行政法視閾下野生動(dòng)物保護(hù)的法律問題研究

貴州師范大學(xué) 劉勛皓

一、我國野生動(dòng)物保護(hù)概況

在通過行政法對于野生動(dòng)物的立法保護(hù)問題進(jìn)行分析之前，我們有必要對于野生動(dòng)物的具體概念以及范圍有一定的了解。概念對于問題是根本所在，在范圍上對法律規(guī)范的對象進(jìn)行明確界定有助于法律樹立權(quán)威性和體現(xiàn)出價(jià)值。

（一）野生動(dòng)物的概念辨析

1.“野生動(dòng)物”與“動(dòng)物”

從生物學(xué)角度來看，動(dòng)物是廣義上的一個(gè)大群體，動(dòng)物界作為動(dòng)物分類中的最高階元素，已發(fā)現(xiàn)37門70綱約350目，共計(jì)150多萬種。宋靖宇在《簡明生物學(xué)》中把動(dòng)物的特征描述為“吃”“住”“動(dòng)”。動(dòng)物為了更好地“吃”和“住”，往往會(huì)動(dòng)起來趨利避害，尋找更適合的生活環(huán)境。在生物學(xué)中，動(dòng)物是自然界生物物質(zhì)的重要成員。在各種生物邊界系統(tǒng)中，動(dòng)物王國被劃分為一個(gè)獨(dú)立的王國，王國中的一些成員會(huì)因邊界系統(tǒng)的不同而發(fā)生變化。主要區(qū)別是原生動(dòng)物是否被歸入動(dòng)物界。目前，生物學(xué)界普遍接受的一種觀點(diǎn)是惠特克在1969年提出的“五境界說”。

動(dòng)物保護(hù)包括兩層含義：一是人類社會(huì)為保護(hù)物種和生物多樣性的生存和繁殖而采取的一系列保護(hù)措施，如頒布有關(guān)動(dòng)物保護(hù)的法律法規(guī)、建立自然保護(hù)區(qū)、制定有針對性的保護(hù)計(jì)劃等。這種意義上的保護(hù)，將保護(hù)對象置于物種資源和種群上，具有實(shí)質(zhì)性意義。二是保護(hù)動(dòng)物免受軀體侵害、疫病和精神痛苦，精神痛苦體現(xiàn)在如今網(wǎng)絡(luò)上部分人類對于動(dòng)物的虐待并在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布虐待視頻等殘忍行為造成對動(dòng)物的折磨。降低人類活動(dòng)對動(dòng)物造成的直接傷害，包括但不限于動(dòng)物娛樂、動(dòng)物保健和動(dòng)物福利。

綜上，筆者對于“野生動(dòng)物”，總結(jié)為在野外繁衍生息能獨(dú)立存活的、區(qū)別于人類社會(huì)的群體。

2.“野生動(dòng)物”與“寵物”

“寵物”是指人類飼養(yǎng)在身邊的適合與人類共同棲息的動(dòng)物。“寵物”大多數(shù)具有溫順性格的，馴良乖巧，對于飼養(yǎng)它的主人具有情感寄托以及保護(hù)欲。追溯到遠(yuǎn)古時(shí)期，一些被捕殺的野生動(dòng)物開始脫離被捕殺的命運(yùn)，逐漸與人類產(chǎn)生合作的趨勢，狼是最早被人類馴化的動(dòng)物，也是今天狗的祖先①。

野生動(dòng)物和寵物有三個(gè)區(qū)別:一是是否是真的動(dòng)物——野生動(dòng)物必須是真的動(dòng)物，寵物可以是具體的動(dòng)物，也可以是虛擬的網(wǎng)絡(luò)電子動(dòng)物；二是，與人類生活的親密性——野生動(dòng)物是脫離人類社會(huì)獨(dú)立生活在野外的動(dòng)物。他們會(huì)在特定的時(shí)間和地點(diǎn)與人類社會(huì)接觸，比如人類販賣野生動(dòng)植物樣品，走私野生動(dòng)物產(chǎn)品。林外，寵物與人關(guān)系密切，由人養(yǎng)大，相互依存產(chǎn)生感情，作為人類家庭的一員共同生活。三是大小不等的牧場動(dòng)物，屬于野生動(dòng)物，而植物也有可能成為寵物。

（二）我國野生動(dòng)物行政法的保護(hù)及其特點(diǎn)

在我國法律的界定當(dāng)中，野生動(dòng)物是作為一種國家資源而存在的，其所有權(quán)歸國家。對于保護(hù)野生動(dòng)物，我國的行政機(jī)關(guān)以及公權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)該發(fā)揮好自己的行政職能，以早于刑法民法典的立法，才能更有效地保護(hù)野生動(dòng)物。

1.我國野生動(dòng)物行政法保護(hù)的內(nèi)容

我國的野生動(dòng)物行政法保護(hù)可以從國際條約和國內(nèi)法兩個(gè)方面進(jìn)行闡述，內(nèi)容豐富，形式多樣，范圍廣。除中國已加入的國際公約外，中國野生動(dòng)物保護(hù)管理法的內(nèi)容主要集中在國內(nèi)的法律法規(guī)上，在國內(nèi)法律法規(guī)的中，我國野生動(dòng)物保護(hù)行政法的主要內(nèi)容主要集中在規(guī)范性文件上。摘要國際野生動(dòng)物保護(hù)條約作為野生動(dòng)物保護(hù)行政法的淵源之一，存在部分重疊。國內(nèi)涉及野生動(dòng)物保護(hù)的法律縱向涵蓋了法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、司法解釋和規(guī)范性文件的整個(gè)體系。根據(jù)國際法，野生動(dòng)物保護(hù)的重點(diǎn)是“野生動(dòng)物貿(mào)易”和“野生動(dòng)物棲息地”，前者與《瀕危物種和植物國際貿(mào)易公約》(CITES)相對應(yīng)，后者與《生物多樣性公約》相對應(yīng)。

2.我國野生動(dòng)物行政法保護(hù)的特點(diǎn)

從我國立法狀況分析，我國的行政法關(guān)于野生動(dòng)物的保護(hù)是從無到有、從簡單到完善的過程，筆者總結(jié)出以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：

（1）低位階的立法數(shù)量多

在行政法領(lǐng)域，與野生動(dòng)物保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)采取了以《野生動(dòng)物保護(hù)法》為主，行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件為輔的形式，其中，行政法規(guī)5件、部門規(guī)章13件、規(guī)范性文件16件。地方政府規(guī)章不在此列，因?yàn)樯婕案魇∈械奶厥馇闆r。

（2）低位階立法對于野生動(dòng)物的專項(xiàng)保護(hù)針對性強(qiáng)

與其說《野生動(dòng)物保護(hù)法》是我國國內(nèi)野生動(dòng)物保護(hù)的開山鼻祖式文件，那么，其他的行政法規(guī)在其帶頭作用下，對專門領(lǐng)域?qū)ｉT物種的保護(hù)也發(fā)揮了針對性作用，對于不同的物種進(jìn)行不同的保護(hù)措施，是經(jīng)過實(shí)踐研究之后得出的科學(xué)立法?！蛾懮吧鷦?dòng)物保護(hù)條例》是以陸生野生動(dòng)物為調(diào)整對象的法律規(guī)范，《水生野生動(dòng)物保護(hù)條例》是以水生野生動(dòng)物為調(diào)整對象的法律規(guī)范，《瀕危野生動(dòng)植物進(jìn)出口條例》是以瀕危野生動(dòng)物為調(diào)整對象的法律規(guī)范。

（3）立法起步慢

第一部野生動(dòng)物保護(hù)的相關(guān)法律《野生動(dòng)物保護(hù)法》出臺于20世紀(jì)80年代，雖然我國自古就有保護(hù)自然，信奉自然萬物皆有靈性的生態(tài)平衡的理念，例如，《呂氏春秋·覽·孝行覽》的“竭澤而漁，豈不獲得？而明年無魚；焚藪而田，豈不獲得？而明無獸”的記載，但其主要是為了教化百姓，服務(wù)于經(jīng)濟(jì)，并沒有被統(tǒng)治者上升為國家法律。而其他行政法規(guī)，也都是21世紀(jì)初才開始相應(yīng)出臺，是一種事后法的狀態(tài)。

二、我國野生動(dòng)物行政法保護(hù)的現(xiàn)狀

我國野生動(dòng)物保護(hù)的相關(guān)法律仍需要加大力度給予完善，經(jīng)過這次新冠疫情，第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議緊急通過了《關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》，這些都是處在完善野生動(dòng)物保護(hù)的立法過程中。

（一）我國野生動(dòng)物保護(hù)的效果

1.保護(hù)范圍

對于我國所謂的自然保護(hù)區(qū)，《自然保護(hù)區(qū)條例》(國務(wù)院令第167號)第二條給出了定義:是指具有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動(dòng)植物物種的自然集中分布區(qū)，這對陸地、海水等自然場所具有特殊保護(hù)意義，是依法劃定的進(jìn)行特殊保護(hù)管理的區(qū)域。所謂野生動(dòng)物自然保護(hù)區(qū)，保護(hù)區(qū)屬于生物物種，像在那個(gè)國家由特定的或者多種野生動(dòng)物生活的自然區(qū)域依法劃定，有利于野生動(dòng)物在保護(hù)區(qū)內(nèi)生存、繁殖的，應(yīng)當(dāng)實(shí)行特殊的保護(hù)措施和管理，建設(shè)自然保護(hù)區(qū)是保護(hù)野生動(dòng)物的一大重要措施。

我國已經(jīng)形成了以《憲法》為統(tǒng)帥的關(guān)于野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)的立法規(guī)劃，《憲法》當(dāng)中明確指出對于生態(tài)環(huán)境，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)，這也意味著從根本法的角度對野生動(dòng)物保護(hù)所需要的自然環(huán)境提出了要求。

我國野生動(dòng)物的保護(hù)范圍在一定程度上已經(jīng)初露尖角，對于野生自然保護(hù)區(qū)的劃定，以及對于破壞野生自然保護(hù)區(qū)的歸責(zé)問題有了一定的方向，這對于保護(hù)瀕危野生動(dòng)物和建立瀕危物種的人工繁育基地提供了有力保障。

2.瀕危物種的法律保護(hù)

只劃定野生動(dòng)物自然保護(hù)區(qū)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，對于數(shù)量少，生存狀況極其差，繁育能力差的瀕危物種來說，還需建立人工繁育基地，依靠科學(xué)技術(shù)和相應(yīng)的法律保護(hù)措施才能完善。

對于野生動(dòng)物保護(hù)的案例，我國著名的案例為“閆嘯天、王亞軍非法獵捕、收購珍貴、瀕危野生動(dòng)物案”，該案中，大學(xué)生閆嘯天是鄭州一所職業(yè)中專的學(xué)生，其放暑假在家野外游玩時(shí)，發(fā)現(xiàn)樹上有鳥窩，于是便和朋友王亞軍兩人拿來梯子進(jìn)行“掏鳥窩”，在第一次發(fā)現(xiàn)鳥窩的時(shí)候，兩人獲得幼鳥12只，其中，在飼養(yǎng)過程中逃跑一只、死亡一只。兩人通過朋友圈、QQ等網(wǎng)絡(luò)途徑進(jìn)行販賣，最終被警方發(fā)現(xiàn)，事后兩人才得知他們掏的是國家瀕危物種阿穆爾隼和鳳頭蒼鷹的幼鳥，涉嫌非法獵捕、收購珍貴、瀕危野生動(dòng)物的行為。

（二）我國野生動(dòng)物行政法保護(hù)的問題與不足

1.野生動(dòng)物法律界定不明確

野生動(dòng)物范圍界定的不合理也體現(xiàn)在它的立法目的上，我國法律把野生動(dòng)物當(dāng)人可以是人的資源意味著私法上的“物”來保護(hù)它，而沒有真正實(shí)現(xiàn)野生動(dòng)物作為個(gè)體應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)力和利益，把動(dòng)物“實(shí)體化”的價(jià)值直接體現(xiàn)在物權(quán)法領(lǐng)域，《民法典》物權(quán)編第251條規(guī)定，法律規(guī)定屬于國家所有的野生動(dòng)物資源都屬于國家所有。由此可見，我國立法者完全將野生動(dòng)物定位為民事法律關(guān)系的客體，突出了其經(jīng)濟(jì)價(jià)值。這種立法的目的可以說是落后于人類文明且與現(xiàn)代社會(huì)所倡導(dǎo)的價(jià)值觀格格不入，無疑是傳統(tǒng)法律方法論指導(dǎo)下的一大隱患。

2.野生動(dòng)物侵權(quán)責(zé)任以及賠償制度不健全

我國立法中對于野生動(dòng)物侵權(quán)責(zé)任以及賠償方面的問題主要規(guī)定在《野生動(dòng)物保護(hù)法》第十九條、《陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》和《水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》第十條。

首先，在野生動(dòng)物的侵權(quán)責(zé)任上規(guī)定的并不科學(xué)。在我國法律規(guī)定中，只有國家一級二級的野生動(dòng)物致害需要進(jìn)行賠償，這是依據(jù)《民法典》當(dāng)中對于這類野生動(dòng)物進(jìn)行所有權(quán)原則的界定，但是如果我們國家的野生動(dòng)物遷徙到國外，從而導(dǎo)致了受害人致害，那么該類侵權(quán)責(zé)任又該如何界定呢？再者，對于賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和數(shù)額也模糊不清，在法律規(guī)定中是要求當(dāng)?shù)卣M(jìn)行賠償，但是對于具體的數(shù)額、措施卻沒有明確規(guī)定。事實(shí)上，這些部門往往無法實(shí)現(xiàn)到位補(bǔ)償，原因?yàn)椋阂皇菦]有具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而且補(bǔ)償主觀武斷;二是補(bǔ)償資金來源不足，財(cái)政壓力大。

三、我國野生動(dòng)物行政法保護(hù)的完善

隨著我國改革開放步伐的加快，我國經(jīng)濟(jì)突飛猛進(jìn)，也開始重視對自然環(huán)境的保護(hù)，最熟悉不過的是在支付寶上的“螞蟻森林”，對于我國荒地、灘涂、沙漠的綠化做出了很大的貢獻(xiàn)。民眾的環(huán)保意識不斷提高，以及關(guān)于禁止捕殺野生動(dòng)物的普及宣傳知識，對于我國野生動(dòng)物行政法保護(hù)的完善都有著重要的促進(jìn)作用。

（一）對野生動(dòng)物的保護(hù)范圍進(jìn)行明確界定

我國在保護(hù)野生動(dòng)物方面主要還是售事后法，對于即將面臨瀕危的物種才將其劃定到瀕危物種的名單當(dāng)中，而這樣做的后果就是大大增加了對瀕危物種的保護(hù)難度，并且耗費(fèi)的人力和財(cái)力也會(huì)翻倍，這對于完善保護(hù)野生動(dòng)物的法律體系是當(dāng)務(wù)之急。

不論是對保護(hù)范圍進(jìn)行界定還是立法完善，我國對于野生動(dòng)物保護(hù)范圍界定的出發(fā)點(diǎn)總是與利益相關(guān)，這與國際上保護(hù)野生動(dòng)物的宗旨是相違背的，筆者認(rèn)為應(yīng)該注重于建立民眾對野生動(dòng)物保護(hù)的意識和理念，提高民眾保護(hù)環(huán)境的自覺性，樹立人類與動(dòng)物植物和諧共生的理念。對此可以從以下三步進(jìn)行宣傳：首先是樹立保護(hù)動(dòng)物就是為了保護(hù)人類、造福人類的立法目的，這樣保護(hù)野生動(dòng)物的相關(guān)法律才有意義；其次，以群眾為單位，宣傳保護(hù)動(dòng)物的重要性；最后，普及關(guān)于“動(dòng)物權(quán)利”相關(guān)知識，呼吁人們應(yīng)該關(guān)愛和保護(hù)動(dòng)物。

（二）改善野生動(dòng)物繁殖技術(shù)法律保護(hù)

我國野生動(dòng)物人工繁殖制度的缺陷主要在于行政法律制度不完善和人工繁殖技術(shù)不成熟。野生動(dòng)物人工行政法律制度分為以下三個(gè)問題：第一、野生動(dòng)物與人工繁育野生動(dòng)物沒有區(qū)別；第二、無證人工養(yǎng)殖處罰輕、標(biāo)準(zhǔn)不明確；第三、對許可證的后續(xù)監(jiān)管力度不足。

針對野生動(dòng)物人工繁殖行政法律制度中存在的上述三個(gè)問題，筆者提出了以下對策：第一、在野生動(dòng)物和野生動(dòng)物人工繁殖的定義上，我們在指導(dǎo)單位和個(gè)人開展合法人工養(yǎng)殖的基礎(chǔ)之上，對“野生動(dòng)物”的來源進(jìn)行詳細(xì)分類，完善人工養(yǎng)殖的鑒定體系，從根本上確認(rèn)物種的合法性。此外，需要區(qū)分人工飼養(yǎng)野生動(dòng)物的“商業(yè)性”和“公益性”。目前，這種區(qū)分仍然是非常必要的，因?yàn)樗婕盀椴煌康墓芾韮煞N野生動(dòng)物。以科研和生態(tài)保護(hù)為目的的人工養(yǎng)殖必須是非營利性的，其保護(hù)重點(diǎn)應(yīng)放在實(shí)驗(yàn)動(dòng)物的法律規(guī)范上。在嚴(yán)格控制實(shí)驗(yàn)數(shù)量和質(zhì)量的基礎(chǔ)上,適當(dāng)?shù)胤艑拰ζ涠愘M(fèi)的限制,政府對這一領(lǐng)域的科研和技術(shù)成果可以增加獎(jiǎng)勵(lì)。第二、增加限制人身自由的行政處罰，增加財(cái)產(chǎn)處罰，明確財(cái)產(chǎn)和人身處罰標(biāo)準(zhǔn)。目前，國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物繁育只能沒收野生動(dòng)物及其產(chǎn)品，并處國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物及其產(chǎn)品價(jià)值一倍以上五倍以下的罰款，無須取得人工繁育許可證。然而，在涉及野生動(dòng)物數(shù)量少、產(chǎn)品數(shù)量少的情況下，這種處罰并不能起到預(yù)防作用，更不用說目前基層法院在審理野生動(dòng)物相關(guān)案件時(shí)，偶爾會(huì)忽視對野生動(dòng)物人工繁殖許可證的檢查。例如，“趙銅和福州愛美食貿(mào)易有限公司之間的產(chǎn)品責(zé)任糾紛”就是一個(gè)很好的例子。該案二審明確批評一審法院忽視對人工養(yǎng)殖許可證的調(diào)查。無照銷售是食品行業(yè)和國家保護(hù)動(dòng)物貿(mào)易行業(yè)的禁忌。如果強(qiáng)制性和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范無法實(shí)現(xiàn)，法律將是徒勞的。第三、加強(qiáng)行政許可的后續(xù)監(jiān)督。有關(guān)部門要建立起發(fā)點(diǎn)和環(huán)節(jié)相結(jié)合的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管體系，依法取締超出許可證范圍和期限的非法進(jìn)行人工養(yǎng)殖的單位。

（三）完善野生動(dòng)物侵權(quán)責(zé)任賠償制度

我國立法中關(guān)于野生動(dòng)物侵權(quán)責(zé)任以及賠償方面問題的主要規(guī)定為《野生動(dòng)物保護(hù)法》第十九條、《陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》和《水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》第十條。涉及的相關(guān)問題主要是民事糾紛居多，而野生動(dòng)物侵權(quán)其實(shí)是行政糾紛居多，所以從這一點(diǎn)出發(fā)，對于明確救濟(jì)責(zé)任主體、明確救濟(jì)范圍、確定救濟(jì)賠償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該有所方向。在救濟(jì)責(zé)任主體上，應(yīng)當(dāng)在《野生動(dòng)物保護(hù)法》的基礎(chǔ)上統(tǒng)一將野生動(dòng)物致害賠償納入各個(gè)省級單位的野生動(dòng)物保護(hù)法實(shí)施條例中，針對人身和財(cái)產(chǎn)的救濟(jì)出臺相應(yīng)的辦法，杜絕出現(xiàn)問題產(chǎn)生時(shí)卻找不到責(zé)任主體的情況。

在賠償標(biāo)準(zhǔn)方面，為完善政府公信力，拓寬法律救濟(jì)渠道，應(yīng)制定全國統(tǒng)一的野生動(dòng)物損害賠償標(biāo)準(zhǔn)，加大提高賠償力度是當(dāng)務(wù)之急，否則農(nóng)民和社區(qū)居民的損失將得不到充分有效的救助，反而會(huì)給人以犧牲人權(quán)來實(shí)現(xiàn)動(dòng)物權(quán)利的印象，有不尊重人權(quán)的嫌疑。

注釋

①馬克·貝考夫等，錢永祥等譯：《動(dòng)物權(quán)利與動(dòng)物福利小百科》，臺灣桂冠圖書公司，2002 年版，第 114 頁。