè)為主的輕工業(yè)首先得到迅速發(fā)展。例如，新英格蘭地區(qū)的棉紡織業(yè)建立了將各個生產(chǎn)環(huán)節(jié)集中于一個工廠內(nèi)的新生產(chǎn)體制。此外，這一時期的機器制造業(yè)與標準化生產(chǎn)緊密相連，1848年，這一生產(chǎn)方式在沃爾瑟姆的鐘表廠首次采用，1850-1851年，縫紉機制造廠也按標準化生產(chǎn)方式進行大規(guī)模生產(chǎn)，后推廣至其它輕重工業(yè)部門[1](P51)。到內(nèi)戰(zhàn)前夕，美國第一次工業(yè)革命基本完成，形成了美國的第一個經(jīng)濟核心區(qū)，即以新英格蘭為主的美國東北部輕工業(yè)區(qū)。

美國的第二次工業(yè)革命始于19世紀70年代，到20世紀20年代結(jié)束。第二次工業(yè)革命以電力工業(yè)和內(nèi)燃機為標志，以鋼鐵、機械、石油、化工等重工業(yè)為主，在美國形成了以中西部大湖區(qū)為核心的第二個經(jīng)濟核心區(qū)。1860年，美國工業(yè)產(chǎn)值在主要資本主義國家中居第4位，還不足英國工業(yè)總產(chǎn)值的1/2。到19世紀90年代，美國工業(yè)產(chǎn)值已躍居世界首位，占世界工業(yè)總產(chǎn)值的1/3，打破了英國工業(yè)的壟斷地位。在這30余年間，美國工業(yè)增長率始終保持在4%至5%之間，在當時資本主義強國中首屈一指[2](P83-84)。另一方面，從小規(guī)模的手工生產(chǎn)，到造成嚴重的空氣、水和噪音污染問題的大規(guī)模、機械化的工業(yè)生產(chǎn)，這場關(guān)于生產(chǎn)力的革命引發(fā)了公眾對于經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護之間關(guān)系的新思考。

貫穿于19世紀的美國工業(yè)革命和工業(yè)化不僅促進了美國經(jīng)濟的發(fā)展，使交通網(wǎng)絡(luò)得到完善、產(chǎn)業(yè)布局得到合理化的調(diào)整，而且還改變了早期美國城市數(shù)量及城市人口緩慢增長的局面，加快了城市化進程。

19世紀美國的城市化道路大體可分為以下三個階段：19世紀初至1840年為美國城市化發(fā)展的第一階段。這一時期伴隨著交通運輸業(yè)的變化，工業(yè)化進程速度漸趨加快，小型工廠出現(xiàn)。城市在數(shù)量上略有增長的同時，彼此聯(lián)系日益增強，城市布局從沿海向內(nèi)陸地區(qū)展開。獨立戰(zhàn)爭以前，美國城市人口占全國總?cè)丝诘谋壤€不到5%，在1840年以后達到10.8%[3](P27)。這一時期，美國依舊處于農(nóng)業(yè)時代，城市化水平低且發(fā)展速度不快。

1840年至內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)前是美國城市化發(fā)展的第二階段。這一時期，運河和汽船水上運輸系統(tǒng)與鐵路運輸系統(tǒng)的完善對區(qū)域經(jīng)濟和城市化發(fā)展產(chǎn)生了很大影響。1840年，已有運河3000英里，不僅連接大西洋沿岸地區(qū)，而且深入內(nèi)地。同期，鐵路鋪設(shè)速度也不斷加快，它不僅連接著大西洋沿岸的城市，而且呈放射狀自大西洋港口城市延伸至內(nèi)陸城市。交通運輸網(wǎng)的完善，使原本孤立的各大城市之間的經(jīng)濟聯(lián)系變得更為密切，不僅區(qū)域間的貿(mào)易得到了極大的發(fā)展，而且促使各地區(qū)的經(jīng)濟活動更加專業(yè)化。據(jù)1860年的統(tǒng)計，在15個人口最密集的城市區(qū)域中，制造業(yè)就業(yè)人口比重已達10%以上，這是由“商業(yè)城市化”向“工業(yè)城市化”過渡的顯著標志[4](P114-116)。而且，此時城市工廠對勞動力需求逐步增大，大量農(nóng)村人口遷往城市，城市人口的增長速度遠遠超過全國總?cè)丝诘脑鲩L。到1860年，美國城市人口占比達到19.8%，城市數(shù)達到392個，其中萬人以上的有93個，10萬人以上的城市已有16個[3](P29)。

內(nèi)戰(zhàn)后至1920年，美國的城市化伴隨著第二次工業(yè)革命的迅速發(fā)展，進入鼎盛時期，這突出反映在城市化的速度上。雖然這一時期農(nóng)村人口和城市人口的絕對數(shù)值都在增加，但后者的增長要快得多。美國一變而為城市人口占優(yōu)勢的國家。1860年，居住在2500人以上城鎮(zhèn)的居民在美國總?cè)丝谥姓急冗€不到20%，1900年增加到39.7%，1920年增加到51.2%，美國成為一個基本實現(xiàn)城市化的國家[3](P27)。城市的數(shù)量也顯著增長，1880年超過2500人的城市數(shù)達939個，超過10萬人的城市增加到20個，紐約人口突破100萬大關(guān)；1920年城市數(shù)達2722個，超過10萬人的城市增加到68個，百萬人口以上的城市已經(jīng)有3個[3](P29)。此外，城市化鼎盛時期的另一個突出現(xiàn)象是，以大機器工業(yè)為基礎(chǔ)的近代工業(yè)城市漸居主導地位。

隨著工業(yè)化在全國的展開，一批工商業(yè)城市崛起，城市人口迅速增加。許多城市在短短幾十年間就發(fā)展為幾十萬甚至上百萬人口的城市，被稱為“速成式城市”[5](P94)。由于人口和工業(yè)部門無限制地集中，再加上這些城市沒有及時建立起衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施，所以引發(fā)了一系列的環(huán)境問題。劉易斯·芒福德曾談及在工業(yè)化與城市化的雙重作用下，人類生存環(huán)境所遭受的破壞性影響：“在1820-1900年之間，大城市里的破壞和混亂情況簡直與戰(zhàn)場上一樣，這種破壞和混亂的程度正與該城市擁有的工業(yè)設(shè)備和勞動大軍數(shù)量成正比。”[6](P331)煙霧污染、廢水污染、噪音污染成為19世紀侵擾美國最主要的工業(yè)污染源。

二、美國城市工業(yè)煙霧的產(chǎn)生及影響

19世紀中后期煙煤與焦炭在工業(yè)以及鐵路運營中的普遍使用，對美國城市環(huán)境造成了破壞性的影響：能見度大幅下降；建筑外墻遭到玷污，使之產(chǎn)生額外的修理費用；弄臟了居民的衣服，更嚴重的是危害了他們的生理與心理健康。

煤炭是19世紀美國制造業(yè)的主要能源，除了直接作為工業(yè)燃料燃燒釋放出硫氧化物、氮氧化物、一氧化碳等有毒氣體，導致酸雨、溫室效應(yīng)，通過焦煉成其他燃料的方式更為危害環(huán)境。1850-1920年，美國生產(chǎn)的大部分焦炭都是由所謂的蜂窩式焦爐所產(chǎn)出的。蜂窩焦爐無節(jié)制的排放對附近環(huán)境造成了嚴重的破壞。煤炭蒸餾過程中釋放出的各種碳氫化合物、煙霧和灰燼，使焦爐所在地附近的樹木、農(nóng)作物大量死亡或致發(fā)育不良，并經(jīng)常在周圍的田野上留下一層煤粉。賓夕法尼亞州的一位植物學家在1900年寫道：“焦爐周圍環(huán)境中最顯著的特征是一切灌木或樹木之類的東西，無論是個體的還是集體的，都普遍呈現(xiàn)出狼狽不堪的模樣……那些擁有大量焦爐的鄉(xiāng)間地區(qū)幾乎無一例外地成為空氣污濁不堪的地區(qū)，懸浮在空中的烏煙瘴氣司空見慣?！盵7](P224)

城市中另一種煙霧制造者是鐵路機車，雖然它的排放水平相對較低，但由于其運動性而影響的城市范圍更大。據(jù)煙霧監(jiān)測部門估計，作為美國最大的鐵路樞紐城市芝加哥，1911年盡管該市鐵路使用的煤炭不到其煤炭總消費量的20%，但產(chǎn)生的煙霧卻“足以達到軟煤煙霧的一半”。1915年，芝加哥商業(yè)協(xié)會的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，鐵路產(chǎn)生了該市22%的可見煙霧和大氣中7.4%的固體粉塵，其燃燒的煤炭只占該市總?cè)剂系?1.9%。另外，火車污染的嚴重性還在于其排放的煙霧更加接近地面，因而更容易被人體吸收。因此，1908年該市的一份報紙的社論寫道：“鐵軌遍布這個城市……火車頭的煙霧噴向成千上萬的居民住宅和公共公園?！盵8](P679-680)該報將鐵路描繪為邪惡的入侵者，蒸汽火車在芝加哥人眼中成為煙霧的代名詞。

在當時，擁有六大冶煉廠的蒙大拿州比尤特市整日都籠罩在濃密的煙霧之下，以至于工人下班都無法看清回家的路。這種情況甚至持續(xù)到了20世紀40年代。由于煙霧污染所造成的昏暗環(huán)境，使得該市的街燈不得不在白天也發(fā)出微弱的光暈，以照亮市民回家的路途。

科學分析發(fā)現(xiàn)，暴露于空氣中含有大量PM2.5的煙霧會對人類健康構(gòu)成直接危害，比如導致心臟病和呼吸系統(tǒng)疾病，從而提高死亡率[9]。J.B.斯托納博士撰文稱，統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，“煙霧彌漫的城市比清潔的城市有更多的人患鼻腔、喉嚨和支氣管疾病……還有更多的人死于肺炎、白喉和傷寒，原因是……濃煙造成的缺乏陽光……從而導致生命力的下降”。在辛辛那提，1886年的三大主要死因是肺結(jié)核、肺炎和支氣管炎，所有死亡病例中有31%與肺病有關(guān)[10](P19)。在工業(yè)區(qū)，嬰兒的死亡率是農(nóng)業(yè)區(qū)的六倍；濃煙區(qū)的死亡率高于其他工業(yè)中心；煤礦工人的死亡率比其他男性人口的死亡率高出130%[11](P815)。

黑色煙霧還對城市景觀產(chǎn)生極為負面的影響。《匹茲堡新聞》報道了煙霧對住房、樹木和其他方面的破壞性影響：“在老大街上，有一家工廠的煙囪從早到晚不斷地排出滾滾濃煙，浸染了不久之前才懸掛起的美國國旗，使之成了一面黑旗。”[12](P87)環(huán)境歷史學家威廉·克羅農(nóng)在其著作《自然的大都市：芝加哥和大西部》中描繪了蒸汽時代芝加哥這座城市的特殊景象：“芝加哥的煙霧有一種獨特而咄咄逼人的個性……這是由白色和非白色蒸汽的巨大煙柱構(gòu)成的城市森林……這個地方在我的記憶中是一片灰色的風景……烏云密布的天空籠罩著黑暗的建筑?！薄安还芩鼈儗嶋H上是怎么樣的，在我最久遠的記憶中，它們的顏色總是灰色的。”[13](P5-19)

受煙霧腐蝕的建筑物的經(jīng)濟價值也會大幅下降。巴爾的摩反煙霧聯(lián)盟的創(chuàng)立者大衛(wèi)·斯圖爾特曾針對賓夕法尼亞鐵路抱怨說，由于鐵路上的煙塵和噪音，在他自己居住的中產(chǎn)階級社區(qū)皮博迪海茨“租房者不愿意支付一年420美元的租金居住在這里……隨后房主不得不以一年300美元的價格進行出租，最后又以超過1萬美元的損失賣掉了此處房產(chǎn)”[14](P348-349)。

除了房產(chǎn)價值的下降，城市居民還需要支付額外的費用來彌補建筑和物資等損失。1892年煙霧給芝加哥干貨商J.V.法威爾造成了重大損失，他估計他每年要花費1.7萬美元來更換被煙霧損壞的貨物。1892年，芝加哥防止煙霧協(xié)會成立時，尚無關(guān)于煙霧對社會經(jīng)濟造成損失的明確數(shù)字。之后，在反煙運動的推動下，一些高校和政府部門開始進行了研究。1911年，該市的煙霧檢查員估計，芝加哥煙霧擾民的年度成本至少為1760萬美元，甚至可能是高達這一數(shù)字的兩到三倍；同年，美國地質(zhì)調(diào)查局估計，將美國的大中型城市作為一個整體來看，每年因煙霧造成的損失超過5億美元，根據(jù)該項調(diào)查的總工程師赫伯特·威爾遜的說法，這相當于“(美國人)為他們的不動產(chǎn)和個人財產(chǎn)支付的稅款總額，以及……所有位于此類大中型美國城市中的公司債務(wù)總額的1/3”[15](P351-397)。

三、美國城市煙霧污染的治理

煙霧污染是美國工業(yè)化、城市化過程中因大規(guī)模消費高揮發(fā)性煙煤而產(chǎn)生的污染問題。在19世紀的現(xiàn)代化進程中，美國社會不僅受到煙霧問題的困擾，而且也面臨著其他同樣令人煩惱的環(huán)境問題，比如供水、垃圾處理、水體污染等。與其他環(huán)境問題相比，空氣污染在19世紀的美國受到了更多的關(guān)注，有關(guān)機構(gòu)和民間組織也從更多的角度采取措施來加以解決，例如，不同類型的私人組織發(fā)起的反煙運動、工業(yè)城市議會出臺有關(guān)防止和控制空氣污染的法律、從源頭上以更清潔的天然氣能源取代煙煤，以及促進鐵路電氣化而減少排煙量等。但總的來看，許多地方治理煙霧措施所取得的實質(zhì)性成果卻不盡如人意。

(一)私人組織的反煙運動

美國城市控制大氣污染物排放的努力在19世紀后期取得了一些成果，主要表現(xiàn)為將眾多的污染源從人口稠密的地區(qū)中驅(qū)逐出來，從而保護一些住宅區(qū)免受工業(yè)污染的侵擾。然而，這些零零碎碎的努力無法實現(xiàn)整個城市范圍內(nèi)的改善。因為早期的反煙措施只針對個別的、違規(guī)的大煙囪，而不具有普遍性。當時，有些城市也曾試圖通過立法的方式來普遍禁止煙霧的排放。例如，1869年，匹茲堡曾頒布了一項法令，禁止在火車機車上使用煤炭。兩年后，辛辛那提市議會也通過了一項反煙法令，但并未得到實施。

19世紀90年代后，反煙行動的形式開始發(fā)生了變化，私人組織開始調(diào)查煙霧對公眾的危害，并專門針對煙霧排放問題進行立法游說活動。各種利益集團都參加了反煙霧污染的斗爭中，包括健康俱樂部、婦女團體和商會等。美國年輕的工業(yè)城市——匹茲堡、圣路易斯和克利夫蘭在1892年陸續(xù)開始了有組織的反煙運動。在這些城市中，改革者改變了以往針對某些單個污染煙囪的攻擊，而專門建立了調(diào)查煙霧問題的實體機構(gòu)，并將煙霧視為整個城市的問題，尋求整個城市的解決方案。

反煙運動的發(fā)展經(jīng)歷三個階段。早期階段始于1890年，反映了中產(chǎn)階級希望通過發(fā)展美好的環(huán)境來創(chuàng)造嶄新文明的愿望，反煙改革者領(lǐng)導了一場凈化城市空氣的運動。第二階段始于1910年，反映了中產(chǎn)階級對科學、技術(shù)、專業(yè)知識和經(jīng)濟進步日益增長的信心。改革者發(fā)起了一場自然資源保護運動，通過減少與煙霧有關(guān)的能源浪費來提高經(jīng)濟效率。最后階段在20世紀30年代末，出現(xiàn)了一種新的策略，即致力于凈化燃料來減少污染。

各地反煙運動伊始，就得到了婦女俱樂部等婦女組織的支持。許多婦女兒童長期暴露在煙霧污染的危害之下，這成為她們參與反煙運動并發(fā)泄憂憤的出口。但是，由于只有那些有閑婦女才能投身于改革事業(yè)，所以中上層階級的婦女主導了俱樂部的反煙運動。地方性反煙運動的女性領(lǐng)袖包括芝加哥的約翰·B謝伍德夫人、辛辛那提的查爾斯·P塔夫脫夫人、匹茲堡的凱特·麥克奈特小姐和圣路易斯的恩斯特·R.克羅格夫人等。她們是反煙運動中的激進分子，追求立竿見影的減煙效果。

在圣路易斯市，一個名為“星期三俱樂部”的中產(chǎn)階級婦女組織推動創(chuàng)建了該市的公民煙霧減排協(xié)會(CSAA)，并為制定新的禁煙條例而不斷進行游說。該組織曾通過一項決議，表明了其大力支持煙霧減排的原因：“我們覺得城市的現(xiàn)狀，即籠罩在持續(xù)的煙霧之中，危及家庭的健康(特別是對虛弱的肺部和易損的喉嚨)，損害學校中孩子的視力，并將在家庭管理方面無限地增加我們的勞動和費用。這是一種令人討厭的東西，不能再忍受了?！盵10](P36)在列舉了煙霧對城市居民所產(chǎn)生的惡劣影響之后，該婦女組織還與公民煙霧減排協(xié)會(CSAA)展開了密切的合作，其成果就是1893年圣路易斯市通過了一項新的控煙法令，規(guī)定禁止向大氣中排放濃密的黑煙，并設(shè)立了一個三人委員會來執(zhí)行法令的內(nèi)容[16](P24)。該法令的出臺使圣路易斯市的空氣質(zhì)量得到一定程度的改善。以星期三俱樂部為代表的反煙婦女組織不僅參與了煙霧減排的改革實踐，還明確指出煙霧在健康、清潔、美學與道德等多個方面的影響，為城市煙霧治理的后續(xù)工作奠定了理論基礎(chǔ)。

在反煙運動中，專業(yè)技術(shù)人員發(fā)揮了更為重要和巨大的作用。專業(yè)技術(shù)人員認為，煙霧的肆虐是現(xiàn)代工業(yè)化的一個副產(chǎn)品，是一個能源使用效率低下的問題，因此他們認為自己的使命就是減少這種浪費。在19世紀80年代，圣路易斯的工程師俱樂部就已經(jīng)開始著手解決煙霧問題，發(fā)表了一些關(guān)于煙霧問題及其解決方法的論文，認為“禁止燃燒煙煤”這一解決方案是不切實際的，因為這對圣路易斯市的工業(yè)部門來說成本過高，而且可能破壞城市的發(fā)展和繁榮。于是，他們提出兩種解決方案：其一是教育鍋爐操作員掌握正確的燃燒方法，使煙煤達到充分燃燒從而減少排煙量；其二是發(fā)明一種可以消除煤煙的裝置。一些專業(yè)技術(shù)人員除了不斷進行技術(shù)創(chuàng)新，還幫助起草反對煙霧污染的法案[11](P815)。

除了婦女俱樂部和專業(yè)技術(shù)人員，其他一些民間團體也開始關(guān)注煙霧的問題。一些公民聯(lián)盟和商會分別成立了專門處理煙霧問題的委員會。比如，芝加哥于1881年4月成立了一個公民協(xié)會，該協(xié)會組織了一場公眾抗議運動，促使該市頒布了第一個煙霧條例。該條例禁止該市的船只、機車和非住宅固定煙囪向天空排放濃煙。該市的商會于1892年1月成立了煙霧預(yù)防協(xié)會，該協(xié)會的成立，代表了商業(yè)人士參與煙霧控制進入一個新階段，比此前的公民協(xié)會發(fā)揮了更為積極的作用。煙霧預(yù)防協(xié)會的理事提出盡可能徹底和迅速地阻止中央商務(wù)區(qū)的所有建筑物排放深色濃煙。用哥倫比亞博覽會總干事的話說，他們打算“在世界博覽會開幕(1893年)之前擺脫煙霧的困擾”[15](P351-397)。該協(xié)會為此雇用了5名工程師來幫助他們實現(xiàn)這一宏偉目標。

匹茲堡商會是19世紀后期美國商業(yè)協(xié)會中提倡減煙減排的典型代表。1898年，依靠燃煤致富的匹茲堡商業(yè)大亨安德魯·卡內(nèi)基曾在該商會發(fā)表演講，認為應(yīng)該解決煙霧排放問題，他質(zhì)問道：“難道我們中間沒有像威斯汀豪斯或布拉謝這樣能夠創(chuàng)造奇跡，把我們從這個麻煩中拯救出來的人嗎？如果我是匹茲堡的城市領(lǐng)袖……我定會召集匹茲堡有能力的知名人士組成一個委員會，并要求該委員會聘請環(huán)境專家來控制煙霧問題。”在卡內(nèi)基號召下，喬治·威斯汀豪斯和亨利·克萊·弗里克等主張在首都華盛頓附近的賓夕法尼亞州境內(nèi)建造一個大型發(fā)電廠，以減少匹茲堡、惠靈和附近其他社區(qū)的煙霧排放量。于是，匹茲堡商會采取了影響深遠的立法行動，雖然他們所起草的控煙法案在州議會屢遭挫敗，但該商會的理事們?nèi)匀焕^續(xù)為消減該市的煙霧不懈努力，許多商業(yè)領(lǐng)袖加入到節(jié)能減排的陣營中[17](P187-202)。

其他參與反對煙霧公害的民間團體包括阿勒格尼縣的公民俱樂部、克利夫蘭商會、圣路易斯的公民聯(lián)盟和公民反煙協(xié)會、辛辛那提的樂觀主義者俱樂部、漢密爾頓縣的反煙聯(lián)盟、芝加哥市民俱樂部、芝加哥商業(yè)協(xié)會等。其中，芝加哥商業(yè)協(xié)會發(fā)表了一篇題為《減少煙霧和鐵路站點電氣化》的綜合性報告[12](P90)。

總體來看，不少私人組織在城市反煙運動中均發(fā)揮了積極作用，其中最激進且最不易妥協(xié)的是婦女團體，她們始終以消費者意識來處理煙霧問題。從對運動產(chǎn)生的效果來看，其他代表生產(chǎn)者的民間協(xié)會，例如商會，雖然依靠他們的影響力使得各個市議會同意制定減煙條例，但是，由于他們要兼顧促進經(jīng)濟貿(mào)易和居民健康，所以，一般來說，在他們支持下通過的反煙立法往往是溫和的，甚至是無效的。

(二)城市控煙政策與立法

在19世紀，經(jīng)濟力量主導了政府政策的特點和功能，“市場人”對政府政策和法律制度是否有利于經(jīng)濟發(fā)展提出了強烈的要求。政府在總體上支持促進經(jīng)濟發(fā)展的政策，保護美國商業(yè)界利潤最大化。正是出于對私有經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Φ目紤]，美國各級政府在制定控制空氣污染政策和立法方面的積極性并不高。

在19世紀前期和中期，由于人們普遍認為空氣污染只是地方問題，而非地區(qū)或國家問題，所以州立法機構(gòu)在對待煙霧問題上始終持消極態(tài)度，認為各地的問題最好由地方法律來處理，如果州立法機構(gòu)有必要參與其中，也只是由州議會通過授權(quán)法授予地方政府處理煙霧問題的權(quán)力而已。所以，19世紀美國的煙霧治理的主體是城市，而非聯(lián)邦政府和各州。

首先采取行動的立法機構(gòu)是大型工業(yè)城市的公共委員會。19世紀末由這些公共委員會頒布的空氣污染法通常分為三類。第一類最常見的法令是簡單地宣布：(1)城市內(nèi)任何煙囪或煙筒排放濃煙都是一種公害；(2)違法者應(yīng)被處以不超過100美元的罰款。第二類法令不僅宣布排放濃煙是非法的，而且對排放者規(guī)定了相應(yīng)的義務(wù)，即要求他們不僅要清除工廠內(nèi)所有的灰燼和煤渣，而且還要建造能夠減少煙霧排放的清潔熔爐。第三類法令則主要是針對城市煙霧的源頭軟質(zhì)高硫的煙煤，相關(guān)條例明確禁止進口、銷售、購買或使用任何含灰量超過12%或含硫量超過2%的煤炭。這三類法令具有共同缺陷，首先是它們都沒有將實現(xiàn)一個固定水平的城市空氣質(zhì)量作為目標。實現(xiàn)某種最低限度的空氣純凈度是各州和聯(lián)邦政府在20世紀20年代以后才確定的控煙標準。其次，這些法令均缺乏執(zhí)行機制的相關(guān)規(guī)定。盡管它們都宣布濃煙排放是一種公害，但沒有授權(quán)任何公職人員去巡視或消除這些公害。再次，它們幾乎都直接將簡單的“濃煙”禁令歸入煙霧控制的法令當中，而沒有在此前派遣立法者和行政人員進行調(diào)查，是否只有濃煙才會影響周圍空氣，更沒有準確的定義可接受和不可接受的煙霧密度閾值，其部分原因是這些公共委員會只是為了迎合州法院的判決觀點，即認為“濃煙”才構(gòu)成公害。不過這些寬松的法律更能得到地方政府的支持，因為地方政府不希望禁煙令阻礙地方經(jīng)濟的發(fā)展，從而影響他們的政績[18](P423-451)。

除工業(yè)城市的公共委員會之外，市議會對控制城市煙霧也做出了一定的立法努力。1893年，密蘇里州的圣路易斯市成為美國最早通過有效禁煙立法的城市之一。該市的市議會通過了兩項立法，其中一項禁止向大氣中排放“濃煙”，另一項設(shè)立了一個三人專家委員會來研究煙霧問題，其任命的檢查員有權(quán)進入使用違規(guī)煙囪的工廠之中進行檢測和監(jiān)管，提出改進意見，并收集信息以起訴那些不采納減煙措施的違法者。該市最活躍的反煙委員會成員兼工程師威廉·布萊恩估計，在該法律的影響下，在短短的4年內(nèi)就能將本市的煙霧量減少75%。雖然通過執(zhí)行上述兩項立法，圣路易斯市的反煙行動取得了一些實質(zhì)性的進展，但在1897年圣路易斯市訴黑特伯格包裝和供應(yīng)公司一案中，密蘇里州高等法院宣布該法令無效，該法院認為，雖然該市完全有權(quán)通過立法，在煙霧對公眾財產(chǎn)或健康造成困擾與危害時予以管制，但它超越了該市根據(jù)其憲章宣布和治理公害的權(quán)力[19](P29)。該州高等法院法官詹姆斯·甘特在本案的判決意見中寫道，普通法視域下的煙霧本身并非是一種公害，國家并沒有通過任何立法宣布其為公害，普通法只把造成損害的煙霧視為公害[10](P79)。因此，圣路易斯市無法依據(jù)1893年法令來判定所有的濃煙都為公害，也不能對其一概加以禁止，它只能阻止那些對人體或財產(chǎn)造成實質(zhì)性損害的排放活動，而且受害方必須能夠提供損害證據(jù)。由于1893年的立法被宣布違憲，圣路易斯市在隨后幾年內(nèi)沒有再制定反煙立法，也沒有設(shè)立煙霧檢查部門。直到1899年春，該市通過了一項新的立法，其中包括一項禁止對任何城市居民或財產(chǎn)造成損害、傷害或煩擾的煙霧排放的條款[20](P84-92)。然而，受前述判令影響，新立法要求反煙案件中的原告必須提供足夠的受害證據(jù)，這在現(xiàn)實情況下存在很大的舉證困難。因為，在一個煙囪林立的城市，受害人很難準確指出并證明是哪個煙囪產(chǎn)生的煙霧對其健康或財產(chǎn)造成了損害。

(三)新能源天然氣的利用

19世紀后期，美國部分城市也開始試圖通過改用燃料的方法來解決煙霧問題，天然氣在這一時期登上環(huán)境治理史的舞臺。賓夕法尼亞州的匹茲堡就是一個典型的例子。19世紀50至70年代，匹茲堡地區(qū)的煤炭生產(chǎn)和使用已經(jīng)十分普遍。大小工廠、蒸汽火車和焦炭爐日夜不停地噴吐著黑煙，這成為該市作為美國主要工業(yè)中心之一的突出形象標志并賦予了該市“煙城”這一稱號。根據(jù)美國氣象局匹茲堡辦事處對該市每年煙霧天數(shù)觀測數(shù)據(jù)，從19世紀70到90年代，匹茲堡市每年的煙霧總天數(shù)呈現(xiàn)波動下降趨勢，這主要是由于天然氣在城市中的大量使用[21](P1035-1041)。

1874年，匹茲堡地區(qū)第一口大型天然氣井在默里斯維爾鉆出。幾年后，出于經(jīng)濟原因，天然氣已經(jīng)開始在一些工業(yè)部門和私人住宅中取代煤炭這一燃料。1884-1892年間，每年被天然氣取代的煤炭數(shù)量從600萬噸到2000萬噸不等。1886年，該市已經(jīng)擁有16家天然氣公司[22]，其直接影響是煙霧彌漫的天數(shù)大幅減少。19世紀90年代，隨著當?shù)靥烊粴饽茉吹暮谋M，煤炭又重新回到大眾視野，黑色煙霧卷土重來，而且比以往更濃更黑。但是，不可否認的是，天然氣在這一時期的短暫引入緩和了工業(yè)生產(chǎn)對城市環(huán)境的影響，引入了環(huán)境衛(wèi)生和婦女健康保護的新概念，喚醒了城市公民對環(huán)境問題的關(guān)注與重視。更重要的是，天然氣打破了工業(yè)繁榮和煙霧彌漫的天空之間的必然聯(lián)系。當?shù)貙μ烊粴獾陌l(fā)現(xiàn)與利用使人們認識到，煙煤并不是該地區(qū)的唯一能源，工業(yè)也不是煙霧的代名詞。

(四)鐵路電氣化的嘗試

如前文所述，工廠所排放的煙霧量已通過在固定鍋爐中安裝磚拱或機械加煤機，或是通過用無煙煤與半煙煤代替煙煤等方式得到了一定程度的減少。但是，在蒸汽火車中，受到空間、經(jīng)濟、安全等多方面影響，上述這些在工廠中已經(jīng)有了普遍利用的減煙方法均表現(xiàn)不佳?？紤]到鐵路交通對于美國城市發(fā)展具有重大的經(jīng)濟意義以及機車煙霧所造成的明顯危害，關(guān)于鐵路電氣化的討論與實踐從19世紀90年代一直持續(xù)至20世紀中葉。

19世紀80年代起，美國正式開始了鐵路電氣化的初步嘗試。1881年，美國有了第一條試驗性的電氣化鐵路。1892年，伊利諾伊中央鐵路啟動了自己的電氣化鐵路研究。1895年，巴爾的摩和俄亥俄鐵路公司也首次使用電氣化機車來彌補鐵路主線上蒸汽火車不足的情況。發(fā)展電氣化鐵路一方面是為了提升鐵路運輸能力，另一方面是為了減少因煙霧問題而引發(fā)的交通事故。1902年1月19日，一輛從懷特普萊恩斯開往紐約中央車站的特快列車撞上了另一輛停在派克大街(時稱第四大街)隧道軌道上的列車，有15人喪生。列車司機在法庭辯護中將事故原因歸結(jié)于隧道里的過量濃煙，導致無法看清前方路況。事故發(fā)生后的一天，紐約市長賽斯·洛宣布了自己的結(jié)論：這場災(zāi)難的明顯教訓就是要用電力代替蒸汽作為隧道的動力[23]。

但實現(xiàn)鐵路電氣化這一目標在19世紀末不順利。有“美國動脈”之稱的芝加哥市自19世紀以來就飽受因蒸汽機車長期運行而產(chǎn)生大量煙霧的滋擾，但這座城市的電氣化過程卻異常艱難。賓夕法尼亞州鐵路公司的西線動力總監(jiān)大衛(wèi)·克勞福德向交通委員會說明了該鐵路公司反對芝加哥鐵路電氣化的原因?？藙诟５路Q，芝加哥鐵路電氣化的工程成本約為700萬美元，并需要花費四到五年的時間來完成這項工作。他認為電氣化對于以貨運為主要經(jīng)營項目的芝加哥鐵路來說并不能產(chǎn)生多大的經(jīng)濟效益。不僅如此，電氣化工程施工期間，因需架設(shè)架空接觸線網(wǎng)，橋隧擴大凈空，占用線路時間太多，不免影響運輸，甚至在運量十分繁忙的線路上，根本無法施工。在正常運行的時期，也不免有架空接觸線網(wǎng)的維修工作，需要封閉線路一段時間。而且電氣化鐵路興建事務(wù)涉及面極廣，包括制造廠家、電力企業(yè)部門、通信部門、鐵路部門等，在協(xié)調(diào)合作中關(guān)系復(fù)雜，問題不少，存在一定的復(fù)雜性[24](P17)。1909年，負責監(jiān)督賓夕法尼亞鐵路公司在紐約和費城轉(zhuǎn)向電力牽引系統(tǒng)的動力總監(jiān)阿爾弗雷德·吉布斯也在一篇有關(guān)煙霧污染的文章中指出，所有電氣化的成本都是“巨大的”，并確信“為鐵路電氣化而投入巨額資金的時代尚未到來”。1911年3月，電氣化問題從交通委員會轉(zhuǎn)移到芝加哥市議會。除了鐵路官員外，鐵路員工也同樣做出了擔憂的反應(yīng)。蒸汽工程師和消防員可能會因為電氣化而失去工作，而制動員、開關(guān)員和其他車場工人則擔心電氣化會帶來危險的電線的架設(shè)。工程師、售票員、消防員、列車員和工頭等，每個人都與勞工組織有聯(lián)系，他們聯(lián)合起來成立了一個非正式委員會來反對實現(xiàn)鐵路電氣化，主張保護“工作、生命和肢體”[8](P677-704)。

此外，由于芝加哥商業(yè)協(xié)會也同樣強調(diào)電氣化的成本及其對減少空氣污染的好處的不確定性，同時認為蒸汽機車排煙量僅占該地區(qū)煙霧總量的大約1/5，于是該協(xié)會建議不要“為了消除鐵路在空氣污染中的負面作用而立即或普遍實現(xiàn)電氣化”。1915年，該協(xié)會發(fā)布了一份長達1200多頁的鐵路電氣化報告，其研究結(jié)論是，雖然電氣化在技術(shù)上是可行的，但在經(jīng)濟上是不可行的。該報告估計，所有芝加哥鐵路電氣化的總成本將接近2.75億美元，鐵路公司每年因利息、折舊和更換設(shè)施而增加的凈成本為1460萬美元[25]。該研究主要關(guān)注和強調(diào)鐵路電氣化的成本問題，淡化了煙霧污染對芝加哥城市及市民的影響和負擔，終結(jié)了政府授權(quán)芝加哥地區(qū)實現(xiàn)鐵路電氣化的可能性。

總之，鐵路電氣化在19世紀末至20世紀20年代之前都不是美國控制火車煙霧排放量的主要手段，部分鐵路公司始終試圖通過增加傳統(tǒng)的努力如技術(shù)改造、行為控制和使用更清潔的能源來抵制部分人士對實現(xiàn)鐵路電氣化的要求。其原因正是出于對“經(jīng)濟利益高于一切”的這一判斷，鐵路部門的管理人員認為，規(guī)避電氣化鐵路所可能帶來的財務(wù)風險比實現(xiàn)清潔的環(huán)境目標更重要。

四、結(jié)語

19世紀20世紀初的工業(yè)化和城市化不僅為美國創(chuàng)造了經(jīng)濟奇跡，也給美國城市環(huán)境帶來了嚴重的環(huán)境污染，特別是工業(yè)生產(chǎn)所燃燒的煤炭所產(chǎn)生的煙霧污染，對美國的居民健康和財產(chǎn)造成了極大的危害。美國地方政府和私人組織圍繞工業(yè)煙霧治理在法律、能源和技術(shù)等多方面進行了初步探索。但是，由于19世紀末20世紀初煙霧治理的對象主要還是集中于單個的、違規(guī)的大煙囪，而非普遍的、一般性的煙霧，而且環(huán)境治理觀念中始終囿于“經(jīng)濟利益高于一切”，導致私人組織、地方立法、技術(shù)創(chuàng)新這三方面的治理成效大打折扣。盡管美國以地方政府為主的煙霧治理本身存在各種漏洞，但這些努力為20世紀后期美國以聯(lián)邦政府為主導的空氣污染治理提供了寶貴的借鑒，它是美國開始認識和重視城市空氣污染問題的起點，也是相關(guān)法律法規(guī)、管理制度不斷形成和合理化探索的開端，沒有19世紀那些不成熟的治理舉措，便不會有后來聯(lián)邦政府全面的針對全國大氣污染問題的政策的出臺。