論立案型留置措施

謝登科

留置是《監(jiān)察法》賦予監(jiān)察機關(guān)調(diào)查職務違法犯罪案件中適用的強制措施。與《刑事訴訟法》中規(guī)定的強制措施相比，《監(jiān)察法》中的強制措施具有類型單一化特點，即其僅規(guī)定了留置這一種強制措施。但是，留置措施在監(jiān)察實踐運行中則呈現(xiàn)出不同類型，比如從留置決定作出階段或環(huán)節(jié)來看，可分為“立案型留置”和“調(diào)查型留置”，前者是監(jiān)察機關(guān)在作出立案決定時同步?jīng)Q定適用的留置措施，后者是監(jiān)察機關(guān)在案件調(diào)查中決定適用的留置措施。基于理論自洽性和融慣性，留置措施僅能適用于監(jiān)察機關(guān)立案后的調(diào)查階段，“立案型留置”應屬于留置措施的例外形態(tài)，故理論界對其沒有給予足夠重視，僅有部分學者在探討留置措施時會論及“立案型留置”。(1)王飛躍：《監(jiān)察留置適用中的程序問題》，《法學雜志》2018年第5期；江國華：《中國監(jiān)察法學》，北京：中國政法大學出版社，2018年，第111頁。但是，在實踐中監(jiān)察機關(guān)適用“立案型留置”并不少見(比如后文案例)，2021年7月國家監(jiān)察委員會出臺的《監(jiān)察法實施條例》第一百八十四條第2款在制度層面間接承認了“立案型留置”，這為監(jiān)察機關(guān)在實踐中適用“立案型留置”提供了制度依據(jù)?！傲感土糁谩弊鳛榱糁么胧┑木唧w類型之一，應當遵循留置措施適用的法定條件，但由于其審批已提前至與立案同步，由此決定了其可能會面臨較多制度障礙和理論質(zhì)疑。比如將留置措置在立案階段審批決定是否具有合法性？是否違反初步核查中禁止強制性調(diào)查規(guī)則？在立案階段決定適用留置措施是否會導致留置適用條件降低或立案適用條件提高等等。因此，有必要從理論層面對“立案型留置”展開分析和探討。

一、“立案型留置”的法律性質(zhì)與主要特征

雖然，《監(jiān)察法實施條例》第一百八十四條首次在制度層面間接承認了“立案型留置”，但其在我國監(jiān)察實務中并非新生事物，我國各級監(jiān)察機關(guān)在案件辦理中自生自發(fā)地探索著“立案型留置”，比如下文兩個案例。

案例一：2018年1月，G市監(jiān)委收到反映薛某在環(huán)保專項整治拆遷補償中騙取政府補償、收受賄賂的舉報信材料后，迅速成立核查組對問題線索展開初步核實，通過走訪查詢、談話函詢、調(diào)取資料、資料比對等方式，初步掌握了薛某涉嫌犯罪的事實。2018年3月16日，G市監(jiān)委召開監(jiān)委委務會，決定對薛某立案調(diào)查和留置，并報請其上級監(jiān)委——W市監(jiān)委批準對薛某的留置措施，當晚9點19分，向薛某宣布了立案決定和留置決定。(2)湯敏：《江蘇宜興：一起留置案件的辦理全程》，《中國紀檢監(jiān)察》2018年第22期，第47頁。

案例二：某市紀委監(jiān)委經(jīng)初步核實掌握了該市市管干部A的違法犯罪事實。市紀委監(jiān)委主要負責人主持召開了專題會議，集體研究了對A的調(diào)查方案以及需要采取的調(diào)查措施，決定對A立案調(diào)查并采取留置措施。市紀委監(jiān)委將留置決定報請省紀委監(jiān)委批準，省紀委監(jiān)委經(jīng)審查研究后認為該案掌握的犯罪事實和證據(jù)材料尚不扎實，故作出了不予批準的決定，并建議市紀委監(jiān)委對關(guān)鍵問題作進一步核實后，再報請批準留置。市紀委監(jiān)委經(jīng)核實對關(guān)鍵問題掌握了較為扎實的證據(jù)后再次報請留置，獲得省紀委監(jiān)委批準。(3)編寫組：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉案例解讀》，北京：中國方正出版社，2018年，第373-374頁。

在上述兩案中，市監(jiān)委都采取了“立案型留置”，在作出立案決定時同步?jīng)Q定采取留置措施?！傲感土糁谩笔橇糁么胧┑木唧w類型之一，但相比于留置措施的一般形態(tài)——“調(diào)查型留置”，其主要具有以下特點。

第一，“立案型留置”的審批決定程序于立案審批程序而言具有相對的同步性。從我國監(jiān)察制度及其實踐適用來看，“調(diào)查型留置”是留置措施的主要形態(tài)，其適用于監(jiān)察機關(guān)對職務違法犯罪案件的調(diào)查階段。監(jiān)察機關(guān)主要負責人在批準立案后，應主持召開專題會議研究調(diào)查方法，其中就包括研究是否對被調(diào)查人采取留置措施，此時已經(jīng)作出立案決定而屬于案件的調(diào)查階段。對于“調(diào)查型留置”而言，不僅其執(zhí)行程序處于調(diào)查階段，也包括其審批決定也處于調(diào)查階段。在“立案型留置”中，留置審批并不完全處于調(diào)查階段，其部分活動已經(jīng)被提前至調(diào)查之前的立案階段。從外觀上看，此種留置已嵌入立案程序之中，與立案決定、公布等內(nèi)容具有同步性，其對立案程序具有一定的依附性。此種依附性主要體現(xiàn)在以下方面：一是從立法體系來看，《監(jiān)察法實施條例》第一百八十四條第2款位于第五章“監(jiān)察程序”第三節(jié)“立案”之中，其屬于立案程序的內(nèi)容之一，這就在制度層面讓此類留置措施可以嵌入立案程序之中適用。二是從立法表述來看，《監(jiān)察法實施條例》第一百八十四條第2款要求對“立案調(diào)查并采取留置措施”的案件，應當通知被調(diào)查人家屬并向社會公開發(fā)布。這既意味著可以在立案中同步?jīng)Q定對被調(diào)查人的留置措施，也要求對立案決定和留置決定都需要由監(jiān)察機關(guān)履行通知被調(diào)查人家屬、向社會公開發(fā)布的法定義務。從監(jiān)察機關(guān)外部視角來看，被公開的立案決定和留置決定無疑具有同步性。三是從實踐運行來看，對于涉嫌職務違法犯罪的案件線索予以初步核實后，對于符合立案條件的案件，核查組會撰寫初步核實情況報告，承辦部門經(jīng)集體研究后會制作申請立案報告書，報監(jiān)察機關(guān)主要負責人審核批準。核查組在申請立案時可能會同步建議對被核查人采取留置措施，監(jiān)委會主要負責人在審批立案調(diào)查時會同步?jīng)Q定適用留置措施。比如在上述兩案中，市紀委監(jiān)委主要負責人經(jīng)集體討論后決定對被調(diào)查人立案調(diào)查并采取留置措施。此時，留置決定程序與立案審批就具有相對同步性。

第二，“立案型留置”審批程序與立案審批在內(nèi)部運行中具有相對的滯后性。在“立案型留置”中，雖然從外部視角來看立案決定和留置決定具有同步性，但由于《監(jiān)察法》對立案和留置各自審批權(quán)限的配置并不相同，在監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部對留置措施的審批仍然具有相對滯后性?！侗O(jiān)察法》第四十三條要求適用留置措施應由監(jiān)察機關(guān)領導人員集體討論決定。在采取“立案型留置”時，監(jiān)察機關(guān)領導人員會在集體討論對被調(diào)查人是否立案調(diào)查時，同步討論是否對被調(diào)查人適用留置措施。由于《監(jiān)察法》第四十三條第1款將立案審批權(quán)限配置給了監(jiān)察機關(guān)主要負責人，監(jiān)察機關(guān)領導人員在集體討論是否立案時，其主要負責人實質(zhì)上就已同步完成立案審批。留置措施也需要由監(jiān)察機關(guān)領導人員集體討論后作出決定，但此處對留置措施經(jīng)集體研究后作出“決定”的效力與立案“決定”效力存在較大差異。我國《監(jiān)察法》對留置措施規(guī)定了“集體研究+上級審批”和“集體研究+上級備案”兩種審批模式。在“集體研究+上級審批”模式中，留置審批權(quán)被配置給了上一級監(jiān)察機關(guān)，此時下級監(jiān)察機關(guān)領導人員集體討論的留置措施“決定”僅是擬對被調(diào)查人員采取留置措施的臨時性決定，其屬于尚未發(fā)生最終法律效力的“決定”。在“集體研究+上級備案”模式中，對于被調(diào)查人員采取留置措施主要由省級監(jiān)委自行審批，國家監(jiān)委備案并不是留置措施的生效要件，而是其事后監(jiān)督手段，即出于對省級監(jiān)察機關(guān)專業(yè)性和保障監(jiān)察效率等因素的考量，其決定的留置措施只需報國家監(jiān)委存檔備案而無需經(jīng)過國家監(jiān)委審批。(4)馬懷德主編：《中華人民共和國監(jiān)察法理解與適用》，北京：中國法制出版社，2018年，第166頁。省級監(jiān)委領導人在集體討論立案調(diào)查中同時集體討論作出了對被調(diào)查人留置決定，此時省級監(jiān)委主要負責人實質(zhì)上完成了留置審批。在“集體研究+上級審批”模式中，“立案型留置”的審批程序相對于立案審批具有天然的滯后性，因為立案審批權(quán)在本級監(jiān)委，而留置審批權(quán)則在上級監(jiān)委。在“集體研究+上級備案”模式中，“立案型留置”的審批程序相對于立案審批也具有一定的滯后性，因為本級監(jiān)委主要負責人在集體討論時，通常會先審查是否符合立案條件，后審查是否符合留置條件。在審查完畢形成立案結(jié)論后，才能展開留置審查。

第三，“立案型留置”中證明標準實現(xiàn)方式或措施的限定性。監(jiān)察機關(guān)在適用留置措施時，需要符合其法定證明標準，即有證據(jù)證明發(fā)生了違法犯罪事實；有證據(jù)證明該違法犯罪事實是被調(diào)查人實施；證明被調(diào)查人實施違法犯罪行為的證據(jù)已經(jīng)查證屬實?！傲感土糁谩迸c“調(diào)查型留置”各自的證明標準雖然相同，但各自的實現(xiàn)方式并不完全相同。在“調(diào)查型留置”中，監(jiān)察機關(guān)已經(jīng)作出立案決定，其可以依法適用《監(jiān)察法》規(guī)定的各種調(diào)查措施來收集證據(jù)、查明事實，既可以采取談話、查詢、勘驗等任意性調(diào)查措施，也可以采取訊問、搜查、技術(shù)調(diào)查、扣押等強制性調(diào)查措施，從而讓案件符合留置的證明標準。在“立案型留置”中，監(jiān)察機關(guān)在作出立案決定時同步?jīng)Q定采取留置措施，此時案件仍然處于初步核實階段，監(jiān)察機關(guān)僅采取初步核實階段中調(diào)查方法來收集證據(jù)。相比于立案后的調(diào)查措施，初步核實階段的調(diào)查方法具有法定性和有限性，監(jiān)察機關(guān)僅能采取談話、查詢、勘驗等任意性調(diào)查措施，而不得采取訊問、搜查、扣押等各種強制性調(diào)查措施。比如在案例一中，監(jiān)察機關(guān)就僅采取了走訪查詢、談話函詢、調(diào)取資料等方式來收集證據(jù)，掌握了涉案人薛某的犯罪事實，且其中的部分事實已經(jīng)得到印證。(5)龍宗智：《事實碎片都閃耀著同一事實之母的光芒——論“印證”的機理》，《當代法學》2022年第1期。若初步核實中采取了搜查、扣押等強制性調(diào)查措施，則可能會影響收集證據(jù)的合法性，從而導致留置審批中相關(guān)證據(jù)被排除的法律后果。因此，“立案型留置”中證明標準的實現(xiàn)方式或措施具有限定性，其僅允許在初步核實階段采取談話、查詢、勘驗等任意性調(diào)查措施來實現(xiàn)其證明標準。

二、“立案型留置”產(chǎn)生的主要原因

從《監(jiān)察法》現(xiàn)有制度和理論來看，留置措施應當在立案之后才可適用，監(jiān)察機關(guān)為何將其提前至與立案決定同步采取、在實踐中自生自發(fā)探索出“立案型留置”？這主要源于“立案型留置”對職務案件處理中相應社會需求的有效回應，為其誕生和發(fā)展奠定了基礎。

第一，《監(jiān)察法》對強制措施單一化規(guī)定背后蘊含著留置措施類型化、多元化的社會需求，為創(chuàng)設“立案型留置”提供了內(nèi)在動力。在我國以法治方式治理腐敗中，留置已經(jīng)成為“雙規(guī)”的法治化替代措施。(6)中央紀委國家監(jiān)委法規(guī)室：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》,北京：中國方正出版社，2018年，第133-134頁。但“雙規(guī)”本身具有多重功能，其除了具有限制被調(diào)查人自由、保障調(diào)查順利開展的羈押功能之外，還具有到案功能，即要求被調(diào)查人在規(guī)定時間、規(guī)定地點讓自己接受調(diào)查、將自己置于紀委控制之下。作為替代“雙規(guī)”的留置措施，其類型若過于單一，則無法實現(xiàn)其作為“雙規(guī)”替代措施的價值功能。《監(jiān)察法》較為注重留置限制被調(diào)查人自由、保障調(diào)查順利開展的羈押功能，而缺乏對其到案功能的有效關(guān)注，也并未規(guī)定類似于刑事訴訟法中作為臨時性羈押措施的拘留制度。被調(diào)查人到案，在某些特定情況下可能具有較強的時效性和緊迫性，若不能及時到案可能會發(fā)生自殺逃跑、毀壞證據(jù)等社會危險。為彌補此種缺陷，回應在特定案件中被調(diào)查人及時到案的社會需求，可能就要監(jiān)察機關(guān)在實踐中探索和創(chuàng)設“立案型留置”，將留置措置決定提前至與立案程序同步。

從刑事程序和監(jiān)察程序銜接來看，存在刑事強制措施與監(jiān)察強制措施的對接與轉(zhuǎn)換問題。為保障強制措施有效銜接，《刑事訴訟法》第一百七十條第2款規(guī)定了對于監(jiān)察機關(guān)移送案件的“先行拘留”制度。因為檢察機關(guān)受理監(jiān)察機關(guān)移送審查起訴的采取留置措施案件，其內(nèi)部需要辦理拘留審批手續(xù)，對外需要協(xié)調(diào)公安機關(guān)執(zhí)行，但實踐中可能無法做到同步拘留，故需要賦予其先行拘留權(quán)。刑事程序和監(jiān)察程序的銜接，不僅涉及監(jiān)察機關(guān)向司法機關(guān)的案件移送，也涉及司法機關(guān)向監(jiān)察機關(guān)的案件移送，因為監(jiān)察對象觸犯混合性質(zhì)數(shù)罪的案件在實踐中并不罕見(7)陳偉：《監(jiān)察法與刑法的關(guān)系梳理及其癥結(jié)應對》，《當代法學》2020年第1期，第71頁。，此時可能就需要將刑事強制措施轉(zhuǎn)換為監(jiān)察強制措施。對于后一種情況，《監(jiān)察法》并未規(guī)定類似于《刑事訴訟法》中的“先行拘留”制度，但刑事強制措施轉(zhuǎn)換為監(jiān)察強制措施中及時性、緊迫性的社會需求卻客觀存在。對于公安機關(guān)、檢察機關(guān)在先前刑事訴訟程序中已予以逮捕的犯罪嫌疑人，監(jiān)察機關(guān)在接受司法機關(guān)移送案件時就需要同步?jīng)Q定是否對被調(diào)查人予以留置，否則就可能因強制措施銜接不及時而導致被調(diào)查人自殺、脫逃等風險。為了實現(xiàn)監(jiān)察強制措施與刑事強制措施的有效轉(zhuǎn)化、銜接，也需要在特定案件中將留置措施的審批決定提前至與立案程序同步。

第二，監(jiān)察機關(guān)在案件辦理中遵循的“立案公開”制度，也要求部分職務違法犯罪案件的立案中同步?jīng)Q定對被調(diào)查人采取留置措施?！侗O(jiān)察法》第三十九條第3款確立了“立案公開”制度，這主要是為了保障被調(diào)查人及相關(guān)人員的知情權(quán)，對社會公開主要是為了讓監(jiān)察機關(guān)接受社會監(jiān)督，加強反腐敗宣傳、形成持續(xù)威懾。(8)中央紀委國家監(jiān)委法規(guī)室：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》,第188頁。在立案決定是否公開的問題上，《刑事訴訟法》與《監(jiān)察法》有較大差異，刑事訴訟程序遵循“立案秘密”或“立案不公開”制度，即公安機關(guān)、檢察機關(guān)等國家專門機關(guān)對刑事案件作出的立案決定通常并不告知犯罪嫌疑人，也不向社會公開，其僅要求在作出不立案決定時需向控告人告知不立案原因。刑事訴訟中的“立案不公開”制度，既可以防止因泄露案情所產(chǎn)生的毀壞證據(jù)、破壞偵查等社會危險，也可以防止因立案信息公開對犯罪嫌疑人聲譽等產(chǎn)生的消極影響?！侗O(jiān)察法》所確立的“立案公開”制度，雖具有保障知情權(quán)、有利于社會監(jiān)督等優(yōu)勢，但也存在弊端，比如立案相關(guān)信息向社會公布之后，相關(guān)涉案人員可能會毀壞證據(jù)材料、隱匿涉案財產(chǎn)等。

為了克服案件辦理中“立案公開”制度的弊端與不足，就需要監(jiān)察機關(guān)盡量將相關(guān)調(diào)查措施和取證工作提前開展，其中就包括創(chuàng)設適用“立案型留置”。比如在某市紀委監(jiān)委召開專題會議對A涉嫌違紀違法問題立案調(diào)查的討論中，就有觀點認為立案后向社會公開發(fā)布信息，若僅對其立案而不采取留置措施，可能會導致有關(guān)涉案人員串供、毀滅證據(jù)甚至出現(xiàn)出逃、自殺等不可預測的情況，不利于案件后續(xù)調(diào)查和取證，故該市紀委監(jiān)委經(jīng)討論后決定對A立案調(diào)查并決定對其采取留置措施。(9)編寫組：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉案例解讀》，第344-345頁。由于留置措施本身就是為了防止被調(diào)查人自殺逃跑、妨礙調(diào)查等社會危險，“立案型留置”是在作出立案決定時同步?jīng)Q定采取留置措施，將留置措施提前至與立案程序同步，從而壓縮、消除了立案程序與留置措施的時間間隔，可以減少或防止因“立案公開”所引發(fā)的被調(diào)查人自殺逃跑、妨礙調(diào)查等社會危險。

第三，監(jiān)察機關(guān)對職務違法犯罪立案法定要件存在過高把握的傾向，為創(chuàng)設和適用“立案型留置”消除了門檻障礙?！侗O(jiān)察法》將立案的實體性要件設置為監(jiān)察對象“涉嫌職務違法犯罪，需要追究法律責任”，這要低于留置措施的實體性要件。若監(jiān)察機關(guān)僅在案件符合該實體性要件就予以立案，則顯然無法在立案時就同步?jīng)Q定對被調(diào)查人采取留置措施。因為“立案型留置”具有適用條件的雙重性，其案件在監(jiān)察機關(guān)立案時就已經(jīng)符合留置措施的證明標準、必要性等實體要件。從實踐運行來看，監(jiān)察機關(guān)對職務違法犯罪立案實體性要件存在過高把握的傾向：首先源于職務違法犯罪主體的特殊性，其是行使公權(quán)力的公職人員，立案調(diào)查不僅對被調(diào)查人具有重大影響，也可能會影響相關(guān)公共事務或活動正常運行，這就需要監(jiān)察機關(guān)對立案條件的把握往往較為謹慎。其次源于監(jiān)察機關(guān)實現(xiàn)立案條件的方式或路徑?！侗O(jiān)察法實施條例》將立案的證明標準細化為“已經(jīng)掌握監(jiān)察對象涉嫌職務違法或者職務犯罪的部分事實和證據(jù)”。實務部門對于其理解為“僅初步確認的部分職務違法犯罪事實，而不是全部職務違法犯罪事實”(10)編寫組：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉案例解讀》，第336頁。，其主要是從查明職務違法犯罪的數(shù)量或范圍層面來理解，而并非從對案件事實的確信程度來界定。職務違法犯罪具有持續(xù)性、多發(fā)性等特點，某個案件通常會有多起或多次職務違法犯罪行為。監(jiān)察人員會基于前述對立案證明標準的理解和階段來核查事實、收集證據(jù)，通常會將抓住多次或多起職務違法犯罪中的一個或一次進行深入細致調(diào)查，在初步核實中徹底查清該次違法犯罪事實后才對監(jiān)察對象予以立案。按照此種方式展開初步核實，就使得在監(jiān)察機關(guān)立案調(diào)查時，案件通常也就符合了留置證明標準等法定要件，此時自然可以立案時同步?jīng)Q定采取留置措施。

第四，初步核查后的實體性處理結(jié)果可能會倒逼立案條件的提升，會讓部分職務違法案件在立案時就符合留置法定條件，從而為監(jiān)察機關(guān)適用“立案型留置”奠定基礎。監(jiān)察程序可以分為線索處置、初步核實、立案、調(diào)查、審理、處置等不同階段。初步核實是監(jiān)察立案的必經(jīng)階段，也被稱為監(jiān)察立案“前置條件”。(11)張云霄：《監(jiān)察法學新論》，北京：中國政法大學出版社，2020年，第168頁。初步核實主要為監(jiān)察機關(guān)是否立案提供依據(jù)，其并不同于立案后全面調(diào)查，但監(jiān)察機關(guān)在初步核實中會采取相應調(diào)查措施來收集證據(jù)。核查組既可以采取與被調(diào)查人談話、要求相關(guān)組織作出說明，也可以詢問證人、收集證言，還可以通過調(diào)取有關(guān)事項報告、查閱文件檔案、核查賬目、交易記錄、房產(chǎn)、證券等方式來收集實物證據(jù)。在初步核實階段，核查組對證據(jù)的收集和調(diào)查側(cè)重于主要問題和關(guān)鍵證據(jù)，需要把握其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和任務，需要注重證據(jù)之間的相互印證。(12)馬懷德主編：《中華人民共和國監(jiān)察法理解與適用》，第151-152頁。監(jiān)察機關(guān)在初步核實完畢后通常會形成以下處理意見：1.立案調(diào)查決定。在初步核實后發(fā)現(xiàn)確有職務違法或犯罪行為、需要追究法律責任，則需要由監(jiān)察機關(guān)作出立案調(diào)查決定。2.經(jīng)初步核實后發(fā)現(xiàn)確實存在違法行為，但情節(jié)輕微、不需要追究法律責任，可以作出談話提醒、批評教育的處理意見。3.經(jīng)初步核實發(fā)現(xiàn)被調(diào)查人沒有職務違法犯罪行為，或職務違法犯罪行為系他人所為，則應當澄清問題，對被調(diào)查人問題線索予以了結(jié)。在初步核實終結(jié)的三種處理結(jié)果中，處理意見1僅具有階段性、程序性效果，處理意見2和3具有終局性、實體性效果。終局性實體處理結(jié)果要求事實清楚、證據(jù)充分，而不能在事實存疑、證據(jù)不足情況下擬定對被調(diào)查人的處理意見。但是，初步核實終結(jié)以前，核查組最終形成的處理意見尚具有不確定性，這就意味著核查組不能僅僅以立案證明標準所要求的初步確信程度來收集證據(jù)、查明事實。潛在的處理意見2和3就會倒逼處理意見1中對事實查明和證據(jù)收集程度的提升，監(jiān)察機關(guān)不能簡單地以立案標準來作為初步核實中事實查明、證據(jù)收集的要求，而需要在初步核實階段查明案件主要事實。因此，案件在立案之前的初步核實階段可能就已經(jīng)符合留置證明標準，這就為監(jiān)察機關(guān)適用“立案型留置”奠定基礎。

三、“立案型留置”的制度沖突與異化風險

雖然“立案型留置”在監(jiān)察實務中的興起和發(fā)展具有其合理性，《監(jiān)察法實施條例》在制度層面間接承認了“立案型留置”，但由于其將留置措施的審批決定提前至與立案決定同步，由此決定其和部分監(jiān)察制度存在緊張關(guān)系，在實踐運行中可能出現(xiàn)制度異化風險。

(一)立案型留置與初核限定規(guī)則

初步核實是監(jiān)察機關(guān)對受理或發(fā)現(xiàn)的涉嫌職務違法犯罪問題線索予以初步了解、核實，它是監(jiān)察立案的前置程序。在初步核實階段，監(jiān)察機關(guān)尚未作出立案決定，調(diào)查程序也沒有啟動。監(jiān)察機關(guān)雖然可以在初步核實中調(diào)查事實、收集證據(jù)，但對其調(diào)查措施和方法存在限定?！侗O(jiān)察法實施條例》第五十五條第1款要求監(jiān)察機關(guān)在初步核實中僅能采取談話、詢問、查詢、調(diào)取、勘驗檢查、鑒定等六種調(diào)查措施。初步核實中調(diào)查措施的限定性要求和規(guī)則，主要是借鑒了刑事訴訟制度中對初查措施的限定規(guī)則。比如《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第一百六十九條就主要將初查措施限定于詢問、查詢、調(diào)取、勘驗、檢查、鑒定。這些調(diào)查措施不會干預或侵犯被調(diào)查對象的人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利，也不具有任何強制性，因為初查的目的在于查明案件是否符合立案條件、是否應當立案，故初查中僅能采取任意性調(diào)查措施，而不得采取強制性調(diào)查措施。(13)孫謙主編：《〈人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)〉理解與適用》，北京：中國檢察出版社，2012年，第138頁。監(jiān)察機關(guān)處理職務違法犯罪案件時，在初步核實中也僅能采取任意性調(diào)查措施，而不得采取強制性調(diào)查措施，即采取上述六種不會限制或干預被調(diào)查對象人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的調(diào)查措施，對于訊問、搜查等強制性調(diào)查措施僅能在立案后的調(diào)查程序中適用。留置在法律性質(zhì)上屬于限制被調(diào)查對象人身自由的強制措施，其僅能由監(jiān)察機關(guān)在立案后的調(diào)查階段適用?！傲感土糁谩痹诒举|(zhì)上屬于留置措施，其適用也應遵循初步核實的限定性規(guī)則。但是，在“立案型留置”中，留置措施的審批決定提前至與立案決定同步，可能會產(chǎn)生與初步核實限定規(guī)則的緊張關(guān)系。

首先，將留置措施的審批活動提前至與立案審批同步展開，可能會因違反初核限定規(guī)則而減損留置措施的合法性。在刑事訴訟中，立案程序作為獨立的訴訟階段，其主要功能是為強制性偵查的啟動提供法律依據(jù)，任何案件未經(jīng)立案則不得對犯罪嫌疑人采取強制性偵查措施；通過立案程序可以將國家追訴活動納入法治軌道，以防止國家專門機關(guān)追訴活動中濫用強制性偵查措施。(14)蘭耀軍：《審判中心視角下的刑事立案制度改革》，《學術(shù)界》2019年第9期，第143頁。監(jiān)察程序中的立案作為獨立程序階段，其具有與刑事立案制度類似的價值功能，即通過立案為監(jiān)察機關(guān)的強制性調(diào)查活動提供合法性依據(jù)和基礎，防止監(jiān)察機關(guān)規(guī)避《監(jiān)察法》，在立案前濫用強制性調(diào)查措施。這就要求對初步核實中的調(diào)查措施予以限定，在初步核實中僅能采取任意性調(diào)查措施而禁止適用強制性調(diào)查措施?！侗O(jiān)察法實施條例》第五十五條第1款規(guī)定的初核限定規(guī)則就體現(xiàn)了此種價值功能，其將初步核實與立案作為監(jiān)察辦案程序的不同階段，其要求在不同階段采取不同調(diào)查措施具有明顯的程序平衡價值。(15)秦前紅主編：《〈中華人民共和國監(jiān)察法實施條例〉解讀與適用》，北京：法律出版社，2021年，第84頁。該條款明確要求“立案后”可以采取留置措施，這就意味著立案前、初步核實中不能適用留置措施。在“立案型留置”中，雖然留置措施的具體執(zhí)行處于立案之后的調(diào)查階段，但留置審批程序啟動時，監(jiān)察機關(guān)尚未正式作出立案決定，此時在監(jiān)察程序上仍然屬于立案前的初步核實階段。在初步核實中、與立案決定同步來審查批準留置措施，就可能會因違反初核限定規(guī)則而減損其合法性。

其次，“立案型留置”要求在作出立案決定時符合留置措施的實體性條件，可能存在監(jiān)察機關(guān)突破初核限定規(guī)則、適用相關(guān)強制性調(diào)查措施來收集證據(jù)的風險?！侗O(jiān)察法實施條例》第五十五條第1款對初步核實中調(diào)查措施的限定，雖然有利于維護立案程序價值功能、保障被調(diào)查人權(quán)利，但卻減少了初步核實中可以采取的調(diào)查措施或手段?！傲感土糁谩痹诒举|(zhì)上屬于留置措施，對其適用應符合留置措施的法定條件，這其中就包括留置證明標準。留置要求達到有證據(jù)證明發(fā)生了違法犯罪事實、有證據(jù)證明該違法犯罪事實是被調(diào)查人實施、證明被調(diào)查人實施違法犯罪行為的證據(jù)已經(jīng)查證屬實的證明標準，其要遠高于監(jiān)察機關(guān)立案的證明標準?！傲感土糁谩睂嶓w性要件的雙重性，要求在監(jiān)察機關(guān)立案時就應當符合留置措施的證明標準。由于貪污賄賂等職務違法犯罪案件具有無被害人、無物理意義上犯罪現(xiàn)場、無目擊證人或視聽資料等證據(jù)、被調(diào)查人反調(diào)查能力強等因素，此類案件可能更為依賴于口供等特定證據(jù)來查明案件事實。(16)劉忠：《讀解雙規(guī)：偵查技術(shù)視域內(nèi)的反貪非正式程序》，《中外法學》2014年第1期。監(jiān)察機關(guān)在適用“立案型留置”時，可能為了達到留置措施的證明標準而突破初核限定規(guī)則、采取強制性調(diào)查措施來收集證據(jù)。比如有觀點就認為在初步核實中監(jiān)察機關(guān)可以采取竊聽、秘密錄像拍照等技術(shù)調(diào)查手段，但應經(jīng)過嚴格批準程序，并交由公安機關(guān)等有關(guān)部門協(xié)助執(zhí)行。(17)譚宗澤、張震、褚宸舸主編：《監(jiān)察法學》，北京：高等教育出版社，2020年，第185頁。技術(shù)調(diào)查措施具有秘密性、權(quán)利干預性等特點，其屬于強制性程度很高的調(diào)查措施，僅在立案后的調(diào)查階段適用，而不得在初步核實階段適用。采用技術(shù)性調(diào)查可能更有利于收集證據(jù)、查明事實，進而為適用“立案型留置”奠定事實基礎，但卻違反了初核限定規(guī)則。

(二)立案型留置與立案程序

“立案型留置”是將留置措施的審批決定提前至與立案決定同步，將留置措施部分嵌入到立案程序之中，雖然立案和留置都是監(jiān)察程序或制度重要組成部分，但它們兩者的價值功能、適用條件并不完全相同。將留置措施嵌入到立案程序中適用，就可能產(chǎn)生“立案倒掛”問題，即立案程序可能會因嵌入適用留置措施而導致其適用條件提升而影響立案制度功能的有效實現(xiàn)。立案的適用條件，既包括其實體性要件，比如適用范圍、證明標準，也包括其程序性要件，比如審批程序。由于程序性要件較為明確、具體，監(jiān)察機關(guān)“立案型留置”實踐中通常會恪守立案和留置各自審批權(quán)限、審批程序的法定要求；作為實體性要件的適用范圍和證據(jù)標準，則具有較強的主觀性、裁量性，監(jiān)察機關(guān)在“立案型留置”實體性要件的把握上較易出現(xiàn)“立案倒掛”問題，這就會阻礙立案制度功能的有效實現(xiàn)。

立案程序在法律上主要具有案件分流和啟動調(diào)查的雙重功能。前者主要是借助于不立案決定或其他處置方式來實現(xiàn)，對于不符合立案條件的案件，由監(jiān)察機關(guān)作出不立案決定或其他處置結(jié)果。后者主要借助于立案后調(diào)查活動來實現(xiàn)，監(jiān)察機關(guān)在立案之后可以采取各種調(diào)查措施來收集證據(jù)、查明事實，特別是對強制性調(diào)查措施的使用；在立案之前，監(jiān)察機關(guān)不得采取搜查、扣押等強制性調(diào)查措施，其僅能適用調(diào)取、勘驗等任意性調(diào)查措施；立案之后，監(jiān)察機關(guān)既可以采取任意性調(diào)查措施，也可以采取強制性調(diào)查措施。因“立案型留置”可能產(chǎn)生的“立案倒掛”問題會阻礙立案程序制度功能的有效實現(xiàn)：一是從案件分流功能來看，留置措施倒逼立案條件和標準的提升，就意味著立案門檻的抬高與提升，這可能導致部分應當立案的職務違法犯罪案件無法立案甚至被分流出去，這部分本應立案調(diào)查的案件被給予談話提醒、暫存待查、予以了結(jié)等處置方式，就會減損對職務違法犯罪的懲處力度。二是從啟動調(diào)查功能來看，“立案倒掛”可能導致應當立案的職務違法犯罪案件無法得以及時立案，監(jiān)察機關(guān)無法及時采取調(diào)查階段允許使用的各種取證措施和調(diào)查措施，特別是搜查、訊問、技術(shù)調(diào)查等強制性調(diào)查措施。這既可能會倒逼監(jiān)察機關(guān)在初步核實階段違法采取強制性調(diào)查措施，也可能阻礙監(jiān)察機關(guān)及時立案調(diào)查、收集證據(jù)。

(三)立案型留置與留置措施

雖然“立案型留置”和“調(diào)查型留置”都是留置措施的具體類型，二者在運行中都應遵循留置措施法定條件，但前者將留置措施嵌入立案程序中決定適用，這不僅導致留置適用時間的提前，也可能引發(fā)對留置法定條件的寬松掌握，這主要體現(xiàn)在以下方面。

首先，“立案型留置”中留置措施對立案程序的相對依附性，可能會導致監(jiān)察機關(guān)“重立案，輕留置”。比如前文案例二，市紀委監(jiān)委負責人主持召開專題會議，決定對A立案調(diào)查并采取留置措施，但擬適用的留置措施因其掌握犯罪事實、證據(jù)材料不扎實而被省監(jiān)委不予批準。這可能就源于留置措施依附于立案決定從而導致市監(jiān)委對“立案型留置”的證明標準的從寬把握。在“立案型留置”中，監(jiān)察機關(guān)負責人通常需同時審批立案和留置，就查閱和簽批順序通常是立案在前、留置在后，且二者處于無間隙、連續(xù)狀態(tài)，這就會導致監(jiān)察機關(guān)負責人在審批立案對案件事實形成預斷，此種預斷可能會讓其對留置措施審批形式化，使得留置措施的法定條件在審批中無法發(fā)揮其應有作用。

其次，“立案型留置”中對留置措施審批時間的緊迫性，也可能導致監(jiān)察機關(guān)審批程序流于形式?！傲感土糁谩睂⒘糁么胧┣度肓赋绦蛑衼頉Q定適用，這使得留置措施提前至與立案決定同步，監(jiān)察機關(guān)在立案時需要同步?jīng)Q定對被調(diào)查人的留置措施，對留置措施的審批時間較為緊迫，審批效果可能無法得到有效保障。比如前文案例一，G市監(jiān)委于2018年3月16日討論決定對薛某立案調(diào)查和采取留置措施，經(jīng)報呈其上級監(jiān)察機關(guān)——W市監(jiān)委，W市監(jiān)委于當天就批準了該留置措施。在如此短暫而緊迫的時間內(nèi)，監(jiān)察機關(guān)可能無法對擬適用的留置措施展開實質(zhì)性、有效性審批。

再次，“立案型留置”中對公開范圍的擴大化，可能不利于被調(diào)查人權(quán)利保障。在留置措施適用中，監(jiān)察機關(guān)僅需要通知被留置人、所在單位和家屬，這里的“通知義務”主要是了保障被留置人、所在單位和家屬的知情權(quán)。立案決定公開的范圍相對較大，其主要包括向被調(diào)查人宣布、通報相關(guān)組織、通知被調(diào)查人家屬、向社會公開發(fā)布?！傲感土糁谩本哂羞m用條件的雙重性，《監(jiān)察法實施條例》第一百八十四條第2款要求將“立案型留置”向社會公開發(fā)布，大幅拓展了留置措施的公開范圍，雖有利于在“立案型留置”中兼顧立案程序和留置措施各自的適用條件，但可能影響和阻礙被調(diào)查人無罪推定權(quán)利的有效實現(xiàn)。立案僅意味著調(diào)查程序的啟動，其后續(xù)處理結(jié)果將取決于調(diào)查情況而具有較大不確定性，因此，立案決定公開發(fā)布對后期法院審判的影響相對較小。但是，“立案型留置”在本質(zhì)上屬于留置措施，其證明標準相對較高，被采取留置措施的被調(diào)查人在后續(xù)審判中定罪可能性很高。通過媒體、網(wǎng)絡對被調(diào)查人留置情況向社會公開，就可能會產(chǎn)生“媒體審判”的效果，從而減損被調(diào)查人在刑事訴訟中無罪推定的權(quán)利。

四、“立案型留置”的未來發(fā)展與適用限度

“立案型留置”雖有其合理性與必要性，但與監(jiān)察立案、初步核實、留置措施等制度之間存在緊張關(guān)系。為化解此種緊張關(guān)系、防止制度異化風險，有必要完善現(xiàn)有“立案型留置”制度和適用，以滿足留置措施嵌入立案程序中適用對不同制度的協(xié)調(diào)性、融慣性要求。

首先，需要在理論層面對留置措施不同類型予以總結(jié)提煉，在制度層面回應留置措施的多元化、精細化發(fā)展需求，并在留置措施體系中確定立案型留置的應有定位。雖然《監(jiān)察法》在監(jiān)察強制措施中僅規(guī)定了留置，但留置措施的現(xiàn)有規(guī)則為其多元化、精細化發(fā)展留下制度空間。(18)謝登科：《留置措施的類型化分析》，《蘭州學刊》2022年第5期。在監(jiān)察制度的實踐運行中，我國各級監(jiān)察機關(guān)對留置措施適用進行了不同嘗試，由此衍生留置措施的不同類型，比如“零口供留置”“走讀式留置”。(19)魏昌東：《〈監(jiān)察法〉監(jiān)察強制措施體系的結(jié)構(gòu)性缺失與重構(gòu)》，《南京師大學報(社會科學版)》2020年第1期，第116頁。在《監(jiān)察法》頒布實施后，我國理論界和實務界雖然對留置措施展開了較為系統(tǒng)、深入的研究，但現(xiàn)有研究多集中于對留置措施的規(guī)范分析和制度建構(gòu)，缺乏對留置措施予以類型化的理論分析和提煉，由此導致對不同類型留置措施的適用條件、運行程序等關(guān)注不足?！傲感土糁谩焙汀罢{(diào)查型留置”是從適用階段對留置措施予以的分類，但它們二者的區(qū)別也并不限于適用階段或環(huán)節(jié)，其在適用范圍、運行程序等方面也存在不少差異。從“立案型留置”在留置措施中的體系定位來看，其并不屬于留置措施的一般形態(tài)，而僅僅是留置措施的例外形態(tài)。因為留置措施通常應當在監(jiān)察機關(guān)立案后的調(diào)查階段適用，僅在例外情形之下才可以由監(jiān)察機關(guān)在立案時同步?jīng)Q定適用。

其次，“立案型留置”屬于留置措施的例外形態(tài)，其適用的對象范圍和案件類型應予以適當限定?！傲感土糁谩笔橇糁么胧┑木唧w類型之一，其應遵循留置措施的各項法定條件，包括其適用范圍、證明標準、必要性要件、審批程序等。但“立案型留置”屬于留置措施的例外形態(tài)而非一般形態(tài)，其適用的對象范圍和案件類型存在限定。一般來說，“立案型留置”可以適用于以下兩類案件：一類是監(jiān)察機關(guān)在問題線索、案件受理時就符合留置措施實體性要件的職務違法犯罪案件。監(jiān)察機關(guān)受理的問題線索、案件來源具有多樣性，有些案件可能在監(jiān)察機關(guān)受理時就天然符合留置措施的實體性要件。比如在公安機關(guān)、檢察機關(guān)辦理的公職人員涉嫌普通犯罪案件中，若對犯罪嫌疑人已經(jīng)采取逮捕措施，但發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人還涉嫌需要由監(jiān)察機關(guān)立案調(diào)查的關(guān)聯(lián)職務違法犯罪案件，此時司法機關(guān)就需要將此部分職務違法犯罪案件移送監(jiān)察機關(guān)。此類案件在監(jiān)察機關(guān)受理時就天然符合了留置措施的實體性條件，故監(jiān)察機關(guān)可在立案時決定對被調(diào)查人采取留置。另一類是監(jiān)察機關(guān)在初步核實階段借助于談話、調(diào)取等非強制性調(diào)查措施收集證據(jù)后就符合留置措施實體性要件的職務違法犯罪案件。有些案件雖然在監(jiān)察機關(guān)受理問題線索時并不符合留置措施實體性要件，但經(jīng)過初步核實中的事實調(diào)查、證據(jù)收集后，可能就符合了留置法定要件。比如若被調(diào)查人在初步核實階段就已認罪認罰(20)王弘寧：《職務犯罪調(diào)查階段認罪認罰從寬制度適用問題研究》，《蘭州學刊》2021年第8期。，且符合留置措施的法定要件，則可以適用立案型留置。此種情況下，主要是借由初步核實符合了留置措施的實體性要件，故監(jiān)察機關(guān)可以在立案時同步?jīng)Q定對被調(diào)查人采取留置措施。

再次，適用“立案型留置”應當恪守留置措施的實體性要件，對其實體性要件的實現(xiàn)應當恪守“初核限定”規(guī)則。雖然僅從表象來看，“立案型留置”具有適用條件的雙重性特征，但由于“立案型留置”在本質(zhì)上屬于留置措施，故其適用應當恪守留置措施的實體性要件。另外，立案的實體性要件相對較低，其僅要求“監(jiān)察對象涉嫌職務違法犯罪，需要追究法律責任”，留置則要求“有證據(jù)證明被調(diào)查人涉嫌嚴重職務違法或職務犯罪”且要求有留置必要性。此時就可能會在“立案型留置”中產(chǎn)生適用何種實體性要件的問題。由于實體性要件僅是適用某種程序或措施在實體層面的最低限度要求，此種底限性要求并不排斥對更高標準的追求和實現(xiàn)，在“立案型留置”中恪守留置措施的實體性要件，也必然會讓案件符合監(jiān)察立案的實體性要件。為了防止“立案型留置”適用中出現(xiàn)的監(jiān)察立案遲延或制度異化，就需要對達成留置措施實體性要件的方式或途徑予以限定。這一方面可以借助于對“立案型留置”適用案件類型的限定來實現(xiàn)；另一方面則要求對留置措施實體性要件的達成應當恪守“初核限定”規(guī)則，即監(jiān)察機關(guān)僅能適用任意性調(diào)查措施而禁止采取強制性調(diào)查措施來達成留置措施的實體性要件。

最后，“立案型留置”的運行程序應當保持相對獨立性。程序是某種制度運行的先后步驟或次序，若兩種具有先后適用順序的制度在運行程序中完全混同，就可能阻礙其各自價值功能的有效實現(xiàn)。雖然“立案型留置”是在立案時同步?jīng)Q定對被調(diào)查人采取留置措施，是將留置措施嵌入立案程序中決定，但它們二者屬于兩種不同制度，適用存在先后順序，因此，此種留置措施對于監(jiān)察立案而言在運行程序?qū)用鎽斁哂歇毩⑿裕阂皇菍徟绦虻莫毩⑿?。我國監(jiān)察案件的辦理程序可分為線索處理、初步核實、立案、調(diào)查、審理、處置等六個階段。從理論自洽性和融慣性來看，留置作為強制性調(diào)查措施，其僅能適用于立案之后的調(diào)查階段，其審批、執(zhí)行應當晚于或不早于立案程序，這就要求保持“立案型留置”對立案程序的獨立性與滯后性。在審批決定程序中，辦案人員向監(jiān)察機關(guān)領導班子提交立案和留置申請材料后，監(jiān)察機關(guān)領導班子在審批時需遵循必要的審查順位和程序隔離，即先審查是否符合立案條件，后審查是否符合留置條件；在審查完畢形成立案結(jié)論后，才能對留置展開審查。二是審查內(nèi)容的獨立性。監(jiān)察立案和留置措施都需要由監(jiān)察機關(guān)予以集體研究與審批，它們兩者的實體性要件雖然存在部分競合，但總體來看留置措施的適用條件比監(jiān)察立案的適用條件更為嚴格，因此，監(jiān)察機關(guān)集體研究與審批中對留置措施的審查內(nèi)容存在自身獨立性。監(jiān)察機關(guān)除了需審查案件類型、證明標準是否符合留置措施的法定條件外，還需要審查是否具有留置必要性。另外，監(jiān)察機關(guān)在“立案型留置”適用中還需要審查初核人員的調(diào)查取證行為是否違反初核限定規(guī)則。對于違反初核限定規(guī)則、在初核階段采取強制性調(diào)查措施收集的證據(jù)材料應認為“非法證據(jù)”而予以排除(21)謝登科：《論初查中收集電子數(shù)據(jù)的證據(jù)能力》，《大連理工大學學報(社會科學版)》2021年第4期，第75頁。，限制或否定初步核實中采取強制性調(diào)查措施所收集證據(jù)材料的證據(jù)能力，通過此種程序性制裁措施來倒逼監(jiān)察機關(guān)適用“立案型留置”中恪守初核限定規(guī)則。三是執(zhí)行程序的獨立性?！傲感土糁谩彪m將留置審批決定嵌入到監(jiān)察立案中，但其在執(zhí)行層面應保持獨立性，即“立案型留置”執(zhí)行應當處于立案之后的調(diào)查階段。此種獨立性和滯后性可以強化“立案型留置”的正當性與合法性。由于“立案型留置”的執(zhí)行處于監(jiān)察調(diào)查階段，此時監(jiān)察調(diào)查程序已經(jīng)啟動，被留置人已經(jīng)具有被調(diào)查人法律地位，享有或承擔監(jiān)察法規(guī)所賦予其在調(diào)查階段的相關(guān)權(quán)利義務，也就不存在因立案前被羈押、規(guī)避被調(diào)查人權(quán)利義務所產(chǎn)生的立案制度異化和運行失靈問題。