撤銷行政許可的法律性質(zhì)
——某老年公寓訴某市民政局撤銷行政許可決定書案

☉ 金俠

案情簡(jiǎn)要

某老年公寓于2010年1月成立，住所地為某市古樓南大街7號(hào)，業(yè)務(wù)范圍包括代養(yǎng)護(hù)理健康和非健康老人等服務(wù)。2011年1月，某市人民政府出讓一塊國(guó)有土地給該老年公寓使用，并于次年7月為其辦理了該土地的使用權(quán)證，隨后該老年公寓搬遷至新址。2015年1月21日，某市民政局向該老年公寓頒發(fā)《民辦非企業(yè)單位登記證書》，有效期限自2015年1月21日至2019年1月21日，登記住所為某市古樓南大街7號(hào)。隨后，某市民政局發(fā)現(xiàn)該養(yǎng)老公寓實(shí)際經(jīng)營(yíng)地與登記住所地不一致，先后于2015年8月6日、2015年11月11日、2015年12月2日三次向其發(fā)出第1號(hào)、第48號(hào)、第50號(hào)《限期整改通知書》，責(zé)令其對(duì)地址變更問(wèn)題進(jìn)行整改。某市民政局經(jīng)處罰告知程序后，認(rèn)定該老年公寓未依法申請(qǐng)《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可證書》，不具有申請(qǐng)《民辦非企業(yè)單位登記證書》的資格；住所變更未重新辦理申請(qǐng)?jiān)O(shè)立許可手續(xù)，未到登記管理機(jī)關(guān)辦理變更登記。因此認(rèn)定某老年公寓上述行為違反了《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《暫行條例》）第十五條的規(guī)定，且不符合《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》第十四條規(guī)定的辦理登記的法定條件。依據(jù)行政許可法第六十九條第一款第（四）項(xiàng)及《暫行條例》第二十五條的規(guī)定，作出某民許撤決字（2016）2號(hào)《撤銷民辦非企業(yè)單位登記證書決定書》（下稱“撤銷行政許可決定書”），撤銷了頒發(fā)給某老年公寓的《民辦非企業(yè)單位登記證書》。某老年公寓不服該決定，向法院提起行政訴訟。

【典型意義】

行政許可法第六十九條規(guī)定出現(xiàn)法定情形時(shí)，作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)或者其上級(jí)行政機(jī)關(guān)，根據(jù)利害關(guān)系人的請(qǐng)求或者依據(jù)職權(quán)，可以撤銷行政許可。本案的典型意義在于當(dāng)事人因涉及兩類違法行為導(dǎo)致登記管理機(jī)關(guān)撤銷了其民辦非企業(yè)單位證書，但是這兩類違法行為所導(dǎo)致的撤銷行政許可性質(zhì)不完全相同，需要結(jié)合具體情況判斷，從而進(jìn)一步明晰撤銷行為應(yīng)依據(jù)何種法律規(guī)范和履行何種法定程序。

首先，關(guān)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入問(wèn)題。2013年7月1日施行的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》（已廢止）規(guī)定，依法成立的組織或者具有完全民事行為能力的自然人可以向養(yǎng)老機(jī)構(gòu)住所地縣級(jí)以上人民政府民政部門申請(qǐng)?jiān)O(shè)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)?？h、不設(shè)區(qū)的市、直轄市的區(qū)人民政府民政部門實(shí)施本行政區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)立許可。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)取得許可并依法登記。未獲得許可和依法登記前，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不得以任何名義收取費(fèi)用、收住老年人。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)變更住所的，應(yīng)當(dāng)重新辦理申請(qǐng)?jiān)O(shè)立許可手續(xù)。2018年12月29日修正后的老年人權(quán)益保障法規(guī)定，設(shè)立公益性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)依法辦理相應(yīng)的登記。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)登記后即可開展服務(wù)活動(dòng)，并向縣級(jí)以上人民政府民政部門備案。2020年11月1日施行的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》第九、十條規(guī)定，設(shè)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)先行辦理相應(yīng)登記，并在收住老年人后10個(gè)工作日以內(nèi)向相應(yīng)民政部門辦理備案手續(xù)。綜合上述規(guī)定，2018年12月29日之前，設(shè)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、變更養(yǎng)老機(jī)構(gòu)住所，均應(yīng)獲得行政許可，方可進(jìn)行登記。老年人權(quán)益保障法2018年修正后，取消了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)許可準(zhǔn)入，只需要辦理登記手續(xù)；2020年11月1日起，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)登記后還需及時(shí)辦理備案手續(xù)。本案中，該老年公寓于2015年1月登記為民辦非企業(yè)單位，當(dāng)時(shí)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可尚未取消，其應(yīng)在登記前獲得養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可。因此，該老年公寓并不具備獲得《民辦非企業(yè)單位登記證書》的條件。

其次，關(guān)于撤銷行政許可行為的性質(zhì)?！缎姓S可法》第六十九條第（四）項(xiàng)規(guī)定：“有下列情形之一的，作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)或者其上級(jí)行政機(jī)關(guān)，根據(jù)利害關(guān)系人的請(qǐng)求或者依據(jù)職權(quán)，可以撤銷行政許可：……（四）對(duì)不具備申請(qǐng)資格或者不符合法定條件的申請(qǐng)人準(zhǔn)予行政許可的”，辦理民辦非企業(yè)單位登記屬于行政許可行為，理應(yīng)受到行政許可法的調(diào)整。如前所述，該養(yǎng)老公寓未辦理養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可，某市民政局于2015年1月21日向其頒發(fā)《民辦非企業(yè)單位登記證書》于法無(wú)據(jù)，應(yīng)撤銷該行政行為。某市民政局發(fā)現(xiàn)其作出的行政許可行為不合法時(shí)應(yīng)當(dāng)依法予以糾正，且該行為不具有懲戒性，因此某市民政局在該種情形下作出的撤銷民辦非企業(yè)單位登記證書的行為是對(duì)錯(cuò)誤許可行為的糾正，不屬于行政處罰。

另一方面，根據(jù)《暫行條例》第二十五條第一款第（四）項(xiàng)規(guī)定：“民辦非企業(yè)單位有下列情形之一的，由登記管理機(jī)關(guān)予以警告，責(zé)令改正，可以限期停止活動(dòng)；情節(jié)嚴(yán)重的，予以撤銷登記；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：……（四）不按照規(guī)定辦理變更登記的”，民辦非企業(yè)單位登記事項(xiàng)發(fā)生變更，應(yīng)辦理變更登記。如不按照規(guī)定辦理變更登記，則民政部門可以對(duì)其進(jìn)行警告、責(zé)令改正、限期停止活動(dòng)。如情節(jié)嚴(yán)重的，則民政部門應(yīng)撤銷其民辦非企業(yè)單位的登記。從文義解釋來(lái)看，上述處置措施均屬于對(duì)當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)辦理變更登記而未辦理變更登記違法行為的懲戒性措施，因此該種情形下撤銷登記行為應(yīng)屬于比警告、限期停止活動(dòng)懲戒性更強(qiáng)的行政處罰行為。本案中，某市民政部門認(rèn)定該老年公寓未依法辦理住所地變更登記，將其作為撤銷登記的事實(shí)條件之一，則該撤銷登記屬于行政處罰，應(yīng)適用行政處罰法相應(yīng)規(guī)定。但值得注意的是，本案較為特殊，該老年公寓尚未完成登記前的前置許可，現(xiàn)實(shí)條件下其登記行為本身不合法，也無(wú)法僅僅通過(guò)變更地址實(shí)現(xiàn)合法化。

最后，行政處罰程序中當(dāng)事人的陳述申辯活動(dòng)不能替代聽證程序。如前所述，行政處罰法（2009年）第四十二條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證。本案中，某市民政局依據(jù)《暫行條例》第二十五條擬對(duì)該老年公寓作出撤銷登記時(shí)并未告知其享有聽證的權(quán)利，某市民政局稱賦予了某老年公寓陳述申辯權(quán)，但陳述申辯權(quán)與聽證權(quán)是兩種不同的權(quán)利，某老年公寓享有的陳述申辯權(quán)并不能代替聽證權(quán)。某市民政局不告知某老年公寓享有聽證權(quán)，剝奪了某老年公寓申請(qǐng)聽證的權(quán)利，屬于程序違法。

此外，2021年修訂的行政處罰法對(duì)行政處罰程序規(guī)范得更為嚴(yán)格，對(duì)于直接關(guān)系當(dāng)事人或者第三人重大權(quán)益，經(jīng)過(guò)聽證程序的行政處罰，應(yīng)當(dāng)由從事行政處罰決定法制審核的人員進(jìn)行法制審核；對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予行政處罰，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定。

【辦案體會(huì)】

隨著法律規(guī)范和執(zhí)法實(shí)踐的不斷改進(jìn)，各領(lǐng)域的行政監(jiān)管方式正在逐漸改變。本案中，該老年公寓設(shè)立于2010年，至2016年某市民政局撤銷登記證書時(shí)，民政部已經(jīng)頒布了《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)登記前需辦理準(zhǔn)入許可。但是某市民政局在三次下發(fā)的整改通知書中均未提及應(yīng)當(dāng)辦理養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可的事項(xiàng)，僅告知應(yīng)辦理地址變更登記，該整改通知書亦不符合法律規(guī)定。此外，根據(jù)行政許可法第三十二條的規(guī)定，行政相對(duì)人在辦理相關(guān)許可事項(xiàng)時(shí)，如材料不符合要求，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)一次性告知如何補(bǔ)正，而非簡(jiǎn)單退回，以便為基層和群眾提供更為便捷的服務(wù)。