提升鐵路工程質(zhì)量內(nèi)部監(jiān)督成效的探究

靳小強

（中國國家鐵路集團有限公司工程質(zhì)量監(jiān)督管理局，北京 100844）

0 引言

2013 年原鐵道部政企分開后，由國家鐵路局承擔鐵路工程質(zhì)量行政監(jiān)督（以下簡稱“行政監(jiān)督”）職責，總公司負責管理建設(shè)項目，不再具有行政監(jiān)管職能［1］。國家鐵路局及 7 個地區(qū)監(jiān)管局依照國家法律法規(guī)、條例和鐵路行業(yè)規(guī)章，對全國鐵路建設(shè)工程開展強制性行政監(jiān)管。目前對原鐵道部期間及國家鐵路局開展的行政監(jiān)督研究較多，如李體存的《鐵路建設(shè)項目質(zhì)量監(jiān)督管理研究》［2］提出了完善鐵路工程質(zhì)量行政監(jiān)督的總體思路，李婉斌的《鐵路工程質(zhì)量政府監(jiān)管研究》［3］，對國家鐵路局開展的鐵路行政監(jiān)督進行了系統(tǒng)性論述，但對目前國鐵集團開展的企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督工作（以下簡稱“內(nèi)部監(jiān)督”）這一獨特管理方式及監(jiān)管力量分析和研究的較少。本文以“十三五”期間鐵路工程內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)開展的監(jiān)督檢查這一主要工作內(nèi)容為切入點，概述內(nèi)部監(jiān)督的由來和依據(jù)，總結(jié)監(jiān)督檢查好的方式方法，剖析目前仍存在的主要體制及理念上的問題，對提升內(nèi)部監(jiān)管成效，促進鐵路建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展進行探究和思考。

1 鐵路工程質(zhì)量安全內(nèi)部監(jiān)督現(xiàn)狀

1.1 鐵路工程內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)和職責

2014 年，原中國鐵路總公司印發(fā)《中國鐵路總公司關(guān)于調(diào)整鐵路工程質(zhì)量安全監(jiān)督管理機構(gòu)有關(guān)事項的通知》［4］，保留了原鐵道部工程質(zhì)量監(jiān)督力量，明確了總公司監(jiān)督機構(gòu)開展國家鐵路建設(shè)項目質(zhì)量安全內(nèi)部監(jiān)督。2016 年，原總公司印發(fā)《中國鐵路總公司鐵路建設(shè)工程質(zhì)量安全內(nèi)部監(jiān)督工作規(guī)定》［5］，明確將內(nèi)部監(jiān)督有關(guān)工作納入鐵路建設(shè)管理機構(gòu)與鐵路參建各方的合同，從而為開展內(nèi)部監(jiān)督工作明確了依據(jù)，并確定了內(nèi)部監(jiān)督組織機構(gòu)、工作職責和主要工作內(nèi)容。鐵路工程質(zhì)量內(nèi)部監(jiān)督工作實行兩級管理體制，即原鐵路總公司的工程質(zhì)量安全監(jiān)督總站和十八個鐵路局監(jiān)督站（鐵路局監(jiān)督站受監(jiān)督總站和鐵路局集團公司的雙重領(lǐng)導），統(tǒng)稱工程質(zhì)量內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)。

2017 年末，原鐵路總公司為進一步強化工程質(zhì)量安全監(jiān)督管理，將建設(shè)管理部、工程管理中心、工程質(zhì)量安全監(jiān)督總站承擔的質(zhì)量安全監(jiān)督管理職責進行整合，設(shè)立總公司工程質(zhì)量監(jiān)督管理局，全面履行質(zhì)量安全內(nèi)部監(jiān)督管理職責。國家集團成立后，更名為國鐵集團工程質(zhì)量監(jiān)督管理局。其根本出發(fā)點是想整合國鐵集團層面鐵路建設(shè)質(zhì)量安全監(jiān)督和管理力量，改變只發(fā)文件不了解文件執(zhí)行好壞，只檢查問題不管問題根治與否的現(xiàn)象，實現(xiàn)工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)從工程質(zhì)量安全管理的裁判員轉(zhuǎn)變?yōu)檫\動員和教練員，從組織體系上實現(xiàn)發(fā)現(xiàn)問題、管理問題、掌握問題并解決問題。

內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)主要職責是：負責監(jiān)督檢查鐵路大中型建設(shè)項目各參建單位貫徹執(zhí)行國家和國鐵集團質(zhì)量安全管理法律法規(guī)、規(guī)章制度；負責開展大中型鐵路建設(shè)項目工程質(zhì)量安全監(jiān)督檢查、檢測；組織開展工程質(zhì)量、施工安全內(nèi)部調(diào)查；受理鐵路工程質(zhì)量、施工安全的投訴舉報并組織調(diào)查；負責鐵路建立和檢測管理；負責施工、監(jiān)理企業(yè)信用評價工作等。

1.2 鐵路建設(shè)質(zhì)量安全監(jiān)管現(xiàn)狀

“十三五”期間，隨著鐵路建設(shè)標準化管理不斷縱深推進，開工標準化、竣工驗收標準化不斷充實整個標準化管理體系，質(zhì)量安全紅線管理規(guī)定、運營單位提前介入等管理機制的不斷完善及標準規(guī)程不斷修訂，信息化管理水平持續(xù)提升，鐵路建設(shè)質(zhì)量安全管理邁上新的臺階。但同時也應(yīng)該看到，隧道襯砌開裂掉塊滲漏水，路基沉降變形，無砟軌道板脹板離縫，高邊坡危巖落石垮塌，站房金屬屋面風揭漏水，橋梁樁基沉降，大跨度復(fù)雜橋梁鋼軌伸縮器病害等直接影響運營安全的頑疾依然沒有根除；隧道防排水系統(tǒng)不規(guī)范，現(xiàn)澆梁預(yù)應(yīng)力混凝土施工質(zhì)量差，路基填料及壓實質(zhì)量不合格、站房鋼結(jié)構(gòu)焊接和固定不到位等慣性問題依然比比皆是；甚至引發(fā)了滬昆、貴廣、黔張常、吉圖琿等鐵路交通事故。施工單位不按標準和設(shè)計施工，使用不合格原材料，擅自變更經(jīng)審批的施工方案，不進行工藝性試驗，質(zhì)量自檢自控體系失效等管理行為問題依然大量存在。另外，勘察設(shè)計不到位，理論認知不足，規(guī)范標準變更后現(xiàn)場變更整改不及時，項目開通運營后剩余工程管理松懈等問題，也直接或間接導致了事故的發(fā)生，如西北地區(qū)某鐵路張家莊隧道變形開裂問題，黃土及鹽漬土地區(qū)路基沉降上拱問題，華北地區(qū)鐵路路基區(qū)域沉降問題、高寒及巖溶隧道襯砌開裂掉塊問題，膨脹巖地質(zhì)無砟軌道上拱問題，某鐵路豎井突泥事故以及一大批線路開通后的限速點問題。

安全生產(chǎn)方面，參建各方安全生產(chǎn)責任制考核制度不落實，安全風險管控虛假應(yīng)付，隱患排查力度層層衰減，標準化水平參差不齊，以簽字代替培訓，問題只查不改，安全專項方案不嚴謹，有方案不執(zhí)行等問題依然積重難返；隧道片幫垮塌事故、橋梁墩身爆模及連續(xù)梁掛籃垮塌事故，起重吊裝及其他大型特種設(shè)備倒塌事故，瓦斯及火工品爆炸事故，有限空間窒息中毒事故，工程線列車事故仍然時有發(fā)生，鐵路建設(shè)生產(chǎn)安全形式依然嚴峻。

經(jīng)統(tǒng)計，近 5 年，國鐵集團內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)通過監(jiān)督檢查，平均每年發(fā)現(xiàn)并督促整改管理行為和實體質(zhì)量安全問題約 4.5 萬個，創(chuàng)新應(yīng)用了很多好的監(jiān)督檢查方式方法，為促進鐵路建設(shè)管理水平提升起到重要作用。但從另一方面看，鐵路建設(shè)參建各方質(zhì)量安全管理主體責任落實不到位問題仍然長期存在，施工現(xiàn)場管控依賴監(jiān)督機構(gòu)強力監(jiān)管的態(tài)勢依然沒有改變。

2 “十三五”期間內(nèi)部監(jiān)督檢查好的方式方法

“十三五”期間，鐵路工程內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)承襲了原鐵道部期間好的工作方式，并從制定檢查方案、監(jiān)督檢查實施、檢查問題處理、問題整改閉合等創(chuàng)新運用了很多好的方式方法，發(fā)現(xiàn)并解決了很多現(xiàn)場質(zhì)量安全問題。

2.1 檢查方案研討制度

檢查組人員確定后，由組長牽頭制定監(jiān)督檢查方案，收集項目概況、施工進展、監(jiān)督站月報、監(jiān)理月報等信息，掌握近期工程質(zhì)量安全管理主要問題，明確檢查工作重點和檢查分工，擬定檢查總體行程。檢查方案制定后，召開檢查方案匯報會，各檢查組對檢查方案進行充分交流和研討，進一步明確監(jiān)督重點。該方法對于了解項目質(zhì)量安全管理難點、提高檢查針對性發(fā)揮了重要作用。

2.2 實測實量和管理行為兩項必檢制度

一是堅持實體質(zhì)量破檢，用數(shù)據(jù)說話。根據(jù)隧道防水板厚度不合格、隧道初支鋼架間距超標、隧道初支背后空洞、邊坡防護及支擋工程結(jié)構(gòu)尺寸不達標、混凝土結(jié)構(gòu)鋼筋安裝偏差、預(yù)制梁預(yù)應(yīng)力封錨處防水層厚度不夠、橋梁預(yù)應(yīng)力注漿不飽滿、橋梁支座空餉、鋼筋接頭連接長度不足、路基土工格柵鋪設(shè)位置和間距偏差、防護欄桿基礎(chǔ)混凝土尺寸不夠等鐵路工程質(zhì)量管理中的普遍性問題，在檢查過程中，必須對以上工程實體和原材料質(zhì)量進行實測實量。通過在全路鐵路建設(shè)項目連續(xù)幾年進行實測實量檢查，大大規(guī)范了現(xiàn)場標準化施工程度，起到了很大的示范效應(yīng)，一大批普遍性問題得到解決。二是堅持對管理行為必檢，對建設(shè)單位和參建各方組織機構(gòu)和人員配備、管理制度建設(shè)及重點方案“五必須”落實情況進行專項檢查，同時收集整理建設(shè)管理各項好的做法，對促進建設(shè)管理整體水平發(fā)揮了重要作用。

2.3 突出問題每日上報制度

各檢查組對檢查發(fā)現(xiàn)的突出問題，需要下發(fā)整改通知單和認定不良行為的，均當場下發(fā)并由責任單位簽認，每日將突出問題及處罰情況上報。該方法有力督促檢查組成員按標準尺度進行處罰，同時也避免外界因素影響處罰力度。

2.4 檢查問題反饋制度

各檢查組對檢查發(fā)現(xiàn)的問題向責任單位進行反饋，要求突出安全隱患立行立改；檢查結(jié)束后，向建設(shè)單位集中溝通反饋，并提出問題整改和加強管理的要求。該方法對于立即整改安全隱患，督促建設(shè)單位管理水平提升具有很強的現(xiàn)實意義。

2.5 月度檢查問題分析制度

各檢查組檢查結(jié)束后，每月召開檢查問題匯報分析會，各檢查組對發(fā)現(xiàn)的問題和加強監(jiān)督工作的建議進行討論，對問題檢查深度和處罰力度進行點評，對于處罰尺度不符合要求的，要求補發(fā)處罰單。此種檢查結(jié)束后“過堂”形式的專題分析制度，有利于各檢查組互相借鑒檢查方式方法，統(tǒng)一檢查尺度標準，并起到交流培訓的作用。

2.6 “三個三分之一”工作法

內(nèi)部監(jiān)督“三個三分之一”工作法，即通過建立“三分之一的時間和精力開展監(jiān)督檢查、三分之一的時間和精力進行系統(tǒng)分析、三分之一的時間和精力研究對策措施”的工作機制，指導工程監(jiān)督局各檢查組及鐵路局各監(jiān)督站從思想上轉(zhuǎn)變原有監(jiān)督工作理念，合理安排工作時間，注重監(jiān)管工作的計劃性、針對性和有效性，注重對建設(shè)單位和參建單位管理行為檢查，注重總結(jié)分析監(jiān)管薄弱環(huán)節(jié)，堅持查處問題與解決問題并重的原則，從而提高內(nèi)部監(jiān)管工作成效。

2.7 質(zhì)量安全差異化監(jiān)督管理

顧名思義，差異化監(jiān)管的主要目的是強調(diào)充分運用現(xiàn)有監(jiān)管力量，堅持問題導向、目標導向、結(jié)果導向，聚焦突出問題開展精準監(jiān)督檢查，著力整治突出問題，保證重點項目、重點工程的質(zhì)量安全，消除重大質(zhì)量安全隱患。各區(qū)域監(jiān)督站根據(jù)實際情況，擬定重大復(fù)雜工程清單，工程監(jiān)督局和各監(jiān)督站對清單中所列項目分別開展重點監(jiān)管和日常監(jiān)管。

3 現(xiàn)階段內(nèi)部監(jiān)督中存在的薄弱環(huán)節(jié)

工程質(zhì)量內(nèi)部監(jiān)督對于鐵路建設(shè)質(zhì)量安全管控發(fā)揮了重大作用，但長期以來，由于監(jiān)督工作理念轉(zhuǎn)變不徹底、體制機制約束、好的方法未能有效堅持和落實等原因，在實際工作中仍然存在很多薄弱環(huán)節(jié)，制約了監(jiān)督工作成效。

3.1 內(nèi)部監(jiān)督理念未理順

部分內(nèi)部監(jiān)督人員認為，國家鐵路局已開展行政監(jiān)督，從而質(zhì)疑本身工作的合法性和必要性，影響了工作開展的成效。國鐵集團落實國務(wù)院賦予的管理鐵路建設(shè)項目的職責，從法律主體上來看，國鐵集團為各鐵路項目建設(shè)單位的上級母公司，國鐵集團成立鐵路工程質(zhì)量安全的統(tǒng)一管理或者監(jiān)管機構(gòu)是落實好國務(wù)院賦予的職責以及鐵路建設(shè)現(xiàn)實的需要。

3.2 建設(shè)管理體系監(jiān)管不到位

作為鐵路建設(shè)內(nèi)部監(jiān)管機構(gòu)，其重要職責應(yīng)該是履行企業(yè)主體責任，發(fā)揮對國鐵集團建設(shè)系統(tǒng)各級管理機構(gòu)的監(jiān)督職責，督促并監(jiān)管各建設(shè)單位嚴格落實國家法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)定以及國鐵集團制度辦法中對建設(shè)單位的各項要求。但由于監(jiān)督人員對建設(shè)管理制度體系不熟悉，以及建設(shè)單位和內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)存在隸屬關(guān)系的體制現(xiàn)實等原因，對建設(shè)單位的監(jiān)督檢查一直以來缺乏有效的手段。另外，現(xiàn)場檢查時缺乏調(diào)研式檢查精神，對檢查發(fā)現(xiàn)的問題多就事論事，未充分發(fā)掘問題產(chǎn)生的根本原因，缺乏通過現(xiàn)場問題發(fā)現(xiàn)質(zhì)量安全管理體系不足的能力，未能充分履行指導參建單位建立健全質(zhì)量安全管控體系的職能。

3.3 檢查重點與項目實際脫節(jié)

此類問題的產(chǎn)生，主要在于三個方面，一是檢查前準備工作不到位，監(jiān)督人員未充分掌握項目主要質(zhì)量控制難點和安全管控風險，檢查前不注重研究項目的可研、初步設(shè)計審批、施工圖審核文件及實施性施工組織設(shè)計、質(zhì)量安全保證措施等文件，不掌握項目的特殊地質(zhì)水文條件、特殊設(shè)計及主要質(zhì)量安全風險，監(jiān)督重點不具備針對性。二是信息獲取途徑狹窄，未能充分運用參建單位自查及運營單位提前介入發(fā)現(xiàn)問題情況，缺乏對項目重大信息的有效管控手段，導致直插“掌子面”式的檢查方式很難把握項目管控重點。三是對鐵路工程項目前期、實施階段、竣工驗收等不同階段的監(jiān)管要點掌握不到位，造成諸如每個時期都去破檢結(jié)構(gòu)尺寸、都去檢查現(xiàn)場施作質(zhì)量的問題，關(guān)注表面問題而忽視大隱患的現(xiàn)象，或者項目已經(jīng)出現(xiàn)大問題，但檢查不出來或不掌握信息的情況。

3.4 難以發(fā)現(xiàn)突出質(zhì)量安全問題

這里主要存在兩方面原因，一是時間服從質(zhì)量原則堅持不到位，一定程度上有完成檢查任務(wù)指標的傾向，現(xiàn)場檢查時未做到與設(shè)計圖紙對照、與方案和交底對照、與驗標和安規(guī)對照，僅從個人經(jīng)驗和對表面施作情況來判斷問題，容易造成漏掉大問題的情況，另外也會造成既定的檢查重點未全部覆蓋。二是監(jiān)督人員能力水平不足，近些年由于人才引進機制問題以及監(jiān)督人員崗位和日常技能培訓有弱化的傾向，造成現(xiàn)場問題查不出來的痼疾。

3.5 目標和問題導向性差

工程監(jiān)督機構(gòu)對建設(shè)期間施工生產(chǎn)安全事故的內(nèi)部調(diào)查和分析職能，為工程監(jiān)督機構(gòu)掌握施工安全問題易發(fā)多發(fā)環(huán)節(jié)，制定針對性管控措施，起到了至關(guān)重要的作用。但在鐵路工程質(zhì)量管控方面，工程監(jiān)督機構(gòu)不完全掌握大多數(shù)因工程質(zhì)量引起的設(shè)施設(shè)備病害、限速點或行車安全事件的發(fā)生經(jīng)過和原因調(diào)查，僅參與部分已經(jīng)造成嚴重質(zhì)量安全事故的調(diào)查，缺乏同供電、安監(jiān)部門等單位的問題溝通通報機制，同時建設(shè)系統(tǒng)質(zhì)量安全監(jiān)督管理職能尚未真正做到整合，監(jiān)督機構(gòu)內(nèi)部又缺乏及時、有效的事故教訓宣傳和培訓制度，造成監(jiān)督人員監(jiān)督檢查目標和導向性較差。目標和問題導向性本應(yīng)該是內(nèi)部工程質(zhì)量監(jiān)管區(qū)別于國家鐵路局工程質(zhì)量行政監(jiān)督的優(yōu)勢方面，但沒有充分運用和發(fā)揮。

3.6 注重發(fā)現(xiàn)問題而忽視問題閉環(huán)

各檢查組檢查結(jié)束后，現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)問題由監(jiān)督站以監(jiān)督通知書的形式下發(fā)，問題下發(fā)時一般未提出明確的整改要求，實際問題閉合一般需要一個月甚至更長時間。區(qū)域監(jiān)督站內(nèi)部又缺乏問題跟蹤和問題整改合理性的嚴格審查機制，現(xiàn)有監(jiān)督信息系統(tǒng)尚不能解決自動識別問題整改真實性和合理性問題，所以虛假整改、不嚴格按要求整改，甚至未整改的問題一直存在。

3.7 注重發(fā)現(xiàn)問題而忽視解決問題

監(jiān)督機構(gòu)從單純的監(jiān)督工作到監(jiān)督管理的理念轉(zhuǎn)變還不到位，缺乏積極組織現(xiàn)場會、制定反面培訓會、探索技術(shù)革新等方式引導和解決問題的理念；在修訂完善規(guī)章制度、標準規(guī)范方面缺乏積極主動作為的理念；在充分發(fā)揮質(zhì)量安全管理職能方面，缺乏創(chuàng)新探索，如季節(jié)性施工安全管控、高風險工程管控、施工質(zhì)量管理等方面尚缺乏掌握和獲取信息的機制和手段。

3.8 對“灰犀?！眴栴}放松警惕

現(xiàn)場部分問題由于長期存在、反復(fù)發(fā)生，造成了監(jiān)督人員和管理人員的意識松懈，認為沒有好的解決方法，從而放松管理和處罰，如隧道襯砌和防排水質(zhì)量問題，橋梁預(yù)應(yīng)力張拉注漿不到位問題、混凝土缺陷隨意修補、高邊坡防護形式和坡率隨意改變原設(shè)計、無砟軌道板枕裂縫、鋼軌劃傷等等問題。這些明顯的、高概率的質(zhì)量通病，卻經(jīng)常屢屢被忽視，甚至“帶病”開通運營，沒有從設(shè)計源頭、技術(shù)理念創(chuàng)新的高度進行系統(tǒng)研究和解決，反而被當作一種正常的現(xiàn)象來認可和接受，長此以往可能會導致嚴重的后果。

3.9 項目前期及初步驗收后監(jiān)管力量薄弱

一直以來，由于國鐵集團機關(guān)各部門在鐵路建設(shè)管理上的職能定位問題，工程質(zhì)量內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)的工作是從項目開工后辦理監(jiān)督手續(xù)開始至項目初步驗收后結(jié)束，對鐵路建設(shè)工程勘察設(shè)計工作，以及項目開通后剩余工程監(jiān)管方面始終存在空白。近年來，項目前期勘察設(shè)計工作未嚴格按照標準開展、設(shè)計內(nèi)容未全部完工即開通運營的現(xiàn)象比比皆是，如勘察設(shè)計不到位導致隧道施工過程中變更量巨大，部分項目橋梁巖溶樁基鉆探深度不足導致樁長設(shè)計長度不足，個別項目未勘察到樁底下臥層軟弱土質(zhì)導致路基持續(xù)沉降問題，隧道的泄水洞、輔助坑道封堵、高邊坡的加固整治、應(yīng)急救援疏散通道、運營備品備件、重大設(shè)計變更等在開通前未按要求完成問題，以及開通后遺留問題整治管理力量弱化問題，始終是目前鐵路建設(shè)管理體系和工程質(zhì)量監(jiān)督體系的盲點或薄弱環(huán)節(jié)，直接影響鐵路運營后的安全，亟需進行體制上的完善。

4 改進鐵路建設(shè)質(zhì)量安全內(nèi)部監(jiān)管的思考

4.1 強化鐵路工程質(zhì)量安全內(nèi)部監(jiān)管機構(gòu)組織和職能

圍繞確保鐵路開通運營后基礎(chǔ)設(shè)施本質(zhì)安全和鐵路建設(shè)過程安全兩大目標，開展工程質(zhì)量安全內(nèi)部監(jiān)督工作。一是完善鐵路工程內(nèi)部監(jiān)管組織體系，探索構(gòu)建勘察設(shè)計、施工過程、竣工驗收、遺留工程推進的鐵路建設(shè)全過程監(jiān)管機構(gòu)，整合相關(guān)部門職能和人員力量。二是整合或增加工程監(jiān)督機構(gòu)內(nèi)部負責統(tǒng)計、分析鐵路運營后基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備病害、限速點或工程質(zhì)量引起的交通事故的部門，籌建大數(shù)據(jù)問題庫，真正掌握問題、管理問題、分析問題，并由此真正強化目標和問題導向性監(jiān)管，實現(xiàn)發(fā)現(xiàn)和解決問題，切實提升監(jiān)管成效。三是健全監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題閉環(huán)質(zhì)量及事故預(yù)防措施落實質(zhì)量考核機制，落實對建設(shè)項目發(fā)生工程質(zhì)量或生產(chǎn)安全事故一定時間后預(yù)防措施落實情況專項檢查制度，在區(qū)域監(jiān)督站考核辦法中增加問題整改質(zhì)量考核措施，真正解決有問題不整改、整改拖拉、事故教訓不吸取等原因造成事故發(fā)生的現(xiàn)狀。

4.2 從管理學角度確定監(jiān)督機構(gòu)各級監(jiān)管重點

工程監(jiān)督局作為鐵路建設(shè)項目質(zhì)量安全監(jiān)管的高層管理機構(gòu)，最重要的是抓計劃和組織，工程監(jiān)督局各檢查組和各區(qū)域監(jiān)督站在具體工作中抓好領(lǐng)導和控制，而不是不分層級地把主要精力都放在查現(xiàn)場問題上。一是深入研究“十四五”及突出問題與主要事項的監(jiān)管計劃，明確監(jiān)管計劃的目標，圍繞計劃優(yōu)化組織和人員配備，制定監(jiān)督管理措施，強化階段控制及分析考核。二是完善質(zhì)量安全監(jiān)管制度體系，勇于進行制度變革，建立項目質(zhì)量安全重點管控信息獲取及管控機制，如建立監(jiān)督機構(gòu)對高風險工點、特殊氣候地質(zhì)水文情況、季節(jié)性施工、開復(fù)工辦理、重大設(shè)計或方案變更及各類重大突發(fā)事件等等重點信息的獲取和管控機制；彌補項目前期、竣工驗收、開通后遺留工程的監(jiān)管缺失；強化對建設(shè)單位管控體系的監(jiān)督、指導能力建設(shè)。三是統(tǒng)籌用好全路監(jiān)管力量，積極總結(jié)好的監(jiān)管方法并及時推廣應(yīng)用，建立監(jiān)督局和區(qū)域監(jiān)督站間互相掛職鍛煉機制，籌劃各專業(yè)監(jiān)管專家?guī)欤瑥娀氯肼毐O(jiān)督人員崗位培訓和定期培訓機制等。

4.3 提升內(nèi)部監(jiān)管機構(gòu)在建設(shè)管理中的作用發(fā)揮

一是發(fā)揮工程質(zhì)量內(nèi)部監(jiān)管機構(gòu)既熟悉鐵路建設(shè)管理制度辦法及各類規(guī)范驗標條款，又了解現(xiàn)場實際質(zhì)量安全施工水平和問題多發(fā)環(huán)節(jié)的優(yōu)勢，有計劃地調(diào)查和總結(jié)制度辦法的缺陷、驗標規(guī)程的不足等，在工程質(zhì)量安全管理體系和標準體系的修訂、完善環(huán)節(jié)發(fā)揮更大作用。二是根據(jù)國家法律法規(guī)、行業(yè)管理規(guī)定、國鐵集團管理制度，參考公路、市政、房建等行業(yè)建設(shè)管理好的做法，主動擔當作為，積極梳理需要完善、細化的制度辦法，如鐵路建設(shè)工程危險性較大分項分部工程管理、鐵路建設(shè)工程落后工藝淘汰目錄、鐵路建設(shè)安全風險管控和隱患排查雙重機制、風險包保制度、EPC 工程總承包模式建設(shè)管理制度等等。三是把防范重大制度缺陷放在首位，切實擔負起對建設(shè)單位質(zhì)量安全管理體系建設(shè)和落實國家法律法規(guī)情況的監(jiān)督和指導，尤其是在國家相關(guān)法律法規(guī)發(fā)生變化的時期，防范建設(shè)管理體系產(chǎn)生重大缺陷。四是充分做好內(nèi)部監(jiān)管與行政監(jiān)督有序銜接，有計劃組織承擔行政監(jiān)督項目的區(qū)域監(jiān)督站進行工作方法和管控重點交流，充分發(fā)揮行政監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)管的不同優(yōu)勢，綜合運用聯(lián)合懲戒和管控措施，構(gòu)建工程質(zhì)量安全監(jiān)管新格局。

4.4 提升現(xiàn)場監(jiān)督檢查理念

一是現(xiàn)場檢查要堅持突出問題為導向，以發(fā)現(xiàn)影響運營安全的易發(fā)多發(fā)性工程質(zhì)量問題為目標，抓主要問題，并抓牢抓實主要問題的小細節(jié)。以隧道工程為例，如檢查巖溶發(fā)育區(qū)隧道工程，就要以核查設(shè)計的排、泄、堵等多種治水措施、揭露的溶腔或溶穴的處置方式、可溶巖地段初支和二次襯砌的結(jié)構(gòu)類型、隧道隧底及周邊的巖溶探測等是否嚴格按照設(shè)計圖進行施工，以及實際揭露的巖溶發(fā)育情況與設(shè)計不符時是否及時進行了變更并嚴格按照四方紀要進行了施工，另外還要核查施工、設(shè)計單位是否僅簡單憑施工時的圍巖滲水量情況就隨意更改原勘察階段或設(shè)計圖紙中確定的重點地段巖溶處理方式（多數(shù)巖溶通道可能在非雨季無水或少量水，雨季水量可能會增大，所以不能簡單根據(jù)施工期的情況隨意更改原設(shè)計措施）；檢查寒冷地區(qū)隧道，要以設(shè)計的特殊防寒抗凍措施、抗凍設(shè)防段落內(nèi)的特殊防凍措施、素混凝土段落襯砌整治措施、深埋水溝及排水設(shè)施的保溫措施等實際施工情況是否嚴格落實設(shè)計要求為重點。二是現(xiàn)場檢查要從大環(huán)節(jié)著手，重點檢查設(shè)計有的做了沒，設(shè)計的原材料及構(gòu)件類型是否落實。如：檢查高邊坡防護或擋護工程，要以防護工程的范圍、防護工程的結(jié)構(gòu)形式（錨桿框架梁、錨索，還是普通的混凝土結(jié)構(gòu)防護？設(shè)計是幾級邊坡，每級邊坡的形式是什么？）、防護或支擋工程的刷坡位置（多數(shù)由于增加施工便道等施工組織問題，造成坡腳內(nèi)移、坡率變陡）、邊坡的坡率等是否與設(shè)計相符為重點；檢查隧道應(yīng)急救援通道，要以設(shè)計作為救援通道的輔助坑道襯砌類型（檢查某項目隧道應(yīng)急救援通道臨近開通，設(shè)計圖紙中的二次襯砌整體未施工）、標識標志、電氣設(shè)備、通道門及救援場地等幾類大項是否按設(shè)計完成。三是現(xiàn)場檢查要貼合建設(shè)項目主要質(zhì)量安全難點，不拘泥于普通檢查方式，努力通過檢查為建設(shè)管理解決問題。如檢查細骨料嚴重匱乏地區(qū)的鐵路項目，要改變只到施工工點檢查的方式，以機制砂的石料開采、機制砂場建設(shè)和生產(chǎn)、現(xiàn)場機制砂質(zhì)量抽檢為重點；檢查瓦斯隧道管理，要以瓦斯技術(shù)規(guī)范及施工方案里要求的瓦斯監(jiān)測、風力監(jiān)測、通風等設(shè)備配備情況，現(xiàn)場各類預(yù)警監(jiān)測系統(tǒng)運行情況，瓦斯地段襯砌結(jié)構(gòu)類型及防治瓦斯泄漏措施為重點。

5 結(jié)語

本文主要通過梳理、分析“十三五”期間鐵路工程內(nèi)部監(jiān)督好的方式方法及薄弱環(huán)節(jié)，深入探究提升內(nèi)部監(jiān)管成效的措施，提出強化鐵路工程質(zhì)量安全內(nèi)部監(jiān)管機構(gòu)組織和職能、從管理學角度確定監(jiān)督機構(gòu)各級監(jiān)管重點、提升內(nèi)部監(jiān)管機構(gòu)在建設(shè)管理中的作用發(fā)揮三方面的建議，并以目前現(xiàn)場存在的三類主要問題為例，總結(jié)監(jiān)督檢查的重點。本文僅以監(jiān)督檢查這一內(nèi)部監(jiān)督工作中的一類工作內(nèi)容為出發(fā)點，探究內(nèi)部監(jiān)督工作開展，但如何以監(jiān)督檢測、事故處理、監(jiān)理管理等內(nèi)部監(jiān)督全流程的角度，來探究內(nèi)部監(jiān)督工作，以及如何充分發(fā)揮好內(nèi)部監(jiān)督和行政監(jiān)督的合力，需要進一步研究和思考。Q