論國土空間規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃探究

榆中縣自然資源局 岳楊成

在當(dāng)前我國村莊發(fā)展?fàn)顩r日益改善的情況下，對村莊用地的規(guī)劃設(shè)計要做到科學(xué)化、理性化，運用評價與反饋、高效控制等手段來處理當(dāng)前村莊建設(shè)中存在的問題。而在實施土地利用的同時，也要考慮到如何合理利用好土地資源，尤其是要在改善村莊環(huán)境、項目建設(shè)、交通發(fā)展、生產(chǎn)生活等方面提供健全的配套設(shè)施，同時還要注重保護(hù)村莊發(fā)展，要注重發(fā)展和保護(hù)相結(jié)合，促進(jìn)村莊生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)共同進(jìn)步。

一、村莊規(guī)劃的重要作用

村莊規(guī)劃是我國“5級3類”國土空間規(guī)劃體系的具體內(nèi)容之一，首先，確保村莊高水平的規(guī)劃十分重要，重點是確保村莊地區(qū)的合理利用，避免村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展中土地資源短缺，從而確保土地總需求和土地平衡，對村莊建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著重要作用。其次，由于我國現(xiàn)實狀況十分復(fù)雜，存在著諸多矛盾，因此，在實施的時候，必須要考慮很多現(xiàn)實問題，必須要與相應(yīng)的計劃進(jìn)行有效協(xié)調(diào)，不然就會遇到各種問題。因此，要根據(jù)現(xiàn)有的數(shù)據(jù)，結(jié)合實際，根據(jù)老百姓的需求制定村莊規(guī)劃，減少在實施中遇到的各種問題，從而為村莊規(guī)劃的實施和項目的實施，提供準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支撐。同時，還可以確保村莊規(guī)劃和建設(shè)符合國土空間需要，防止村莊在進(jìn)行各種規(guī)劃和施工過程中產(chǎn)生浪費，從而提高村莊區(qū)域的利用效益，為村莊規(guī)劃和相關(guān)項目的實施提供充分的用地[1]。

二、村莊規(guī)劃特點

（一）準(zhǔn)確的資料

由于資料采集方法的差異，使得資料的精度難以保證。規(guī)劃編制技術(shù)人員須駐村開展詳細(xì)調(diào)查，在深入了解村民意愿的基礎(chǔ)上，開展規(guī)劃方案編制。要綜合應(yīng)用相關(guān)部門已有工作基礎(chǔ)，充分吸納村民代表、本地鄉(xiāng)賢能人及有關(guān)方面的意見和建議，做好全過程規(guī)劃工作記錄，保障規(guī)劃成果質(zhì)量。目前，村莊規(guī)劃中普遍采用大尺度測量的現(xiàn)況地圖，大尺度地圖可以有效地改善數(shù)據(jù)的連貫性。要確保資料的真實性，特別是對永久基本農(nóng)田的保護(hù)與建設(shè)用地指標(biāo)，需要確保資料的準(zhǔn)確性，以確保村莊居民的權(quán)益得到切實的保障。

（二）可操作性強

村莊建設(shè)是一個涉及范圍廣、工作量大的項目，涉及區(qū)域開發(fā)的位置、產(chǎn)業(yè)的選擇、區(qū)域劃分等。其中包括土地、基本農(nóng)田、村莊居民點等的保護(hù)與維護(hù)。要使村莊規(guī)劃高效可靠，就必須把規(guī)劃作為清晰的發(fā)展方向，全面掌握村莊發(fā)展現(xiàn)狀，準(zhǔn)確把握各級政府政策要求。收集內(nèi)容需全面，主要包括社會經(jīng)濟(jì)、區(qū)位交通、自然環(huán)境、土地利用、村莊建設(shè)、歷史文化、現(xiàn)行規(guī)劃和政策文件等內(nèi)容。必要時應(yīng)及時補充完善收集內(nèi)容并根據(jù)具體的規(guī)劃方法加以實施，從而提高規(guī)劃的實用性，確保規(guī)劃的可操作性。

三、國土空間規(guī)劃對村莊規(guī)劃的影響與要求

（一）對村莊規(guī)劃的要求

國土空間規(guī)劃是鄉(xiāng)村規(guī)劃的依據(jù)，在土地利用與土地資源和諧統(tǒng)一的前提下，合理地處理好村莊地區(qū)的發(fā)展和環(huán)境問題;新規(guī)定包括合理利用和批準(zhǔn)用地，以降低人為破壞行為。在保證農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的前提下，必須對耕地進(jìn)行有效的保護(hù);根據(jù)地區(qū)特征，制訂相應(yīng)的發(fā)展策略，確保項目的實施效果。按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的要求，依據(jù)上位規(guī)劃和村莊分類成果，充分考慮村莊資源稟賦、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人居環(huán)境整治等要求，合理確定村莊發(fā)展定位，明確村莊近、遠(yuǎn)期發(fā)展目標(biāo)。

（二）對村莊規(guī)劃的影響

在實施土地利用的過程中，必須重視村莊發(fā)展?fàn)顩r和今后發(fā)展趨向，同時要注意村莊發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、土地開發(fā)等方面的不利因素。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國土空間規(guī)劃等領(lǐng)域，要保證不以生態(tài)為代價，對用地進(jìn)行分類，對用地進(jìn)行合理劃分，對用地的使用審批要符合國家發(fā)展戰(zhàn)略，對村莊建設(shè)要做到精準(zhǔn)。

四、國土空間規(guī)劃體系現(xiàn)狀

在我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，生態(tài)文明的迅速發(fā)展和空間布局的優(yōu)化，是實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的關(guān)鍵。黨的十九大第一次指出，要實施村莊發(fā)展戰(zhàn)略，突出村莊問題、農(nóng)民問題、村莊產(chǎn)業(yè)問題和生活條件問題，真正實現(xiàn)村莊振興，村莊發(fā)展規(guī)劃必須遵循以下原則:一是堅持以人為本的原則，積極改善居住區(qū)的居住條件，有效解決農(nóng)民的居住空間和居住條件問題；二是因地制宜，挖掘和振興村莊特色產(chǎn)業(yè)，兼顧歷史文化遺產(chǎn)，帶動村莊生產(chǎn)和發(fā)展；三是，堅持以“底線思維”為依據(jù)，堅持以“生態(tài)和諧”為核心的村莊生態(tài)保護(hù)模式；推進(jìn)“五位一體”，以“多規(guī)合一”為指導(dǎo)，科學(xué)合理、完善、綠色村莊發(fā)展藍(lán)圖。

五、國土空間規(guī)劃體系下村莊規(guī)劃中面臨的問題

（一）各編制機(jī)構(gòu)技術(shù)水準(zhǔn)不高，無法保證成果質(zhì)量

當(dāng)前，我國村莊土地利用總體規(guī)劃設(shè)計中，面臨著制約村莊建設(shè)的制約因素。國土空間規(guī)劃體系和國家政策都是為了促進(jìn)群眾的積極性，但是對于村莊規(guī)劃，并沒有制定科學(xué)的、嚴(yán)格的法規(guī)，這就造成了很多非正規(guī)的規(guī)劃隊伍和組織，在沒有接觸到村莊規(guī)劃的時候，就直接投入編制工作，致使村莊規(guī)劃編制水平參差不齊，嚴(yán)重影響編制質(zhì)量[2]。

（二）各地區(qū)對村莊規(guī)劃的困惑

目前，在制定村莊規(guī)劃時，必須要獲得詳細(xì)、準(zhǔn)確的村莊計劃資料，而許多地方的村莊居民對村莊規(guī)劃的理解不夠，對村莊規(guī)劃的目的和功能缺乏清晰的理解，從而使村莊規(guī)劃設(shè)計和實施中無法起到推動作用。

（三）部分地區(qū)尚未出臺相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)指南

當(dāng)前，許多地區(qū)對村莊規(guī)劃和規(guī)范制定不夠清楚，不能適應(yīng)當(dāng)?shù)氐木唧w要求，有的地方村莊規(guī)劃與現(xiàn)實相抵觸，使其在實踐中無法落實。此外，在原有的規(guī)劃體系下，村級規(guī)劃的性質(zhì)、領(lǐng)導(dǎo)單位、類型和方向是多樣的，如原國土部門的村級土地利用規(guī)劃、建設(shè)部門的新村莊建設(shè)規(guī)劃等規(guī)劃村莊景觀重建等。此外，各地制定的規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也出現(xiàn)了一定的差異，導(dǎo)致規(guī)劃目標(biāo)、基礎(chǔ)、用地空間分布、控制規(guī)范等方面的矛盾，導(dǎo)致目前還處于初步研究和整合過程中，難以形成有效的整合。比如，一些省份已經(jīng)制定了指導(dǎo)意見，但是有些省份并沒有對此進(jìn)行規(guī)定。此外，在編制指南的深度上也表現(xiàn)出了差異。

六、村莊規(guī)劃編制的空間規(guī)劃思路

（一）確立分類思路

在進(jìn)行村莊土地分類時，要有清晰的歸類，將用地分為居住用地、服務(wù)用地、工業(yè)用地等，對于本身的規(guī)定的18億畝耕地紅線等必須要切合要求進(jìn)行保護(hù)，而農(nóng)用地和生態(tài)用地等保障必須要提前預(yù)留，并切合不同村莊的實際生態(tài)差異。對土地分類的準(zhǔn)確分類要按照分類標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)需求和多項標(biāo)準(zhǔn)的要求來綜合考慮，對土地的各種性質(zhì)要有統(tǒng)一的代碼來表達(dá)，確保不會出現(xiàn)重復(fù)和遺漏。在基本類別劃分完畢后，可以通過大量的數(shù)據(jù)進(jìn)行銜接性的調(diào)節(jié)與優(yōu)化，同時也可以對土地計劃的編制進(jìn)行比較，從而使得土地的實際開發(fā)與施工相適應(yīng)，形成一個比較合理的參照。在進(jìn)行土地分類時應(yīng)注意用地施工與細(xì)節(jié)問題，并從具體的規(guī)劃層面進(jìn)行具體的處理[3]。

（二）國家應(yīng)制定相應(yīng)的政策

村莊的發(fā)展是國家和政府高度關(guān)注的一項重要工作，也是積極解決村莊、農(nóng)民問題的一項重要舉措。因此，國家要制定相應(yīng)的政策，并與各地的各級政府共同努力，加強對村莊規(guī)劃的監(jiān)管，使村莊發(fā)展的各項政策真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用。政策要做到協(xié)調(diào)村莊發(fā)展的目標(biāo)，主動貫徹落實上級規(guī)劃，確定發(fā)展與保護(hù)等方面的目標(biāo)，嚴(yán)格遵守基準(zhǔn);根據(jù)實際情況，結(jié)合城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展和公共設(shè)施建設(shè)的需要，確定村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、設(shè)施規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)等。建立覆蓋城鄉(xiāng)、利益共享的村莊基礎(chǔ)設(shè)施和社會制度體系。合理安排村莊房屋布局，科學(xué)確定用地范圍，按照生態(tài)文明、歷史文化傳統(tǒng)與保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間、村莊保護(hù)等進(jìn)行村莊建設(shè)規(guī)劃。通過嚴(yán)格審查和嚴(yán)格控制，發(fā)放鄉(xiāng)村建設(shè)許可證，村莊規(guī)劃受到嚴(yán)格控制[4]。

（三）完善技術(shù)統(tǒng)一

以第三次國土調(diào)查（下文簡稱“三調(diào)”）的行政村界線為規(guī)劃范圍，按照《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》（自然資辦發(fā)〔2020〕51號），細(xì)化現(xiàn)狀調(diào)查和評估，統(tǒng)一底圖底數(shù)。底圖數(shù)學(xué)基礎(chǔ)采用2000國家大地坐標(biāo)系、1985 國家高程基準(zhǔn)，高斯-克呂格投影3°分帶。村域采用與“三調(diào)”成果一致的比例尺底圖和1:5000-1:10000 比例尺地形圖數(shù)據(jù)，以土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查、地籍調(diào)查數(shù)據(jù)、正射影像、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記發(fā)證數(shù)據(jù)及地理國情監(jiān)測、地質(zhì)環(huán)境、林草、礦產(chǎn)等專項自然資源調(diào)查為補充；重點區(qū)域（村莊核心區(qū)、農(nóng)村居民點、建設(shè)空間布局等）規(guī)劃用圖，根據(jù)區(qū)域面積大小和要素負(fù)載量，采用 1:500-1:1000現(xiàn)勢性好的數(shù)字地形圖（數(shù)字地形圖測繪需延伸至規(guī)劃線外100米），并以農(nóng)村地籍調(diào)查、農(nóng)房調(diào)查成果為補充。

在底圖的編制過程中，要注重建立統(tǒng)一的要求，以一幅地圖覆蓋當(dāng)?shù)匕l(fā)展需要，并嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)范問題，并隨時對現(xiàn)實情況進(jìn)行更新和修正，使得底圖模式更為科學(xué)、合理。在底圖上要進(jìn)行數(shù)據(jù)和信息的整合，便于管理者迅速了解各個地區(qū)的地質(zhì)情況、發(fā)展需求和特征編碼，避免重復(fù)閱讀造成的麻煩。針對基底圖中標(biāo)度規(guī)格不一致的問題，可以采用輔助繪圖的方法加以改進(jìn)，尤其是在普通地區(qū)，居住條件比較好，必須是1:500，而在更大的地區(qū)，可以采用1:1500-1:2000的比例尺，這樣可以提高底圖的設(shè)計速度。每個地區(qū)的詳細(xì)資料都是先去現(xiàn)場調(diào)查得到的，不能隨便填，以免耽誤以后的發(fā)展。在繪制好底圖后，要使用評價系統(tǒng)進(jìn)行檢查，主要涉及邊界融合、數(shù)據(jù)獲取等。

（四）從單一的村莊規(guī)劃到多方位的空間規(guī)劃轉(zhuǎn)變

在新社會和經(jīng)濟(jì)制度條件下，我國的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐也得到了顯著的提高。面對日益復(fù)雜、變化的市場，村莊經(jīng)濟(jì)若不能適時地進(jìn)行調(diào)整與革新，最終將會在激烈的市場競爭中被擊垮。唯有在現(xiàn)實基礎(chǔ)上進(jìn)行全方位的策劃，方能走在業(yè)界前列，并能起到帶頭效果。在整個計劃過程中，要及時地找出存在的問題，并進(jìn)行正面的調(diào)節(jié)，以保證當(dāng)前生產(chǎn)和管理方式與當(dāng)前社會發(fā)展需要相適應(yīng)，從而增強村莊競爭力。所以，整體規(guī)劃要突出全方位、精細(xì)化等多方面的考核，堅持“穩(wěn)定發(fā)展”方針，充分關(guān)注村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并制定出最優(yōu)實施計劃。在建筑空間布局上，應(yīng)注意設(shè)計的實用性，充分運用已有的建筑面積，并進(jìn)行科學(xué)分區(qū)。與此同時，應(yīng)重視公共用地的使用，加強對空間的定量評價，保證特定的執(zhí)行計劃與居民實際生活需要相一致。夯實基層，建設(shè)現(xiàn)代新市鎮(zhèn)，加強基層建設(shè)，加強養(yǎng)護(hù)，提高行政效能，堅持以可持續(xù)發(fā)展形態(tài)進(jìn)行整體統(tǒng)籌。

（五）公眾參與管理

在編制村莊規(guī)劃時，不僅要從發(fā)展要求和頂層設(shè)計出發(fā)，還要結(jié)合村民和村委會的建議，制定出更為科學(xué)、可行的發(fā)展計劃。村委會和規(guī)劃者需要事先進(jìn)行交流，聽取他們的建議，采集村民對于城鎮(zhèn)化、村莊生態(tài)環(huán)境保護(hù)、公共服務(wù)設(shè)施、宅基地、農(nóng)宅建設(shè)、村容村貌等各方面的訴求，分析確定村莊發(fā)展需求和重點，建立村莊發(fā)展需求臺賬。讓更多的人加入到規(guī)劃中來。規(guī)劃者要做好現(xiàn)場調(diào)研，搜集數(shù)據(jù)，采取駐村形式，了解地方發(fā)展需要，保證規(guī)劃方案能更好地滿足村民需要。在收集村民們建議時，難免會出現(xiàn)一些不一致的情況，這就需要村委會協(xié)調(diào)，保證項目的順利實施。有些大學(xué)和社會組織也可以融入村莊規(guī)劃之中，通過多種形式的合作，使村莊的空間布局更加合理、更加完善。

（六）發(fā)掘村莊文化特點，保留村莊文化

一些地方在發(fā)展村莊經(jīng)濟(jì)過程中，由于環(huán)境破壞嚴(yán)重，盲目模仿別人的施工計劃，對此相關(guān)單位要采取積極措施，改進(jìn)管理措施，強化環(huán)境和人文環(huán)境。在發(fā)展過程中，應(yīng)注意保持生態(tài)環(huán)境的原貌和獨特景觀特色。同時，通過引入適合本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，保持本地傳統(tǒng)文化，建設(shè)具有地域特征的村莊經(jīng)濟(jì)。

（七）因地制宜進(jìn)行村莊規(guī)劃編制

在新時期，要實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新與發(fā)展，必須把空間規(guī)劃工作做好，以促進(jìn)地方穩(wěn)定發(fā)展。要在上級規(guī)劃的指引下，正確認(rèn)識經(jīng)濟(jì)發(fā)展的種種缺陷，堅持可持續(xù)發(fā)展之路。要避免當(dāng)前的社會矛盾，必須確定發(fā)展方向，制定出科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化的村莊規(guī)劃制度，才能為村莊發(fā)展提供一條合理途徑?？梢赃x取具有代表性的村莊作為試點，對其發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行深度分析，并根據(jù)現(xiàn)行的相關(guān)規(guī)定，進(jìn)行綜合計劃，并進(jìn)行實地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)存在的問題。要在最后規(guī)劃思想下，確定發(fā)展方向，搞好整體控制，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益、保持生態(tài)均衡、土地資源合理使用、鄉(xiāng)土文化保存和鄉(xiāng)土景觀。在不毀壞土地、林地的前提下，做好區(qū)域設(shè)施的維修，做好相應(yīng)的預(yù)防工作，為區(qū)域的發(fā)展打下堅實的地基。我們要堅持綠色的可持續(xù)發(fā)展之路，以改善本地人民的生存環(huán)境，促進(jìn)村莊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并為未來村莊發(fā)展制定完整的、高標(biāo)準(zhǔn)制度[5]。

（八）資料技術(shù)的運用

大數(shù)據(jù)技術(shù)的普及，可以很好地解決人力資源問題，同時也可以幫助農(nóng)民進(jìn)行更好的評價。利用大范圍的海量資料收集，可以對已有的土地與環(huán)境承載指數(shù)進(jìn)行檢測與驗證，從而得出更為科學(xué)的發(fā)展與分析結(jié)論。在大數(shù)據(jù)技術(shù)作用下，可以實現(xiàn)對村莊生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間的控制，并針對不同地域的地質(zhì)狀況進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)，使現(xiàn)有用地最大限度地實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益，同時也使經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)保得到充分協(xié)調(diào)。在大數(shù)據(jù)技術(shù)下，區(qū)域計劃可以根據(jù)活動強度、聯(lián)系和偏好等因素進(jìn)行全面綜合評價，并運用相應(yīng)的頂層結(jié)構(gòu)來進(jìn)行現(xiàn)有的計劃測量，通過對各類形式指標(biāo)要求進(jìn)行分析，從而制定出最佳的村莊規(guī)劃。

七、結(jié)論

在當(dāng)前國土空間規(guī)劃體系下村莊規(guī)劃具有舉足輕重的地位，作為社會主義國家，村莊建設(shè)應(yīng)更加重視人民群眾的主體性。在現(xiàn)有村莊發(fā)展有關(guān)準(zhǔn)則的指引下，有重點地進(jìn)行相應(yīng)的政策調(diào)整。要進(jìn)一步細(xì)化分類，統(tǒng)籌謀劃，強化編制單位，提高總體水準(zhǔn)。在實施計劃的同時，要明確工作目標(biāo)，發(fā)現(xiàn)問題，制訂實施規(guī)范，提高當(dāng)前規(guī)劃人員的整體素質(zhì)，重視技術(shù)和方法的引導(dǎo)，制定統(tǒng)一的參照準(zhǔn)則。